Решение от 4 декабря 2019 г. по делу № А75-19691/2019

Арбитражный суд

Ханты-Мансийского автономного округа - Югры

л. Мира д. 27, г. Ханты-Мансийск, 628011, тел. (3467) 95-88-71, сайт http://www.hmao.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А75-19691/2019
4 декабря 2019 года
г. Ханты-Мансийск


Резолютивная часть решения объявлена 27 ноября 2019 года

Полный текст решения изготовлен 4 декабря 2019 года

Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в составе судьи Голубевой Е.А. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело № А75-19691/2019 по заявлению администрации Сургутского района к департаменту здравоохранения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры о признании недействительным приказа от 03.10.2019 № 1154, при участии заинтересованного лица - прокуратуры Ханты-Мансийского автономного округа – Югры,

при участии представителей сторон:

от заявителя - ФИО2, доверенность №1521 от 01.10.2019,

от ответчика – ФИО3, доверенность от 26.12.2018,

от заинтересованного лица – ФИО4, доверенность от 09.01.2019,

установил:

администрация Сургутского района (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры с заявлением к департаменту здравоохранения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее – ответчик, Департамент) о признании недействительным приказа о проведении проверки от 03.10.2019 № 1154.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена прокуратура Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее – заинтересованное лицо, Прокуратура).

Департамент в отзыве на заявление просит в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на то, что проведение проверки не согласовано с органами прокуратуры правомерно, поскольку в рамках проверки Департамент осуществлял функции внутреннего государственного финансового контроля (л.д.45-48).

Прокуратура в отзыве на заявление указывает, что оспариваемый приказ издан с нарушением требований, установленных подпунктом 2.3 пункта 2 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (л.д. 65-68).

Определением суда 12.11.2019 судебное заседание назначено на 27.11.2019.

В судебном заседании представитель заявителя подержал заявленные доводы в полном объеме, представители ответчика и Прокуратуры поддержали доводы отзывов на заявление.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, заслушав представителей сторон, суд установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, во исполнение Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.12.2016 № 102-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры отдельными государственными полномочиями по организации осуществления мероприятий по проведению дезинсекции и дератизации в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» (далее - Закон № 102-оз) Департаментом в адрес Администрации направлен приказ № 1154 от 30.09.2019 о проведении плановой тематической (камеральной и выездной) проверки реализации органами местного самоуправления Сургутского района переданных отдельных государственных полномочий по организации осуществления мероприятий по проведению дезинсекции и дератизации в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре (л.д. 13).

Администрация считая, что данный приказ в нарушение обязательных требований Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) не согласован с органами прокуратуры, не включен в план проверок на 2019 год, а также вынесен с нарушением периодичности проведения плановых проверок, что нарушает права и законные интересы заявителя, обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании предписания может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Установив совокупность указанных условий, арбитражный суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Суд приходит к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

Департамент в соответствии с постановлением Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 01.07.2010 № 118 является исполнительным органом государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, осуществляющим функции по реализации единой государственной политики и нормативному правовому регулированию, управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере охраны здоровья граждан, включая организацию медицинской помощи, профилактики заболеваний, медицинской реабилитации, лекарственного обеспечения и санитарно- гигиенического образования населения.

Пунктом 6.4.3 указанного Постановления, а также постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 09.11.2012 № 436-п «О возложении отдельных полномочий Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в сфере охраны здоровья граждан на Департамент здравоохранения Ханты- Мансийского автономного округа - Югры» за Департаментом закреплено полномочие по осуществлению мероприятий по проведению дезинфекции, дезинсекции и дератизации, а также санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Данные полномочия соответствии с Законом № 102-оз частично переданы органам местного самоуправления муниципальных образований Ханты- Мансийского автономного округа – Югры, в том числе - Администрации.

Статьей 8 Закона № 102-оз предусмотрено, что уполномоченный орган, которым по смыслу статьи 5 Закона № 102-оз является Департамент, контролирует осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий путем проведения плановых и внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления, осуществляющих переданные отдельные государственные полномочия, и принятия по их результатам необходимых мер по устранению выявленных нарушений либо по их предупреждению.

В случаях выявления нарушений требований законодательства по вопросам осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий контролирующие органы вправе давать письменные предписания (в том числе в виде справки, поручения) по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и их должностными лицами, в срок, указанный в предписании.

Таким образом, Департамент, действуя в пределах предоставленных ему Законом № 102-оз, полномочий, имеет право осуществлять проверку в отношении Администрации в части реализации органами местного самоуправления Сургутского района переданных отдельных государственных полномочий по вопросу соблюдения требований нормативных правовых актов при осуществлении закупочной деятельности, а также целевого использования субвенции, выделенных из бюджета автономного округа – Югры, на реализацию переданных отдельных государственных полномочий по организации осуществления мероприятий по проведению дезинсекции и дератизации.

Вместе с тем, действующее законодательство предусматривает определенный порядок проведения проверок органов местного самоуправления, который был нарушен ответчиком.

Частью 2 статьи 6 Закона № 131-ФЗ закреплено, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 77 Закона № 131-ФЗ государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.

Координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры.

Согласно части 2.3 указанной статьи плановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) совместно на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта Российской Федерации (далее - ежегодный план). При этом плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года. Органы государственного контроля (надзора) направляют в прокуратуру соответствующего субъекта Российской Федерации проекты ежегодных планов проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не позднее 1 сентября года, предшествующего году проведения проверок. Указанные проекты рассматриваются прокуратурой субъекта Российской Федерации на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора) с внесением предложений руководителям органов государственного контроля (надзора) о проведении совместных плановых проверок.

Прокуратура субъекта Российской Федерации на основании представленных органами государственного контроля (надзора) проектов формирует ежегодный план не позднее 1 октября года, предшествующего году проведения проверок.

Таким образом, осуществление контроля за деятельностью органов муниципальной власти, в том числе в части осуществления ими переданных от субъекта Российской Федерации полномочий, в силу прямого указания Закона № 131-ФЗ производится под надзором органов прокуратуры и по согласованию с ним.

Аналогичный правовой подход нашел свое отражение в судебных актах по делу № А75-4543/2019, сторонами которого являлись Департамент и Администрация.

Суд отклоняет доводы Департамента о том, что на него не распространяется требование, установленное статьей 77 Закона № 131-ФЗ, поскольку указанная в оспариваемом приказе проверка проводится в рамках осуществления Департаментом внутреннего государственного финансового контроля.

Согласно статье 265 Бюджетного кодекса РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций).

Анализ указанной нормы права и документов, регулирующих деятельность Департамента, позволяет придти к выводу о том, что ответчик не является органом государственного финансового контроля, то есть субъектом государственного финансового контроля. Следовательно доводы Департамента о том, что на него не распространяется требование, установленное статьей 77 Закона № 131-ФЗ, основаны на неверном толковании норма бюджетного законодательства.

Из статьи 1 Закона № 102-оз следует, что указанный нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации принят в соответствии с Законом № 131-ФЗ.

В письме Минюста РФ от 13.11.2019 № 08-142489/19 разъяснено, что государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется в форме контроля за переданными полномочиями (управленческий контроль) и государственного внутреннего финансового контроля за использованием предоставленных местным бюджетам субвенций на исполнение переданных полномочий (часть 1 статьи 21 Закона № 131-ФЗ). В случае если порядок осуществления контроля за переданными полномочиями предусматривает его проведение в виде проверок деятельности органов местного самоуправления, такие проверки должны планироваться, проводиться, координироваться и учитываться в едином реестре проверок по правилам статьи 77 Закона № 131-ФЗ.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий согласно части 3 статьи 21 Закона № 131-ФЗ уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации дают им обязательные для исполнения письменные предписания по устранению таких нарушений. Право органов государственной власти субъектов Российской Федерации давать такие предписания согласно данным нормативным положениям не обусловлено результатами проведения плановых и внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления.

Помимо этого следует учитывать, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций (часть 5 статьи 19 Закона № 131-ФЗ). Соблюдение целей и условий предоставления субвенций местным бюджетам является обязательным требованием, а не отдельным полномочием органов местного самоуправления. Поэтому, по мнению Минфина России (письма от 12 сентября 2014 года № 02-10-10/45828 и от 4 августа 2015 года № 02-10-09/45065), положения статьи 77 Закона № 131-ФЗ не применяются к осуществлению органами государственной власти субъекта Российской Федерации внутреннего государственного финансового контроля деятельности органов местного самоуправления по использованию ими субвенций, предоставленных им на осуществление переданных полномочий.

Из содержания оспариваемого приказа Департамента следует, что плановая проверка назначена не для проверки соблюдения целей и условий предоставления субвенций муниципальным образованием Сургутский район и не для проверки исполнения ранее выданного предписания, а для проверки реализации органами местного самоуправления Сургутского района переданных отдельных государственных полномочий по организации осуществления мероприятий по проведению дезинсекции и дератизации в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре. Следовательно, порядок проведения такой проверки должен соответствовать требованиям статьи 77 Закона № 131-ФЗ

Таким образом, оспариваемый приказ мог быть вынесен Департаментом только в случае включения такой проверки в ежегодный план проведения проверок, согласованный с органами прокуратуры автономного округа, и при условии ее проведения не чаще одного раза в год.

На территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры действует приказ Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа – Югры № 9-нп от 25.03.2014 «Об утверждении Порядка проведения проверок при осуществлении внутреннего финансового контроля, ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения государственных нужд, контроля за деятельностью государственных учреждений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, в форме последующего контроля, аудиторских проверок при осуществлении внутреннего финансового аудита», ссылка на который указана в приказе Департамента № 1139 от 30.10.2018 «Об утверждении Плана проверок Департамента здравоохранения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на 2018 год». Согласно пункту 26 указанного Порядка проведения проверок при отборе проверок для включения в план проверок в числе прочего учитывается истечение двух лет с момента проведения идентичной проверки объекта проверки органом, составляющим план проверок, или органами государственного финансового контроля.

Из пояснений представителя заявителя в судебном заседании и из вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 04.06.2019 по делу № А75-4543/2019 следует, что предыдущая проверка реализации органами местного самоуправления Сургутского района переданных отдельных государственных полномочий по организации осуществления мероприятий по проведению дезинсекции и дератизации в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре за 2017 год проведена Департаментом в период с 01.10.2018 по 31.10.2018, то есть период между предыдущей проверкой и вновь назначенной оспариваемым приказом составил менее двух лет.

Следовательно, заявитель обосновано ссылается на нарушение Департаментом при вынесении оспариваемого приказа периодичности проведения проверки реализации органами местного самоуправления Сургутского района переданных отдельных государственных полномочий, установленной статьей 77 Закона № 131-ФЗ и приказом Службы контроля Ханты-Мансийского автономного округа – Югры № 9-нп от 25.03.2014.

В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», к грубым нарушениям при проведении плановой проверки относится нарушение требования в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

Оценивая довод заявителя о нарушении его прав оспариваемым приказом, суд принимает во внимание, что приказ Департамента № 1154 издан органом государственной власти в отношении конкретных юридических лиц – органов местного самоуправления Сургутского района и содержит властное распоряжение, заключающееся в проведении проверки не только с нарушением процедуры ее согласования с органами прокуратуры и без включения в ежегодный план проверок, но и с нарушением периодичности проведения таких проверок, что свидетельствует об избыточности контрольных мероприятий со стороны органов государственной власти в данном конкретном случае.

Нарушение императивных требований законодательства Российской Федерации о периодичности проведения плановых проверок органами государственной власти в отношении органов местного самоуправления свидетельствует о нарушении прав последних.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу, что в рассматриваемом случае Департаментом не только нарушены обязательные требования к порядку и периодичности проведения плановых проверок органов местного самоуправления, но в результате издания оспариваемого приказа нарушены законные интересы заявителя.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Следовательно, заявленные Администрацией требования подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 67, 68, 71, 167-170, 176, 180, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

РЕШИЛ:

заявление администрации Сургутского района удовлетворить.

Признать незаконным и отменить приказ департамента здравоохранения Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 03.10.2019 № 1154 «О проведении плановой тематической (камеральной и выездной) проверки реализации органами местного самоуправления Сургутского района переданных отдельных государственных полномочий по организации осуществления мероприятий по проведению дизенсекции и дератизации в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре».

Решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Апелляционная жалоба может быть подана в течение одного месяца после принятия арбитражным судом первой инстанции обжалуемого решения через Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.

Судья Е.А. Голубева