Постановление от 6 июля 2020 г. по делу № А50-20869/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е № Ф09-1360/20

Екатеринбург 06 июля 2020 г. Дело № А50-20869/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июня 2020 г. Постановление изготовлено в полном объеме 06 июля 2020 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Гавриленко О. Л., судей Вдовина Ю. В., Ященок Т. П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества «Гипсополимер» (далее – общество, заявитель) на решение Арбитражного суда Пермского края от 10.09.2019 по делу № А50-20869/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2019 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Пермского края, приняли участие представители:

от акционерного общества «Гипсополимер» – Макарова Е.Ю. (доверенность от 09.01.2020),

от Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края – Чернобровкин С.В. (доверенность от 15.08.2019), Хотеева Е.С. (доверенность от 29.01.2018).

Общество обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным отказа Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края (далее – Министерство, ответчик) от 19.03.2019 № СЭД-30-01-25.1-23 в продлении лицензии на право пользования недрами ПЕМ 01076 ТЭ, выданной в целях добычи строительного гипса на Чумкасском месторождении; при этом просило обязать ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем продления лицензии на право пользования недрами ПЕМ 01076 ТЭ на основании заявления от 01.02.2019 № ГП/12.


К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Пермскому краю, Западно-Уральское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Западно-Уральское управления Ростехнадзора).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 10.09.2019 (судья Вавилова Н.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2019 (судьи Варакса Н.В., Гладких Е.О., Трефилова Е.М.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт. В обоснование доводов жалобы указывает, что действующее законодательство о недрах не связывает обязанность недропользователя по внесению изменения в технический проект с рассмотрением вопроса о продлении действия лицензии. Необходимость внесения изменений в проект на консервацию внешнего отвала не может являться основанием для прекращения действия лицензии путем отказа в продлении её срока. В материалы дела не представлены доказательства нарушения заявителем условий лицензионного соглашения.

Заявитель жалобы также отмечает, что в случае необходимости выполнения ликвидационных мероприятий пользователь недр, не допустивший нарушений условий лицензии, имеет безусловное право на продление срока пользования участком недр независимо от наличия согласия органов, предоставивших лицензию. Кассатор полагает, что в связи с необходимостью рекультивации земель лицензию необходимо продлить, в противном случае он рискует понести административную ответственность за осуществление работ по консервации карьера и рекультивации нарушенных земель за пределами срока действия лицензии.

В отзывах на кассационную жалобу Министерство и Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Пермскому краю просят оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

При рассмотрении спора судами установлено, что между Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Пермском крае и обществом заключен договор от 18.11.2016 № 04882 аренды земельного участка с кадастровым номером 59:18:3630101:1196 (далее – договор аренды земельного участка) в целях недропользования (пункт 1.1 договора аренды земельного участка). Срок аренды участка устанавливается до 02.06.2021 (пункт 2.1 договора аренды земельного участка).

Министерством 30.12.2004 обществу выдана лицензия ПЕМ 01076 ТЭ на право пользования недрами с целью добычи строительного гипса на Чумкасском месторождении в Добрянском районе Пермского края.


В соответствии с изменением № 3 к лицензии, утвержденным приказом Министерства от 10.08.2015 № СЭД-30-01-02-1018 срок окончания действия лицензии 03.06.2019.

Согласно изменению № 4 к лицензии, утвержденному приказом Министерства от 17.12.2015 № СЭД-30-01-02-1721, недропользователь обязан подготовить, согласовать и утвердить в установленном порядке проект на консервацию месторождения – до 30.11.2016. 25.02.2015 была создана комиссия по консервации Чумкасского месторождения, в состав которой были включены работники общества, а также представители Министерства и Западно-Уральского управления Ростехнадзора. 13.07.2015 комиссией были приняты следующие решения:

- утвердить название проекта как «Консервация Чумкасского месторождения строительного гипса»;

- из проекта на консервацию Чумкасского месторождения выделить в отдельный проект Рекультивации земель нарушенных при размещении отходов V класса опасности. Рекультивация внешнего отвала, размещенного на земельном участке 1196 выделено в отдельный проект, ввиду того, что на этом же земельном участке расположено дробильно-сортировочное оборудование, которое будет использоваться в процессе консервации Чумкасского месторождения для передрабливания горной массы образованной вследствие выполаживания бортов карьера. Выполнить рекультивацию данного земельного участка одновременно с консервацией всего месторождения не представляется возможным. Рекультивация земельного участка 1196 будет осуществляться позже, как самостоятельного объекта после подписания актов о консервации месторождения;

- установить сроки проведения консервации 2,5 года, предусмотреть проведение консервации сухим способом. Общество продляет сроки действия лицензии до 03.06.2019 в части проектирования и рекультивационных работ. По новым срокам разработать проект консервации Чумкасского месторождения и пройти согласования в установленном законом порядке до 30.11.2016. Технический этап рекультивации выполнить до 01.05.2018, биологический этап рекультивации выполнить до 01.05.2019.

Общество письмом от 30.10.2018 № ГП195 направило в Министерство проектные материалы на консервацию остальной части Чумкасского месторождения гипса (внешнего отвала Чумкасского карьера), а именно раздел 9.4 проект «Рекультивации земель нарушенных при размещении отходов V класса опасности Чумкасского месторождения гипса».

Научно-технический совет по недропользованию 28.11.2018 рекомендовал отказать в согласовании «Технического проекта консервации Чумкасского месторождения строительного гипса» на основании подпункта «а» пункта 21 Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 № 118


(далее – Положение № 118), в связи с тем, что проектная документация не соответствует условиям пользования недрами, установленным в лицензии на пользование недрами, и (или) требованиям законодательства Российской Федерации, а именно: в соответствии с условиями лицензии ПЕМ 01076 ТЭ общество обязано обеспечить проведение технического и биологического этапов рекультивации земель до окончания срока действия лицензии – до 03.07.2019, в то же время предусмотренные проектом сроки выполнения горнотехнических работ составляют 2 года 10 месяцев, согласно проекту консервация закончится в 2021 году; в проекте не приведены сведения по расчету устойчивости откоса борта отвала вскрышных пород; кроме того, проектом предусматривается переработка вскрышной породы в объеме 300 тыс. м3 на существующем комплексе сортировки с дальнейшим сбытом, после чего предусматриваются мероприятия не демонтажу сортировочной установки, а по обеспечению ее сохранности (сортировочный комплекс и территория, занимаемая комплексом временно консервируется), что нарушает требования пункта 8 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах). С учетом изложенного Министерство отказало обществу в согласовании проектных материалов «Технический проект консервации Чумкасского месторождения строительного гипса».

Общество обратилось в Министерство края с заявкой от 01.02.2019 № ГП12 о внесении изменений (дополнений) в лицензию на право пользования недрами о продлении действия лицензии до 01.07.2021; дополнить пункт 4.1 лицензии подп. з) - выполнить рекультивацию земель нарушенных при размещении отходов 5 класса опасности в срок до окончания действия лицензии.

На заседании 05.03.2019 Научно-технический совет по недропользованию рекомендовал отказать во внесении изменения и дополнения в лицензию ПЕМ 01076 ТЭ на основании абзацев 2 и 6 пункта 4.2.8 Порядка внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование недрами местного значения, утвержденному Приказом Министерства от 30.03.2018 № СЭД-30-01-376, поскольку заявка не содержит обоснования внесения предлагаемых изменений (дополнений); предложения заявителя не соответствуют требованиям по рациональному использованию и охране недр, установленным законодательством Российской Федерации – отсутствует согласованный Министерством природных ресурсов Пермского края проект консервации внешнего отвала, подготовленный в соответствии с требованиями законодательства о недрах). Научно-технический совет по недропользованию рекомендовал обшеству в срок до 10.04.2019 доработать «Технический проект консервации Чумкасского месторождения строительного гипса (по рекультивации внешнего отвала)» и предоставить в для рассмотрения и согласования; и в срок до окончания действия лицензии ПЕМ 01076 ТЭ (до 03.06.2019) выполнить работы по консервации Чумкасского месторождения строительного гипса, в том числе внешнего отвала.


Министерство природных ресурсов Пермского края письмом 19.03.2019 № СЭД-30-01-25.1-23 отказало заявителю во внесении изменения и дополнения в лицензию ПЕМ 01076 ТЭ со ссылкой на несоответствие абзаца 6 пункта 4.2.8 Порядка внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование недрами местного значения, утвержденному Приказом Министерства от 30.03.2018 № СЭД-30-01-376, в связи с тем, что заявка не содержит обоснования внесения предлагаемых изменений (дополнений), предложения заявителя не соответствуют требованиям по рациональному использованию и охране недр – отсутствует согласованный Министерством проект консервации внешнего отвала, подготовленный в соответствии с требованиями законодательства о недрах.

Общество, полагая, что данным отказом в продлении лицензии нарушены его права и охраняемые законом интересы, обратилось в арбитражный суд с вышеуказанными требованиями.

Суды отказали в удовлетворении заявленных требований, посчитав, что оспариваемые действия Министерства совершены уполномоченным лицом в рамках действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса (далее – АПК РФ) для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания законности оспариваемого ненормативного акта, решений и действий (бездействия) возлагается на соответствующий орган. При этом факт нарушения обжалованными действиями прав и законных интересов заявителя должен доказать последний.

Согласно Положению, утвержденному Постановлением Правительства Пермского края от 03.09.2012 № 756-п, Министерство является исполнительным органом государственной власти Пермского края, осуществляющим функции по выработке региональной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере владения и распоряжения всеми видами природных ресурсов, отнесенных к ведению Пермского края федеральным законодательством, а также правоприменительные функции в сфере природопользования. В соответствии с пунктом 3.2.12.8. Положения Министерство принимает решения по участкам недр местного значения о внесении изменений и дополнений в лицензии на право пользования недрами.

Отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, регулируются Законом о недрах, который предусматривает, что предоставление


недр в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Как установлено частью 5 статьи 12 Закона о недрах, условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускаются только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Из приведенного следует, что по общему правилу изменение условий пользования недрами (включая условие о сроке действия лицензии) допускается лишь при взаимном согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию.

Вместе с тем частью 3 статьи 10 Закона о недрах предусмотрено, что срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр.

Согласно статье 26 Закона о недрах предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по истечении срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользования недрами.

Таким образом, в случае необходимости выполнения ликвидационных мероприятий пользователь недр, не допустивший нарушений условий лицензии, имеет безусловное право на продление срока пользования участком недр независимо от наличия согласия органов, предоставивших лицензию.

С учетом требований Закона о недрах Постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 02.06.1999 № 33 утверждена Инструкция о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами (далее – Инструкция), согласно пункту 2 которой Инструкция устанавливает порядок ведения работ по технической ликвидации и консервации опасного производственного объекта, связанного с пользованием недрами, и требования по обеспечению промышленной безопасности, охраны недр и окружающей среды, а при консервации – также требования, обеспечивающие сохранность месторождений и горных выработок на время консервации.

Согласно пункту 11 Инструкции консервация объекта недропользования производится по проектам с соблюдением требований промышленной безопасности, охраны недр и окружающей природной среды.

В соответствии с пунктом 57 Инструкции при консервации объектов, в составе которых имеются накопители отходов сухого складирования (отвалы,


терриконы, склады некондиционных полезных ископаемых и др.) и гидротехнические сооружения (хвостохранилища, шламоотстойники, гидроотвалы и др.), проектируются и выполняются следующие работы: параметры накопителей сухого складирования (высота, углы откосов, ширина берм террасирования и др.) приводятся к величинам, обеспечивающим долговременную устойчивость накопителей; поверхность этих сооружений надежно защищается от водной и ветровой эрозии; основания накопителей сухого складирования защищаются от подтопления и размыва паводковыми и атмосферными водами; на полосах отчуждения под транспортные коммуникации для накопителей сухого складирования (автодороги, конвейерные и железнодорожные трассы, пульповоды и др.) оборудование демонтируется, поверхность рекультивируется.

Пунктом 5 Положения № 118, предусмотрено, что проектная документация по участкам недр местного значения до утверждения пользователем недр подлежит согласованию с уполномоченным органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Судами установлено, что общество обратилось в Министерство с заявкой от 01.02.2019 № ГП12 о внесении изменений (дополнений) в лицензию на право пользования недрами о продлении действия лицензии до 01.07.2021; дополнить пункт 4.1 лицензии подпунктом з) – выполнить рекультивацию земель нарушенных при размещении отходов 5 класса опасности в срок до окончания действия лицензии. При этом в пояснительной записке к данному заявлению о продлении лицензии общество ссылалось на обязанность недропользователя закончить работы по консервации Чумкасского месторождения, а также необходимость проведения работ по рекультивации внешнего отвала.

Министерство письмом от 19.03.2019 № СЭД-30-01-25.1-23 отказало обществу во внесении изменения и дополнения в лицензию ПЕМ 01076 ТЭ со ссылкой на несоответствие абзацам 2 и 6 пункта 4.2.8 Порядка внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование недрами местного значения, утвержденному Приказом Министерство природных ресурсов Пермского края от 30.03.2018 № СЭД-30-01-376, в связи с тем, что заявка и прилагаемые сведения и документы не соответствуют требованиям (заявка не содержит обоснования внесения предлагаемых изменений (дополнений), предложения заявителя не соответствуют требованиям по рациональному использованию и охране недр – отсутствует согласованный Министерством проект консервации внешнего отвала, подготовленный в соответствии с требованиями законодательства о недрах).

Суды обоснованно отклонили ссылки заявителя на часть 3 статьи 10 Закона о недрах ввиду того, что общество не представило согласованный проект консервации внешнего отвала, подготовленный в соответствии с требованиями законодательства о недрах, на что было указано в обжалуемом отказе Министерства письмом от 19.03.2019 № СЭД-30-01-25.1-23. Данное обстоятельство свидетельствует о нарушении обществом условий подпункта «д» пункта 4.1 приложения 2 к лицензии (в редакции изменения № 4), предусматривающего обязанность по подготовке, согласованию и


утверждению в установленном порядке проекта на консервацию месторождения.

Как установили суды, 20.02.2016 согласован «Технический проект консервации Чумкасского месторождения строительного гипса» (на карьер за исключением внешнего отвала), при этом указано на необходимость подготовить, согласовать и утвердить в установленном порядке проект на консервацию остальной части Чумкасского месторождения строительного гипса (внешнего отвала карьера). После чего общество письмом направляло в Министерство проектные материалы на консервацию остальной части Чумкасского месторождения гипса (внешнего отвала Чумкасского карьера), а именно раздел 9.4 проект «Рекультивации земель нарушенных при размещении отходов V класса опасности Чумкасского месторождения гипса».

Однако Министерство отказало заявителю в согласовании проектных материалов «Технический проект консервации Чумкасского месторождения строительного гипса» на основании протокола Научно-технического совета по недропользованию от 28.11.2018 в связи с тем, что проектная документация не соответствует условиям пользования недрами, установленным в лицензии на пользование недрами, и (или) требованиям законодательства Российской Федерации (а именно, в соответствии с условиями лицензии ПЕМ 01076 ТЭ общество обязано обеспечить проведение технического и биологического этапов рекультивации земель до окончания срока действия лицензии - до 03.07.2019, в то же время предусмотренные проектом сроки выполнения горнотехнических работ составляют 2 года 10 месяцев, согласно проекту консервация закончится в 2021 году; в проекте не приведены сведения по расчету устойчивости откоса борта отвала вскрышных пород; кроме того, проектом предусматривается переработка вскрышной породы в объеме 300 тыс. м3 на существующем комплексе сортировки с дальнейшим сбытом, после чего предусматриваются мероприятия не демонтажу сортировочной установки, а по обеспечению ее сохранности (сортировочный комплекс и территория, занимаемая комплексом временно консервируется), что нарушает требования пункта 8 статьи 22 Закона о недрах).

Таким образом, на момент рассмотрения заявки общества от 01.02.2019 № ГП12 во внесении изменения и дополнения в лицензию ПЕМ 01076 ТЭ проект консервации внешнего отвала Чумкасского месторождения строительного гипса, разработанный в соответствии с требованиями законодательства о недрах, не был представлен. Таким образом, доводы общества на наличии согласованного проекта консервации Чумкасского месторождения строительного гипса судом отклонены судами обоснованно.

Доводы кассатора о том, что внешний отвал не может рассматриваться в качестве горной выработки, в связи с чем к заявке на продление срока лицензии подлежит приложению не проект консервации, а проект рекультивации земель, рассмотрены и отклонены судами. Как верно указали суды, из представленной в материалы дела технической документации следует, что внешний отвал является частью производственного процесса по добыче гипса на Чумкасском месторождении и, несмотря на выделение проекта консервации внешнего


отвала из общего проекта консервации предприятия по добыче полезного ископаемого, к проектной документации на проведение мероприятий по консервации внешнего отвала (включающих в себя этапы технической и биологической рекультивации нарушенных земель) применяются требования Закона о недрах, Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утвержденной Постановлением Госгортехнадзора РФ от 02.06.1999 № 33, что опровергает довод общества о необходимости подготовки проекта рекультивации земель в соответствии с экологическим и земельным законодательством (без учета законодательства о недрах).

Также, судами отмечено, что в рассматриваемом случае общество обратилось в Министерство с заявкой от 01.02.2019 № ГП12 о внесении изменений (дополнений) в лицензию на право пользования недрами о продлении действия лицензии до 01.07.2021; дополнить п. 4.1 лицензии подп. з) - выполнить рекультивацию земель нарушенных при размещении отходов 5 класса опасности в срок до окончания действия лицензии. Между тем истечение срока действия лицензии не освобождает недропользователя от обязанности проведения мероприятий по консервации производственного объекта и рекультивации земель, при этом проведение работ по рекультивации земель возможно за пределами срока действия лицензии на пользование недрами.

Принимая во внимание изложенное, суды пришли к обоснованному заключению о том, что у Министерства отсутствовали основания для изменения срока действия лицензии ПЕМ 01076 ТЭ по основаниям, указанным обществом в заявке от 01.02.2019 № ГП12; решение Министерства об отказе во внесении изменений в лицензию ПЕМ 01076 ТЭ соответствует действующему законодательству, не нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; заявленные требования отклонены обоснованно.

Довод кассатора о рисках, связанных с привлечением его к административной ответственности судом не принимается, поскольку проведение работ, связанных с рекультивацией объекта не образует составы указываемых обществом административных правонарушений.

Несогласие общества с выводами судов и иное толкование норм законодательства не свидетельствуют о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 АПК РФ, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Пермского края от 10.09.2019 по делу № А50-20869/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.12.2019 по тому же делу оставить без изменения,


кассационную жалобу акционерного общества «Гипсополимер» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий О.Л. Гавриленко

Судьи Ю.В. Вдовин

Т.П. Ященок