Решение от 17 сентября 2017 г. по делу № А42-2682/2017

Арбитражный суд Мурманской области

улица Книповича, дом 20, город Мурманск, 183049

http://www.murmansk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А42-2682/2017
город Мурманск
18 сентября 2017 года
Резолютивная часть решения объявлена 13.09.2017, в полном объеме решение изготовлено 18.09.2017.

Арбитражный суд Мурманской области в составе судьи Беляевой Л.Е., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации г. Полярные Зори с подведомственной территорией (ИНН <***>, ОГРН <***>; <...>) к Контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования город Полярные Зори с подведомственной территорией (ИНН <***>, ОГРН <***>; <...>) о признании недействительным предписания № 37 от 06.04.2017

при участии в судебном заседании: от заявителя – представителя по доверенности ФИО2, от ответчика – представителя по доверенности ФИО3

установил:

Администрация г. Полярные Зори с подведомственной территорией (далее – администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования город Полярные Зори с подведомственной территорией (далее – КРК) № 37 от 06.04.2017.

В обоснование требований заявитель указал на нарушение КРК положений Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (статья 16), Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (часть 12 статьи 9, часть 1 статьи 13, части 1 и 2 статьи 20), Бюджетного кодекса Российской Федерации.

КРК представила отзыв на заявление, в котором с требованием не согласилась. Указала на законность и обоснованность оспариваемого акта, вынесенного с соблюдением требований действующего законодательства, Регламента КРК, Стандарта внешнего муниципального финансового контроля, в связи с выявлением в ходе контрольного мероприятия нарушения бюджетного законодательства, требующего безотлагательных мер по возмещению неправомерных расходов бюджетных средств для пополнения местного бюджета в целях материального обеспечения расходных обязательств.

В судебном заседании представители сторон поддержали позиции, изложенные в заявлении и отзыве на заявление, с дополнениями.

Как следует из материалов дела, в соответствии с пунктом 4 раздела II Плана работы на 2016 год, на основании распоряжения и.о. председателя КРК от 11.07.2016 № 08 проведено контрольное мероприятие «Проверка законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств местного бюджета, выделенных на пенсионное обеспечение муниципальных служащих в 2015 году и в истекшем периоде 2016 года», в срок с 11 июля по 15 августа 2016 года, в соответствии с утвержденной КРК 11.07.2016 Программой контрольного мероприятия. Объектом контроля являлось юридическое лицо – администрация.

В тот же день 11.07.2016 в адрес Главы муниципального образования город Полярные Зори с подведомственной территорией направлено уведомление № 69, с указанием на необходимость подготовить необходимые для проведения указанного контрольного мероприятия, информацию, документы по теме проводимой проверки.

26.07.2016 председателем КРК вынесено распоряжение № 10 о проведении контрольного мероприятия «Проверка законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств местного бюджета, выделенных на пенсионное обеспечение муниципальных служащих в 2015 год и в истекшем периоде 2016 года, на пенсионное обеспечение лиц, замещавших муниципальные должности в 2013 – 2015 годах в истекшем периоде 2016 года», в срок до 16.08.2016, в соответствии с утвержденной 26.07.2016 программой контрольного мероприятия, с направлением в адрес Главы муниципального образования город Полярные Зори с подведомственной территорией уведомления № 72 о проведении контрольного мероприятия.

В ходе проверки установлено, что при определении размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицу, ранее замещавшему муниципальную должность главы муниципального образования ФИО4, не применен показатель в размере 72% месячного денежного вознаграждения лица, замещающего должность Губернатора Мурманской области, в нарушение пункта 1 статьи 6 Закона Мурманской области от 27.12.2010 № 1302-01-ЗМО «Об отдельных гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности». Указанный показатель также не был применен в последующих расчетах при определении размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии указанному лицу, замещающему муниципальную должность главы муниципального образования.

Допущенные ошибки повлекли неправомерные расходы бюджетных средств при определении размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицу, ранее замещавшему муниципальную должность главы муниципального образования в период с 01.08.2013 по 31.12.2015 в общей сумме 174 431,28 руб.

По результатам проверки КРК составлены акт от 08.08.2016, Отчет о результатах контрольного мероприятия, которые направлены в адрес администрации и Совета депутатов.

23.08.2016 в адрес главы муниципального образования направлено представление (от 23.08.2016 № 81) о возмещении ущерба и перечислении в местный бюджет 174 431,28 руб.

06.04.2017 в адрес заявителя направлено предписание (от 06.04.2017 № 37), содержащее требование о возмещении ущерба, о перечислении в местный бюджет вышеуказанной суммы и о принятии мер в отношении должностных лиц, допустивших нарушение законодательства Российской Федерации и Мурманской области, сроком исполнения – до 14.04.2017.

Считая предписание КРК вынесенным с нарушением действующего законодательства Российской Федерации, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, заслушав пояснения представителей сторон, суд приходит к следующему.

Частью 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) предусмотрено, что структура органов местного самоуправления включает, в том числе, контрольно-счетный орган муниципального образования. Согласно части 1 статьи 38 названного Закона контрольно-счетный орган муниципального образования создается представительным органом муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным Законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), Законом № 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Закона № 131-ФЗ).

Статьей 265 БК РФ определены виды государственного (муниципального) финансового контроля. Так, государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее – органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля) (часть 2 статьи 265 БК РФ).

Полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля определены в части 1 статьи 268.1 БК РФ.

При этом при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими, в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (часть 2 статьи 268.1 БК РФ).

Согласно Положению, утвержденному решением Совета депутатов г. Полярные Зори № 361 от 23.01.2013, КРК является постоянно действующим контрольно-счетным органом внешнего муниципального финансового контроля муниципального образования город Полярные Зори с подведомственной территорией, в полномочия которой входит, в том числе организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе контроль за исполнением местного бюджета; контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; а также иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В силу положений пункта 1 части 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий соответствующего муниципального образования, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

Согласно пункту 4 статьи 2 Закона № 294-ФЗ муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Таким образом, с учетом изложенного, а также принимая во внимание положения части 1 статьи 17.1 Закона № 131-Ф3, согласно которой органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль как за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, так и за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, суд приходит к выводу, что контрольно-счетными органами, образованными в соответствии с частью 1 статьи 34 и частью 1 статьи 38 Закона № 131-Ф3, осуществляется один из видов муниципального контроля, порядок проведения которого регулируется Законом № 294-ФЗ.

Данный вывод согласуется, в том числе, с положениями части 2 статьи 17.1 Закона № 131-Ф3, согласно которой к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона № 294-ФЗ, и которой не установлено изъятий о применении названного закона применительно к конкретным видам муниципального контроля.

Контрольно-счетные органы муниципальных образований являются органами внешнего муниципального финансового контроля и не осуществляют государственный контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, в связи с чем, в рассматриваемом случае положение части 3.1 статьи 1 Закона № 294-ФЗ в отношении порядка организации и проведения проверок при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля не применяется.

Таким образом, осуществляемая КРК деятельность по проведению муниципального контроля входит в сферу регулирования Закона № 294-ФЗ.

Данный вывод согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, сформулированной в определениях от 28.02.2017 № 304-КГ17-674 и № 304-КГ17-677 по результатам рассмотрения аналогичных споров.

В соответствии с частью 3 статьи 9 Закона № 294-ФЗ плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых и утверждаемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Как усматривается из содержания распоряжения от 11.07.2016 № 08 о проведении контрольного мероприятия, проверка администрации по вопросу законности, результативности (эффективности и экономности) использования средств местного бюджета, выделенных на пенсионное обеспечение муниципальных служащих в 2015 году и в истекшем периоде 2016 года, проводилась в соответствии с планом работы КРК на 2016 год.

С учетом изложенной выше нормы части 1 статьи 9 Закона № 294-ФЗ, проведение проверки в соответствии с указанным распоряжением должно быть организовано КРК с соблюдением положений о порядке проведения плановых проверок.

Так, о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом (часть 12 статьи 9 Закона № 294-ФЗ).

В силу положений части 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица.

При этом пунктом 1 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ определено, что к грубым нарушениям установленных законодательством требований к организации и проведению проверок относятся, в частности, нарушения требований, предусмотренных частью 12 статьи 9 Закона № 294-ФЗ (в части срока уведомления о проведении проверки).

Как следует из материалов, администрация была извещена о проведении проверки путем направления уведомления от 11.07.2016 № 69 (распоряжение от 11.07.2016 № 08 в адрес администрации не направлялось), то есть в день ее проведения, с нарушением срока, предусмотренного частью 12 статьи 9 Закона № 294-ФЗ.

Таким образом, действия КРК по проведению планового контрольного мероприятия в отношении заявителя осуществлены с грубыми нарушениями требований закона № 294-ФЗ.

Часть 3.1 статьи 270.2 БК РФ регламентирует направление представлений и предписаний органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, которые составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Законом № 6-ФЗ.

Принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Законом № 6-ФЗ.

В соответствии с положениями статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию и возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1).

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий, контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).

Таким образом, из системного толкования приведенных положений БК РФ и Закона № 6-ФЗ следует, что контрольно-счетные органы (в данном случае – КРК) по результатам проведения контрольных мероприятий вправе для рассмотрения и принятия мер по возмещению причиненного вреда, а также по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, вносить в органы местного самоуправления представление, а в случаях выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, - предписание.

Как предусмотрено пунктом 4 Стандарта внешнего муниципального финансового контроля, утвержденного распоряжением КРК г. Полярные Зори от 02.09.2013 № 11, проведение контрольного мероприятия включает следующие этапы, каждый из которых характеризуется выполнением определенных задач: подготовительный этап (подготовка к проведению контрольных действий на объектах контроля); основной этап (проведение контрольных действий на объектах контроля); заключительный этап (оформление результатов контрольного мероприятия).

При этом на подготовительном этапе контрольного мероприятия проводится уточнение предмета контрольного мероприятия и объекта контроля, по итогам которого окончательно определяются цели и вопросы программы контрольного мероприятия, метод проведения, критерии оценки эффективности при проведении аудита эффективности, а также рассматриваются иные вопросы, непосредственно связные с подготовкой к проведению контрольных действий на объекте контроля. Результатом данного этапа является внесение изменений в программу контрольного мероприятия (при наличии изменений), уточняется рабочий план проведения контрольного мероприятия при необходимости его составления. В случае отсутствия изменений контрольное мероприятие осуществляется в соответствии с утвержденной программой.

Как установлено из материалов, в данном случае, в нарушение Стандарта внешнего муниципального финансового контроля, изменения в план работы КРК были внесены 26.07.2016, то есть в период проведения основного этапа контрольного мероприятия, что свидетельствует о проведении КРК проверки с существенными нарушениями, затрагивающими права администрации в части уведомления о сроках, предмете, целях и задачах проверки КРК.

Кроме этого, КРК не доказано наличие в данном случае предусмотренных частью 4 статьи 16 Закона № 6-ФЗ оснований для вынесения оспариваемого предписания.

Так, на момент вынесения оспариваемого предписания, а также на момент проведения проверки, неправомерная выплата ежемесячной доплаты к трудовой (страховой) пенсии лицу, замещавшему муниципальную должность главы муниципального образования ФИО4, то есть нарушение требований законодательства, было прекращено, и не требовало принятия безотлагательных мер по пресечению или предупреждению такого нарушения. Доказательств обратного ответчиком не представлено.

Также судом не установлены факты, свидетельствующие о воспрепятствовании должностными лицами администрации проведению должностными лицами КРК контрольных мероприятий.

Отсутствие должного, по мнению КРК, исполнения администрацией представления от 23.08.2016, направленного в адрес главы муниципального образования (перечисление в бюджет денежных средств, привлечение к ответственности виновных должностных лиц), не отнесено Законом № 6-ФЗ к основаниям для направления предписания в порядке части 4 статьи 16 названного Закона.

При этом, выявленные при проверке нарушения бюджетного законодательства администрацией, по сути не оспариваются, что не исключает необходимость принятия заявителем исчерпывающего комплекса мер, направленных на устранение выявленных нарушений.

Кроме того, обстоятельства, связанные с установлением законности предписания КРК № 37 от 06.04.2017, также были предметом рассмотрения Полярнозоринским районным судом Мурманской области в рамках дела № 5-41/2017 (о рассмотрении протокола КРК о привлечении главы муниципального образования г. Полярные Зори с подведомственной территорией к административной ответственности, предусмотренной частью 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Постановлением от 04.08.2017 по делу № 5-41/2017 производство по делу об административном правонарушении прекращено, на основании пункта 2 части 2 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом судом установлена незаконность предписания КРК № 37 от 06.04.2017, как вынесенного в отсутствие предусмотренных частью 4 статьи 16 Закона № 6-ФЗ оснований.

В рассматриваемом случае оспариваемое предписание не соответствует Закону № 6-ФЗ, нарушает права и законные интересы администрации, что в силу статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для признания его недействительным.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

заявление Администрации г. Полярные Зори с подведомственной территорией удовлетворить.

Признать недействительным предписание Контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования г. Полярные Зори с подведомственной территорией № 37 от 06.04.2017, как не соответствующее Федеральному закону «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Беляева Л.Е.