Решение от 23 мая 2023 г. по делу № А68-606/2021

Именем Российской Федерации

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

300041, Россия, <...>

тел./факс <***>;

e-mail: a68.info@arbitr.ru;

http://www.tula.arbitr.ru


Р Е Ш Е Н И Е

г. Тула Дело № А68-606/2021


Резолютивная часть решения объявлена 16 мая 2023 года

Решение в полном объеме изготовлено 23 мая 2023 года

Арбитражный суд Тульской области в составе судьи Андреевой Е. В. , при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федерального казначейства по Тульской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным п. 1 представления от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3473, п. 1 предписания от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3475,

от заявителя: ФИО2 – представитель по доверенности от 09.01.2023, диплом, ФИО3 – представитель по доверенности от 06.03.2022, диплом,

от ответчика: ФИО4 – представитель по доверенности от 06.03.2023, диплом,

УСТАНОВИЛ:

Управление по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы (далее – заявитель, Управление) обратилось с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Тульской области (далее – ответчик, УФК) о признании недействительными п. 1, 2 представления от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3473, предписания от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3475.

Представители заявителя поддержали требования в полном объеме.

Представитель ответчика возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

Суд установил.

УФК по Тульской области в соответствии с приказом от 31.07.2020 № 112 в период с 06.08.2020 по 23.09.2020 в отношении Управления проведена внеплановая выездная проверка по предоставлению и использованию иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» за проверяемый период с 01.01.2019 по 31.12.2019 (идентификатор контрольного мероприятия: 2020-ВВ.000.0002-6600.002).

По результатам проведенных контрольных мероприятий был составлен акт от 23.09.2020 и в адрес Управления было вынесено представление от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3473, где в п.п. 1, 2 зафиксированы следующие выявленные нарушения:

1. В нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), пункта 1.1 Соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение из бюджета Тульской области бюджету муниципального образования город Тула от 01.04.2019 № 12, Перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, относящихся к собственности муниципального образования город Тула, утвержденного постановлением администрации города Тулы от 04.12.2018 № 4371, Управлением израсходованы средства в размере 34 993 444 рубля 67 копеек, источником финансового обеспечения которых являются средства федерального бюджета, а именно: выполнены и оплачены ремонтные работы на отрезках автодорог общей протяженностью 2,47 километра, не являющихся собственностью муниципального образования город Тула, из них:

-ул. Пролетарская - 0,091 километра, 2 887 310 рублей 12 копеек,

-ул. Пржевальского - 1,554 километра, 18 363 834 рубля 31 копейка,

-ул. Одоевское шоссе - 0,166 километра, 4 753 564 рубля 11 копеек,

- путепровод Одоевский – 0, 659 километра, 8 988 736 рублей 13 копеек.

2. В нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 1.1 Соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение из бюджета Тульской области бюджету муниципального образования город Тула от 01.04.2019 № 12 Управлением израсходованы средства в размере 385 446 рублей 36 копеек, источником финансового обеспечения которых являются средства федерального бюджета, на цели, не соответствующие целям их предоставления, а именно: в рамках реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» в качестве дорожных ограждений установлены и оплачены бетонные полусферы, являющиеся малыми архитектурными формами, не относящимися к элементам обустройства автомобильных дорог общего пользования, и не соответствующие положениям пункта 3.8 ГОСТ 32846-2014 «Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Классификация» в количестве 130 штук.

УФК по Тульской области потребовало от Управления принять меры по устранению причин и условий осуществления неправомерного расходования средств федерального бюджета в срок не позднее 15.12.2020.

По указанным пунктам представления УФК по Тульской области вынесено предписание от 06.11.2021 № 66-11-04/23-3475, в соответствии с которым Управлению по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы предписано возместить в доход федерального бюджета денежные средства в размере 35 378 891 руб. 03 коп. в срок не позднее 01.06.2021.

Не согласившись с указанными пунктами 1,2 представление от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3473, предписанием от 06.11.2021 № 66-11-04/23-3475, заявитель обратился в суд с настоящими требованиями.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 04.10.2021 по делу № А68-606/2021, оставленным без изменений постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2022, в удовлетворении требований Управлению по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы отказано.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 20.09.2022 решение Арбитражного суда Тульской области от 04.10.2021 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2022 по делу № А68-606/2021 отменены в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительными пункта 1 представления Управления Федерального казначейства по Тульской области от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3473 и пункта 1 предписания от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3475, дело в указанной части направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тульской области. В остальной части решение Арбитражного суда Тульской области от 04.10.2021 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2022 по делу № А68-606/2021 оставлены без изменения.

При этом судом кассационной инстанции указано, что при новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо повторно исследовать доводы сторон, в том числе довод об отнесении спорных объектов к автомобильным дорогам местного значения, используемых для решения вопросов местного значения.

Повторно изучив материалы дела, исследовав и оценив представленные доказательства, выслушав представителей сторон, суд пришел к выводу о том, что заявление подлежит удовлетворению. При этом суд исходит из следующего.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч.4 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых действий (бездействие) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч.1 ст.198, ч.4 ст.200 АПК РФ и п.6 постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996г. №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с ч.1 ст.65, ч.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Контроль за эффективностью и целевым использованием бюджетных средств возлагается на Федеральное казначейство (статья 166.1 БК РФ).

В соответствии с пунктом 3 статьи 265 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений. В рамках предоставленных полномочий орган государственного (муниципального) финансового контроля при выявлении фактов нарушений имеет право выносить представления и выдавать предписания.

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению: 1) требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.

Согласно пункту 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля в случае невозможности устранения либо неустранения в установленный в представлении срок бюджетного нарушения при наличии возможности определения суммы причиненного ущерба публично-правовому образованию в результате этого нарушения. Предписание содержит обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.

Как следует из материалов дела, УФК по Тульской области в соответствии с приказом от 31.07.2020 № 112 в период с 06.08.2020 по 23.09.2020 в отношении Управления проведена внеплановая выездная проверка по обстоятельствам предоставления и использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на реализацию национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги» за проверяемый период с 01.01.2019 по 31.12.2019 (идентификатор контрольного мероприятия: 2020-ВВ.000.0002-6600.002).

По результатам проведенных контрольных мероприятий был составлен акт от 23.09.2020 о выявленных нарушениях и в адрес заявителя было вынесено представление от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3473, в п. 1 которого зафиксировано, что в нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), пункта 1.1 Соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из бюджета Тульской области бюджету муниципального образования город Тула от 01.04.2019 № 12, Перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, относящихся к собственности муниципального образования город Тула, утвержденного постановлением администрации города Тулы от 04.12.2018 № 4371, Управлением израсходованы средства в размере 34 993 444 рубля 67 копеек, источником финансового обеспечения которых являются средства федерального бюджета, а именно: выполнены и оплачены ремонтные работы на отрезках автодорог общей протяженностью 2,47 километра, не оформленные надлежащим образом в качестве собственности муниципального образования город Тула, из них:

-ул. Пролетарская - 0,091 километра, 2 887 310 рублей 12 копеек,

-ул. Пржевальского - 1,554 километра, 18 363 834 рубля 31 копейка,

-ул. Одоевское шоссе - 0,166 километра, 4 753 564 рубля 11 копеек,

- путепровод Одоевский – 0, 659 километра, 8 988 736 рублей 13 копеек.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств должен обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 257-ФЗ) автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

На основании пункта 6 статьи 3 ФЗ № 257-ФЗ дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

На территории Российской Федерации автомобильные дороги создаются и используются на основе единства экономического пространства, в условиях многообразия форм собственности. Автомобильные дороги, согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона № 257-ФЗ, могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации (далее - РФ), муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц.

Статьей 5 Федерального закона № 257-ФЗ все дороги в зависимости от их назначения делятся на четыре вида:

1) автомобильные дороги федерального значения;

2) автомобильные дороги регионального и межмуниципального значения;

3) автомобильные дороги местного значения – автодороги поселений, муниципального района или городского округа;

4) частные автомобильные дороги.

Предметом проверки, в данном случае, были обстоятельства использования бюджетных средств при ремонте автодорог местного значения.

Согласно пункту 11 статьи 5 ФЗ № 257-ФЗ автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа может утверждаться органом местного самоуправления городского округа.

При этом, статья 5 Федерального закона № 257-ФЗ, регламентирующая классификацию автомобильных дорог, не устанавливает обязательность утверждения перечней автомобильных дорог общего пользования местного значения и перечней автомобильных дорог необщего пользования местного значения. В пунктах 4, 9 -11 этой статьи предусмотрена лишь возможность утверждения органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа) таких перечней. Автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского и сельского поселений являются автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского поселения может утверждаться органом местного самоуправления городского поселения (п. 10).

В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Федерального закона № 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

На основании Закона Тульской области от 11.03.2005 № 553-ЗТО муниципальное образование город Тула имеет статус городского округа.

Согласно Правилам присвоения автомобильным дорогам идентификационных номеров, утвержденным приказом Минтранса РФ от 07.02.2007 № 16, идентификационные номера автомобильным дорогам городских округов присваиваются органами местного самоуправления городских округов.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона № 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится, в том числе:

- утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения;

-осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Таким образом, включение автомобильной дороги по идентификационным номерам в тот или иной перечень является основанием для ее закрепления за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве.

Руководствуясь положениями Федерального закона № 257-ФЗ, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом муниципального образования город Тула постановлением администрации г. Тулы от 04.12.2018 № 4371 (далее - Постановление № 4371) утвержден Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения, относящихся к собственности муниципального образования город Тула (далее - Перечень).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2017 № 1596 утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (далее - Государственная Программа). Государственная Программа подготовлена с учетом роли и места транспорта в решении приоритетных задач социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года. Национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги», утвержденный протоколом президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 24.12.2018 № 15 (далее - нацпроект БКАД), включает в себя следующие федеральные проекты:

«Дорожная сеть»;

«Общесистемные меры развития дорожного хозяйства»;

«Безопасность дорожного движения»;

«Автомобильные дороги Минобороны России».

Федеральным законом от 29.11.2018 № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» на 2019 год в рамках федерального проекта «Дорожная сеть» нацпроекта БКАД предусмотрено финансовое обеспечение дорожной деятельности путем распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Постановлением правительства Тульской области от 20.11.2013 № 662 утверждена государственная программа Тульской области «Модернизация и развитие автомобильных дорог общего пользования в Тульской области» (далее - Программа Тульской области).

Подпрограмма «Строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог» Программы Тульской области содержит мероприятия, непосредственно приводящие к улучшению транспортно-эксплуатационной сети Тульской области. Проектом данной Подпрограммы является региональный проект «Дорожная сеть», включающих в себя:

финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации нацпроекта БКАД в отношении автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения;

финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках реализации нацпроекта БКАД в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения;

-строительство моста через реку Упа и путепровода через железную дорогу.

Распоряжением правительства Тульской области от 19.03.2019 № 149 утверждено распределение в 2019 - 2021 годах из бюджета Тульской области иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам муниципальных образований Тульской области на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения. Муниципальному образованию город Тула на финансовое обеспечение дорожной деятельности утвержден объем денежных средств в размере 500 000 000 рублей, из них за счет иных межбюджетных трансфертов федерального бюджета - 500 000 000 рублей.

В целях достижения результатов регионального проекта Тульской области «Дорожная сеть», в соответствии с Программой Тульской области и Программой муниципального образования город Тула «Развитие транспорта и повышение безопасности дорожного движения в муниципальном образовании город Тула», утвержденной постановлением администрации города Тулы от 01.12.2015 № 6036, между министерством транспорта и дорожного хозяйства Тульской области и администрацией муниципального образования г. Тула заключено Соглашение от 01.04.2019 № 12 (далее - Соглашение № 12) о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из бюджета Тульской области бюджету муниципального образования г. Тула.

Предметом Соглашения № 12 являлось предоставление из бюджета Тульской области бюджету муниципального образования г. Тула иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения. Соглашением определен перечень мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется иной межбюджетный трансферт с разбивкой по объектам и видам выполняемых работ.

На объекты, предусмотренные Соглашением № 12, имеются свидетельства о государственной регистрации права и кадастровые паспорта.

В рамках внеплановой выездной проверки была осуществлена проверка соответствия характеристик автомобильных дорог, ремонт которых осуществлялся в рамках исполнения Соглашения № 12, и утвержденного Перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, правоустанавливающих документов, в результате которой выявлены следующие расхождения:


№ п/п

Наименование объекта

Наличие объекта в Перечне автомобильных дорог общего пользования местного значения, относящихся к собственности муниципального образования город Тула

Протяженность автодороги, в км.



кадастровый номер

Идентификационный номер

Перечень из Постановления №4371

Соглашение

отклонение


1
Пролетарская

71:30:000000:6154

70-401 ОП МГ 0789

1,384

1,475

0,091


2
Пржевальского

71:30:030402:1008

70-401 ОПМГ0783

1,290

2,844

1,554


3
Оборонная

71:30:000000:4947

70-401 ОП МГ0346

2,252

3,772

1,52


4
Одоевское шоссе

71:00:000000:109845

70-401 ОП МГ 0351

3,901

4,067

0,166


5
Одоевский путепровод

отсутствует

отсутствует

отсутствует

0,659

0,659



Постановлением администрации г. Тулы от 15.03.2019 № 800 (далее - Постановление № 800) утверждена Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры муниципального образования город Тула до 2035 года, где приведены, в том числе, характеристики сети дорог в муниципальном образовании город Тула, параметры дорожного движения и оценка качества содержания дорог.

Перечень мероприятий, определенный Соглашением № 12, в целях софинансирования которых предоставлялся иной межбюджетный трансферт содержит расхождения с правоустанавливающими документами по следующим показателям: несоответствие протяженности ремонтируемых автодорог показателю протяженности, установленному в кадастровом паспорте автодороги и свидетельстве о государственной регистрации права.

Отклонение зафиксировано по 4 объектам: ул. Пролетарская, ул. Пржевальского, ул. Оборонная, ул. Одоевское шоссе, что составило в общей сложности + 3,331 км;

Объект «ремонт дороги по ул. Одоевский путепровод» не содержится в Перечне автомобильных дорог общего пользования местного значения, утвержденном Постановлением № 4371. На транспортно-пешеходный путепровод зарегистрировано право муниципальной собственности только 24.12.2019.

Согласно ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» юридическим актом признания и подтверждения возникновения права определенного лица на недвижимое имущество является государственная регистрация прав на недвижимое имущество. Государственная регистрация права в Едином государственном реестре недвижимости является единственным доказательством существования зарегистрированного права, в связи с чем довод заявителя о том, что автодороги, находящиеся в границах муниципального образования являются муниципальной собственностью независимо от проведения регистрации. При оценке данного обстоятельства в качестве правомерного вообще теряется смысл в оформлении в целях закрепления объектов недвижимости за муниципальным образование.

Между тем, пунктом 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и СанктПетербурга и муниципальную собственность» определено, что объекты государственной собственности, указанные в приложении 3 к данному постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения).

В соответствии с абзацем четвертым приложения 3 к указанному постановлению к муниципальной собственности относятся объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 5 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.06.1997 № 15 «Обзор практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий» (далее – Информационное письмо ВАС РФ № 15), объекты, указанные в приложении № 3 к указанному постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 являются объектами муниципальной собственности непосредственно в силу положений названного выше постановления Верховного Совета Российской Федерации и должны рассматриваться как объекты муниципальной собственности независимо от того, оформлено ли это в установленном порядке.

Согласно ст. 16 и ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) для решения вопросов местного значения в собственности городских округов могут находиться автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов.

Как указано ранее, согласно статье 5 Федерального закона № 257-ФЗ все дороги в зависимости от их назначения делятся на 4 вида:

1) автомобильные дороги федерального значения;

2) автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;

3) автомобильные дороги местного значения - автодороги поселения, муниципального района или городского округа;

4) частные автомобильные дороги.

В соответствии с п. 5 ст. 16 Устава муниципального образования город Тула (далее - Устав), к вопросам местного значения муниципального образования относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 53 Устава администрация муниципального образования город Тула (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Тульской области, в частности, по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования (подп. 10 п. 2 ст. 53 Устава).

Частями 1 и 2 ст. 57 Устава определено, что органами администрации города муниципального образования являются созданные в соответствии со схемой управления муниципальным образованием самостоятельные структурные подразделения администрации города, обладающие полномочиями, предусмотренными законодательством о местном самоуправлении, а также настоящим Уставом, и осуществляющие исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере управления муниципальным образованием.

В соответствии с п. 1.1 Положения «Об управлении по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы», утвержденного решением Тульской городской Думы от 23.11.2016 № 31/795 (далее - Положение), Управление является муниципальным казенным учреждением, отраслевым (функциональным) органом администрации города Тулы, проводящим политику в области транспорта и дорожного хозяйства.

Задачами Управления является, в частности, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования город Тула и обеспечение безопасности дорожного движения на них (п. 2.1 Положения).

Автомобильная дорога местного значения - автомобильная дорога в границах населенных пунктов поселения либо муниципального района, либо городского округа, не отнесенная к автодорогам федерального, регионального или межмуниципального значения, частным автодорогам (пункт 9 ст.5 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ).

Анализ приведенной нормы Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ позволяет суду сделать вывод о том, что законом не установлено критериев отнесения дорог к дорогам местного значения. Это осуществляется по остаточному принципу. К автодорогам местного значения относятся дороги, не относящиеся ни к одной из указанных остальных трех групп. Причем не «могут относиться», а именно «относятся». Перечни автодорог федерального, регионального и межмуниципального значения утверждаются Правительством РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, соответственно, эти перечни и являются документами, определяющими статус этих дорог. Документом, подтверждающим отнесение дороги к частной, является свидетельство о праве собственности на данную дорогу физического или юридического лица. Дороги же, которые не включены ни в один из указанных перечней и не оформлены в частную собственность, в силу закона подлежат признанию дорогами местного значения.

Составления специального перечня как документа, порождающего отнесение тех или иных дорог к дорогам местного значения, не предусмотрено. Такой перечень может составляться органами местного самоуправления, однако при его составлении органы местного самоуправления все равно должны включить в него все автодороги, не отнесенные к федеральным, региональным, межмуниципальным или частным. Следовательно, они несут ответственность за состояние таких дорог, независимо от включения их в перечень автодорог местного значения.

Таким образом, в соответствии с подпунктом 3 пункта 1, пунктов 3, 10 статьи 5 ФЗ № 257-ФЗ автомобильные дороги ул. Пролетарская, ул. Пржевальского, ул. Одоевское шоссе, путепровод Одоевский являются автомобильными дорогами общего пользования местного значения. При этом в пункте 10 статьи 6 названного закона установлена презумпция муниципальной собственности на дороги данного типа.

Кроме того, согласно Перечню автомобильных дорог общего пользования местного значения, относящихся к собственности муниципального образования город Тула, утвержденному постановлением администрации города Тулы от 04.12.2018 № 4371 (в редакции постановления администрации города Тулы от 26.07.2021 № 1227) автомобильные дороги ул. Пролетарская (№ 0789), ул. Пржевальского (№ 0783), ул. Одоевское шоссе (№ 0351) относятся к собственности муниципального образования город Тула.

Указание в Перечне наименования автомобильной дороги (например, как улица на всей ее фактической протяженности) и ее идентификационного номера соответствует требованиям, установленным приказом Минтранса РФ от 07.02.2007 № 16 «Об утверждении Правил присвоения автомобильным дорогам идентификационных номеров».

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что муниципальное оборазование в лице его отраслевого органа - Управления обязано было осуществлять дорожную деятельность в отношении спорных участков автомобильных дорог в границах муниципального образования. Тем более, что несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения, в частности, при содержании дорог, влечет административную ответственность по части 1 статьи 12.34 КоАП РФ.

Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счет средств местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств физических или юридических лиц, в том числе средств, привлеченных в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях (ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 257-ФЗ).

В соответствии со ст. 15 БК РФ бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Финансирование дорожного хозяйства может осуществляться также за счет межбюджетных трансфертов местным бюджетам из федерального бюджета (ст. 132.1 БК РФ) или бюджета субъекта РФ (ст. 135 - 139.1 БК РФ).

Пунктом 1.2 Соглашения № 12 установлено, что предоставление иного межбюджетного трансферта осуществляется в целях достижения результатов регионального проекта Тульской области «Дорожная сеть», в целях софинансирования которых предоставляется иной межбюджетный трансферт в соответствии с постановлением правительства Тульской области от 20.11.2003 № 662 «Об утверждении государственной программы Тульской области «Модернизация и развитие автомобильных дорог общего пользования Тульской области» и постановлением администрации города Тулы от 01.12.2015 № 6036 «Об утверждении муниципальной программы муниципального образования город Тула «Развитие транспорта и повышение безопасности дорожного движения в муниципальном образовании город Тула»».

Муниципальное образование обязуется обеспечивать достижение значений результатов регионального проекта, установленных в соответствии с приложением № 1 к настоящему Соглашению, являющимся его неотъемлемой частью (п. 4.3.3 Соглашения № 12).

В свою очередь, приложение № 1 к Соглашению № 12 содержит перечень мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется иной межбюджетный трансферт, в том числе, наименование объектов (ремонт дороги, обустройство тактильной плитки на дорогах, ремонт люков смотровых и дождеприемных колодцев) и характер выполняемых работ (ремонт автомобильной дороги, нанесение дорожной разметки, установка дорожных знаков, остановочных павильонов, ремонт светофорных объектов, установка ограждений и т. д.).

Таким образом, суд приходит к выводу, что средства иного межбюджетного трансферта были направлены на реализацию мероприятий, отраженных в приложении № 1 к Соглашению № 12, т.е. на проведение ремонтных работ на участках автомобильных дорог общего пользования местного значения с изменением в части площади и объема работ. Работы иного характера не выполнялись. При этом, суд не соглашается с позицией заявителя, что увеличение объема работ и бюджетного софинансирования, вызванное увеличение протяженности автомобильных дорог, подлежащих ремонту без надлежащего оформления права муниципальной собственности, было вызвано пожеланиями граждан, т.к. суд, также являясь потребителем результатов решения органом местного самоуправления вопросов местного значения в области дорожной деятельности, считает необходимым отметить неудовлетворительное состояние дорожного покрытия большинства дорог муниципального образования, несоответствующий уровень квалификации сотрудников, занимающихся мониторингом автомобильных дорог, в целях рационального, эффективного и безопасного их использования, а также крайне низкую ответственность за результат выполненных работ.

Исходя из вышеизложенного, с учетом постановления кассационной инстанции, значительного периода времени, прошедшего с момента нарушения, фактического выполнения обязательств по контрактам на ремонт спорных дорог суд удовлетворяет заявленное требование.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

На основании изложенного, суд считает, что оспариваемые пункт 1 представления Управления Федерального казначейства по Тульской области от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3473, пункт 1 предписания Управления Федерального казначейства по Тульской области от 06.11.2020 № 66-11-04/23-347 не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем подлежат признанию незаконными.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 176, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать незаконными пункт 1 представления Управления Федерального казначейства по Тульской области от 06.11.2020 № 66-11-04/23-3473, пункт 1 предписания Управления Федерального казначейства по Тульской области от 06.11.2020 № 66-11-04/23-347.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Двадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Тульской области


Судья Е.В.Андреева