Решение от 22 октября 2019 г. по делу № А19-19402/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

664025, г. Иркутск, бульвар Гагарина, д. 70, тел. (3952)24-12-96; факс (3952) 24-15-99

дополнительное здание суда: ул. Дзержинского, д. 36А, тел. (3952) 261-709; факс: (3952) 261-761

http://www.irkutsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

г. Иркутск Дело № А19-19402/2017

22.10.2019

Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 21.10.2019

Решение в полном объеме изготовлено 22.10.2019

Арбитражный суд Иркутской области в составе судьи Гаврилова О.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Вохмяниным Д.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Министерства имущественных отношений Иркутской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 664007, <...>)

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: <...>)

о признании недействительным предписания от 28.06.2017 № 027786,

при участии в заседании:

от заявителя – ФИО1, удостоверение, доверенность;

от ответчика - ФИО2, удостоверение, доверенность, копия диплома;

установил:

Министерство имущественных отношений Иркутской области (далее – Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия (далее – Служба, ответчик) от 28.06.2017 № 027786 об устранении нарушений, выявленных по результатам проведения проверки требований земельного законодательства Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Министерства заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель ответчика требования не признал по доводам, изложенным в отзыве.

Согласно части 4 статьи 137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации если в предварительном судебном заседании присутствуют лица, участвующие в деле, либо лица, участвующие в деле, отсутствуют в предварительном судебном заседании, но они извещены о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия и ими не были заявлены возражения относительно рассмотрения дела в их отсутствие, суд вправе завершить предварительное судебное заседание и открыть судебное заседание в первой инстанции, за исключением случая, если в соответствии с настоящим Кодексом требуется коллегиальное рассмотрение данного дела.

Принимая во внимание, что сторонами не было заявлено возражений против завершения предварительное судебное заседания, суд завершил предварительное заседание и открыл судебное заседание в первой инстанции.

Дело рассмотрено в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судом установлены следующие обстоятельства дела.

Министерство имущественных отношений Иркутской области зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером <***>.

На основании распоряжения заместителя руководителя Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия от 06.04.2017 № 554, должностными лицами надзорного органа проведена плановая выездная проверка в отношении Министерства имущественных отношений Иркутской области, с целью выполнения плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2017 год и обеспечения соблюдения требований законодательства Российской Федерации оценки соответствия осуществления деятельности или действий (бездействия) обязательным требованиям законодательства в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, осуществления контроля за устранением выявленных нарушений, за действиями по их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда здоровью, жизни граждан, предупреждения возникновения чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, а также принятия мер предусмотренных ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В ходе проверки, при смотре 10.05.2017 земельного участка сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства с кадастровым номером 38:15:200503:691 площадью 104374 кв.м., расположенном по адресу: Иркутская область, Тулунский район, принадлежащем на праве собственности Иркутской области, административным органом выявлено не выполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, что привело к снижению плодородия.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 28.06.2017 № 69-п/ю.

По результатам проведенной проверки государственным инспектором отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республика Бурятия 28 июня 2017 года в отношении министерства составлен протокол № 50 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 8.7 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ) и выдано предписание № 027786 от 28.06.2017.

Предписанием министерству предписано в срок до 03.10.2017 устранить выявленные нарушения, выразившееся в ненадлежащем использовании земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства с кадастровым номером 38:15:200503:691 площадью 104374 кв.м., в результате чего выявлено не выполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель.

Министерство, полагая, что названное предписание не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с настоящим заявлением.

Оценив в совокупности представленные в дело доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Из материалов дела следует, что в ходе проведенной в отношении министерства проверки, выявлены нарушения подпунктов 1 и 3 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения".

Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами.

Статьей 13 ЗК РФ определено, что охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса (пункт 1). В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия, в том числе по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации (пункт 2).

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы земельных участков обязаны:

- осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;

- соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

- представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;

- содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;

- информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании;

- выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Исследовав доказательства по делу в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что при выдаче оспариваемого предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 28.06.2017 № 027786 ответчиком не были приняты во внимание требования следующих нормативных актов.

Статьей 9 Конституции Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Условия и порядок пользования землей в Российской Федерации определяются на основе федерального закона (статья 36 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации; Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации; федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями (пункты 1, 2, 3 статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее – Закон № 184-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 26.11 Закона № 184-ФЗ имущество может находиться в собственности публичного субъекта только для того, чтобы целевым образом использовать его для осуществления конкретных властных полномочий и иных публичных целей.

При этом полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются при наличии соответствующего финансового обеспечения.

По смыслу Конституции Российской Федерации (статья 34, часть 1) одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.10.1998 № 168-О).

Как следует из материалов дела и установлено судом, что собственником земельного участка сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства с кадастровым номером 38:15:200503:691 площадью 104374 кв.м., расположенном по адресу: Иркутская область, Тулунский район, является Иркутская область, как публично-правовое образование - субъект Российской Федерации.

Согласно статье 125 ГК РФ от имени субъекта Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Министерство в силу статьи 125 ГК РФ, Закона Иркутской области от 18.11.2009 № 82/48-оз "О Правительстве Иркутской области" и Положения о Министерстве имущественных отношений Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 30.09.2009 № 264/43пп (далее – Положение № 264/43пп), осуществляет полномочия собственника названного имущества, связанные с управлением, распоряжением и контролем за использованием государственной собственности Иркутской области; управлением и распоряжением землями и земельными участками.

В соответствии с Положением № 264/43пп Министерство является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим функции по реализации областной государственной политики, нормативному правовому регулированию в области имущественных отношений, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, управлению государственной собственностью Иркутской области, а также осуществляющим функции в сфере территориальной обороны и гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), пожарной безопасности (пункт 1).

Министерство в соответствии с возложенными на него задачами в сфере управления, распоряжения и контроля за использованием государственной собственности Иркутской области: осуществляет от имени Иркутской области полномочия собственника имущества, находящегося в государственной собственности Иркутской области, и участника имущественных отношений (подпункт 7 пункта 7); контроль за использованием по назначению и сохранностью государственной собственности Иркутской области и в случае выявления нарушений принятие необходимых мер по их устранению, назначение и проведение документальных и иных проверок в целях осуществления контроля за использованием по назначению объектов государственной собственности Иркутской области (подпункт 8 пункта 7); заключение договоров аренды, безвозмездного пользования и хранения объектов государственной собственности Иркутской области, осуществление иных юридических действий, связанных с осуществлением указанных полномочий (подпункт 12 пункта 7); в сфере управления и распоряжения землями и земельными участками: осуществление необходимых действий, связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в государственной собственности Иркутской области (подпункт 28); осуществление от имени Правительства Иркутской области в соответствии с законодательством необходимых действий, связанных с предоставлением земельных участков, находящихся на территории муниципального образования город Иркутск, Иркутского районного муниципального образования, городских и сельских поселений Иркутского района Иркутской области, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе заключение договоров купли-продажи земельных участков, договоров аренды земельных участков, договоров безвозмездного пользования земельными участками, договоров мены земельных участков, соглашений об установлении сервитута, соглашений о перераспределении земель и (или) земельных участков (подпункт 29).

Таким образом, в силу положений действующего законодательства Министерство не является землепользователем, не является хозяйствующим субъектом, не осуществляет предпринимательскую деятельность по использованию земель сельскохозяйственного назначения, поскольку наделено лишь полномочиями властно-распорядительного характера.

С учетом статуса Министерства, как органа государственной власти, в его компетенцию и полномочия входит только то, что прямо установлено законом.

Указанная правовая позиция корреспондирует с пунктом 2.1 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.

Учитывая подход, определенный законодателем, изложенный в статье 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", орган государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять полномочия, не отнесенные в соответствии с законами Российской Федерации.

В этой связи суд считает несостоятельным довод ответчика о том, что министерство, являясь уполномоченным собственником земельного участка, обязано содержать его как собственник, получивший земельный участок в установленном порядке.

Как следует из оспариваемого предписания, заявителю следует устранить нарушение, выразившееся в ненадлежащем использовании земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства с кадастровым номером 38:15:200503:691 площадью 104374 кв.м., в результате чего произошло снижение плодородия земли.

Использование земель сельскохозяйственного назначения регламентируется статьей 78 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пункт 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства):

- крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество;

- хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями;

- некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями;

- казачьими обществами;

- опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций;

- общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Таким образом, пункт 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации закрепляет круг лиц, которые могут использовать земли сельскохозяйственного назначения.

Указанный перечень лиц изложен в Кодексе как исчерпывающий, не предусматривающий в качестве пользователей земель сельскохозяйственного назначения лиц, не указанных в данной статье, включая органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Исходя из положений статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации в силу задач и функций, возложенных на министерство, как орган исполнительной власти, министерство не является лицом, использующим спорный земельный участок.

В связи с этим возложение оспариваемым предписанием на министерство обязанности произвести агрохимические мероприятия противоречит положениям Земельного кодекса Российской Федерации.

В ходе судебного разбирательства ответчиком не приведены конкретные нормы действующего законодательства, обязывающие министерство, как представителя собственника, использовать данный земельный участок для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, производить агрохимические мероприятия.

В отсутствие спроса на такие земельные участки министерство, как представитель субъекта Российской Федерации, являющегося собственником, не обязано использовать его по назначению, так как это не входит в компетенцию министерства и законодательно не возложено на субъект Российской Федерации.

Таким образом, при изложенных обстоятельствах заявитель, являясь исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим необходимые действия, связанные с распоряжением земельными участками, находящимися в государственной собственности Иркутской области, в силу Закона Иркутской области от 18.11.2009 № 82/48-оз "О Правительстве Иркутской области", Положения о Министерстве, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 30.09.2009 № 264/43-пп, не является субъектом ответственности за нарушение требований земельного законодательства Российской Федерации в смысле, придаваемом ответчиком в оспариваемом предписании.

Аналогичная правовая позиция подтверждается определением Верховного суда Российской Федерации от 25.06.2019 № 302-ЭС19-8989 по делу № А19-19356/2017.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Оценив с учетом положений статьи 71 АПК РФ относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание административного органа не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере его предпринимательской и иной экономической деятельности.

При изложенных обстоятельствах заявленное требование подлежит удовлетворению.

На основании пункта 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает необходимым обязать Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия устранить допущенные нарушения прав и законных интересов министерства имущественных отношений по Иркутской области.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия от 28.06.2017 № 027786, как несоответствующее Земельному кодексу Российской Федерации.

Обязать Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства имущественных отношений Иркутской области.

Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия, и по истечении этого срока вступает в законную силу.

Судья О.В. Гаврилов