Решение от 13 июня 2017 г. по делу № А31-13891/2016

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ

156961, г. Кострома, ул. Долматова, д. 2

http://kostroma.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е



Дело № А31-13891/2016
г. Кострома
13 июня 2017 года
Резолютивная часть решения объявлена 08 июня 2017 года.

Полный текст решения изготовлен 13 июня 2017 года.

Арбитражный суд Костромской области в составе судьи Сизова Александра Вениаминовича, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации городского округа город Кострома Костромской области, ИНН <***>, ОГРН <***>

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области, г. Кострома

о признании недействительным предупреждения антимонопольного органа о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: 1. Муниципальное казенное учреждение города Костромы «Дорожное хозяйство»; 2. Комитет городского хозяйства администрации города Костромы,

при участии в заседании:

от заявителя – ФИО2 по доверенности от 11.01.2017;

от ответчика – ФИО3 по доверенности от 02.06.2017 № 4/01; ФИО4 по доверенности от 16.11.2016 № 24/11;

от третьих лиц:

от МКУ «Дорожное хозяйство» - ФИО5 по доверенности от 12.01.2017;

от Комитета городского хозяйства – ФИО2 по доверенности от 29.12.2016;

установил:

администрация городского округа город Кострома Костромской области (далее – Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области от 06.12.2016 № 3.317/04 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Определением суда от 17.05.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, относительно предмета спора привлечены Муниципальное казенное учреждение города Костромы «Дорожное хозяйство» и Комитет городского хозяйства администрации города Костромы.

Представитель Администрации в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Ответчик против удовлетворения заявленных требований возражает по основаниям, изложенным в представленном отзыве.

Представители МКУ «Дорожное хозяйство» и Комитета городского хозяйства также изложили доводы в поддержку позиции заявителя.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд установил следующие обстоятельства.

Антимонопольным органом во исполнение подпункта "а" пункта 1 раздела I перечня поручений Президента Российской Федерации от 12 ноября 2014 г. N Пр-2651, пункта 1.3 Плана мероприятий ("дорожная карта") по повышению эффективности расходов на развитие автомобильных дорог общего пользования, утвержденного Правительством Российской Федерации 25.09.2015 N 6319п-П36, Постановления Правительства Российской Федерации от 03.11.2015 N 1193 «О мониторинге закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» проведен мониторинг соблюдения законодательства о закупках, в рамках которого установлено, что постановлением администрации муниципального образования город Кострома Костромской области от 18.12.2013 № 2896 в целях реализации полномочий органа местного самоуправления муниципального образования по решению вопросов местного значения в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа города Костромы с 1 января 2014 года создано муниципальное казенное учреждение города Костромы «Дорожное хозяйство».

В течение 2014, 2015 и 2016 годов данным учреждением исполнялись планы работ по эксплуатации и ремонту улиц и дорог г. Костромы, при этом объектов дорожной инфраструктуры и линейных объектов за учреждением не закреплено.

МКУ «Дорожное хозяйство» за 2014-2016 годы получен доход от производства указанных работ, при этом, конкурентных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» организовано не было.

На основании полученных в ходе мониторинга ответов на запросы антимонопольным органом в бездействии Администрации, выразившемся в не принятии надлежащих мер по обеспечению порядка закупок для муниципальных нужд (дорожная деятельность) в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд Комитетом городского хозяйства и МКУ «Дорожное хозяйство» - выполнение работ по ремонту и содержанию дорог общего пользования местного значения в границах муниципального образования города Костромы без проведения конкурентных процедур, что может препятствовать входу на этот рынок иным хозяйствующим субъектам в виду отсутствия конкурентных закупок, а также созданию преимущественных условий деятельности для МКУ «Дорожное хозяйство» установлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании статьи 39.1. Закона о защите конкуренции Управлением Федеральной антимонопольной службы по Костромской области Администрации выдано предупреждение о прекращений действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 06.12.2016 № 3.317/04 о необходимости прекращения указанного бездействия путем осуществления в срок до 15 января 2017 года и принятия всех мер по обеспечению закупок на дорожную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Не согласившись с вынесенным предупреждением Администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.

В качестве доводов заявитель указывает на то, что не является субъектом – лицом, способным выполнить требования оспариваемого предписания, поскольку в соответствии с действующим законодательством полномочия органа местного самоуправления в сфере обеспечения дорожной деятельности переданы отраслевому органу - Комитету городского хозяйства администрации города Костромы и специально созданному Муниципальному казенному учреждению города Костромы «Дорожное хозяйство», которые применительно к Федеральному закону от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» являются самостоятельными субъектами, на которые возложены соответствующие обязанности.

Кроме того, заявитель полагает, что предупреждение антимонопольного органа является неисполнимым, поскольку не содержит конкретных требований или указания на необходимость совершения определенных действий, направленных на прекращение или устранение выявленного нарушения антимонопольного законодательства.

Антимонопольный орган, согласно представленному отзыву и дополнениях к нему считает оспариваемое предупреждение правомерным, вынесенным на основании установленных признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Более подробно позиции сторон изложены в отзыве антимонопольного органа, в заявлении и возражениях заявителя, а также отзывах третьих лиц.

Оценив доводы сторон и представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 1 и 3 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Статья 23 Закона о защите конкуренции закрепляет, что антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно частям 1 и 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

В силу части 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.

В соответствии с частью 6 указанной статьи антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

Как следует из материалов дела, оспариваемым предупреждением на Администрацию в связи с наличием в бездействии последней признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции возложена обязанность прекратить указанное бездействие путем осуществления в срок до 15.01.2017 и принятия всех мер по обеспечению закупок на дорожную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, предупреждение принято уполномоченным органом на основании статей 22, 39.1 Закона о защите конкуренции, в отношении конкретного органа местного самоуправления, содержит властное предписание, возлагающее на данное лицо обязанности, и влияющее на его права в сфере предпринимательской деятельности.

Следовательно, предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта (часть 1 статьи 198 Кодекса) и может быть предметом самостоятельного обжалования по правилам главы 24 Кодекса.

Данная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13.

В силу правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при оспаривании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 N 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

В части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Оспариваемое предупреждение содержит ссылку на признаки нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в не принятии надлежащих мер по обеспечению порядка закупок для муниципальных нужд (дорожная деятельность) в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд без проведения конкурентных процедур в виду отсутствия конкурентных закупок.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В тех случаях, когда требуется проведение конкурсов или аукционов (торгов), подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов (конкурса, аукциона) в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

В силу пункта 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами, являются дискриминационными.

В соответствии с пунктом 3 статьи 13 Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон N 44-ФЗ) заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон N 131-ФЗ).

Пунктом 6 части 1 статьи 13 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон N 257-ФЗ) определено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Из пункта 6 части 1 статьи 3 Закона N 257-ФЗ следует, что дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по содержанию автомобильных дорог местного значения.

Согласно части 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Из пунктов 5, 7, 25 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ следует, что к вопросам местного значения городского округа относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;

организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

Указанные работы осуществляются для органа местного самоуправления, финансируются за счет средств местного бюджета, в связи с чем, являются муниципальной нуждой.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Финансирование таких работ должно осуществляться в строгом соответствии с порядком, установленным Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Действующее законодательство не содержит каких-либо специальных требований к деятельности по содержанию дорог, как и требований к субъектам, которые должны (могут) ее осуществлять. Названную деятельность вправе осуществлять любые хозяйствующие субъекты в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:

1) планирования закупок товаров, работ, услуг;

2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарными предприятиями, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации, либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 2.1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона (далее - контракт);

4) особенностей исполнения контрактов;

5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;

6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;

7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок).

В силу пункта 3 статьи 3 Закона N 44-ФЗ закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Антимонопольным органом во исполнение подпункта "а" пункта 1 раздела I перечня поручений Президента Российской Федерации от 12 ноября 2014 г. N Пр-2651, пункта 1.3 Плана мероприятий ("дорожная карта") по повышению эффективности расходов на развитие автомобильных дорог общего пользования, утвержденного Правительством Российской Федерации 25.09.2015 N 6319п-П36, Постановления Правительства Российской Федерации от 03.11.2015 N 1193 «О мониторинге закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» при мониторинге соблюдения законодательства о закупках в этой сфере установлены следующие обстоятельства.

В соответствии с постановлением администрации муниципального образования город Кострома Костромской области от 18.12.2013 № 2896 в целях, предусмотренных законодательством Российской Федерации для реализации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования, с 1 января 2014 года создано муниципальное казенное учреждение города Костромы «Дорожное хозяйство» путем изменения типа существующего муниципального бюджетного учреждения города Костромы «Дорожное хозяйство», утвержден устав в новой редакции, из пункта 2.1 которого следует, что Учреждение в соответствии с определяемыми настоящим Уставом целями и видами деятельности, обеспечивает исполнение Администрацией города Костромы полномочий по решению следующих вопросов местного значения города Костромы:

а) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа;

б) организация благоустройства территории городского округа.

Учреждение планирует и выполняет указанные работы по содержанию имущества.

В течение 2014, 2015 и 2016 годов им исполнялись планы работ по эксплуатации и ремонту улиц и дорог г. Костромы. Планы работ подписывались директором МКУ «Дорожное хозяйство» (раздел 3 Устава) и утверждались председателем Комитета городского хозяйства г. Костромы.

Из ответа МКУ «Дорожное хозяйство» от 29.08.2016 № 1440 на запрос антимонопольного органа следует, что объектов дорожной инфраструктуры и линейных объектов за учреждением не закреплено. Порядок использования имущества установлен разделом 4 Устава учреждения, в том числе обязательность закрепления на праве оперативного управления собственности г. Костромы.

МКУ «Дорожное хозяйство» за 2014-2016 годы получены доходы от выполнения предпринимательской деятельности в совтетствии с пунктом 3.2 Устава.

В силу пункта 5.2 Устава Учреждение является получателем средств бюджета города Костромы, предусмотренных на обеспечение выполнения его функций и осуществляет соответствующие бюджетные полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами города Костромы, регулирующими бюджетные правоотношения.

МКУ «Дорожное хозяйство» находится в ведении Комитета городского хозяйства администрации города Костромы, являющегося в силу учредительного документа, утвержденного решением Думы города Костромы от 20.11.2003 № 203, главным распорядителем бюджетных средств, что соответствует определению получателя бюджетных средств, закрепленного в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также правовому положению казенного учреждения (статья 161 БК РФ).

Обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает в себя, в том числе расходы на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (статья 70 БК РФ).

Для выполнения указанных функций учреждению доводятся соответствующие лимиты денежных средств с учетом их адресности и целевой направленности.

Таким образом, учреждение находит себя и действует как лицо, выполняющее функции органа власти по осуществлению дорожной деятельности.

В соответствии с решением Думы города Костромы от 17.12.2015 № 273 (в редакции решения Думы города Костромы от 26.05.2016 № 101) «О бюджете города Костромы на 2016 год» лимиты денежных обязательств, необходимые для осуществления указанных функций учреждения в бюджете города Костромы были предусмотрены. Денежные средства, необходимые для осуществления закупки были доведены главным распорядителем средств бюджета - Комитетом городского хозяйства Администрации города Костромы до Учреждения 26.05.2016, о чем свидетельствует расходное расписание № 0000000000013 от 26.05.2016.

Из представленных Администрацией города Костромы на запрос Костромского УФАС России с сопроводительным письмом за исх. №Оисх-4524/16 от 03.10.2016 документов (отчетов об исполнении планов работ МКУ «Дорожное хозяйство») следует, что за 2014, 2015, истекший период 2016 года работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения выполнялись, в том числе силами подрядных организаций, привлеченных Учреждением для производства названных работ во исполнение положений Федерального закона о закупках.

Администрация г. Костромы в лице Комитета городского хозяйства признает факт выполнения работ казенным учреждением и считает это законным.

В связи с чем, антимонопольным органом сделан вывод поскольку из содержания пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции следует, что некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того, на какие цели направляются полученные денежные средства, а пунктом 3.2 Устава МКУ «Дорожное хозяйство» помимо осуществления основных видов деятельности наделено правом по своему усмотрению выполнять определенную уставом, деятельность для граждан и юридических лиц за плату, следовательно, МКУ «Дорожное хозяйство» является хозяйствующим субъектом в смысле статьи 4 Закона о защите конкуренции, которому были созданы необоснованные преимущества перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на том же товарном рынке, выраженные в возможности выполнения работ для муниципальных нужд без необходимости участия в конкурентных процедурах, регламентированных Законом N 44-ФЗ.

Необеспечение конкурентных процедур приводит к ограничению доступа всех возможных лиц, претендующих на заключение контрактов на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения к участию в размещении заказа.

Администрация города Костромы запросами Костромского УФАС России была проинформирована о сложившейся ситуации. Мер реагирования по обеспечению законодательства о закупках не предпринято. Как орган местного самоуправления ответственный за дорожную деятельность, администрация города Костромы обязана осуществлять надлежащее организационное и контролирующее ее обеспечение, что в полном объеме не исполнено.

06.12.2016 в связи с наличием в бездействии администрации города Костромы признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в не принятии надлежащих мер по обеспечению порядка закупок для муниципальных нужд, антимонопольным органом выдано предупреждение администрации о необходимости прекращения указанного бездействия путем осуществления в срок до 15 января 2017 года и принятия всех мер по обеспечению закупок на дорожную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Учитывая приведенные выше положения нормативных актов, позиции сторон и представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

На основании части 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Вместе с тем решением вопросов местного значения в области дорожной деятельности и организации благоустройства территории городского округа с неизбежностью не влечет непосредственное предоставление органам местного самоуправления услуг (выполнения работ) по содержанию дорог, работ по озеленению территорий и содержанию мест общего пользования.

Муниципальное образование, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий - соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления - в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. ст. 9.1 и 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", абз. 39 ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях") вправе создавать организации, выполняющие публично значимые функции.

Согласно пункту 6 статьи 3 Закона N 44-ФЗ муниципальный заказчик муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки. Т.е. муниципальными заказчиками выступают, соответственно, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Части 1, 4 и 5 статьи 15 Закона N 44-ФЗ предусматривают участие в закупках таких юридических лиц, как бюджетные учреждения, автономные учреждения, государственные, муниципальные унитарные предприятия, а также иные юридические лица.

По правилам абзаца 39 статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Следовательно, при образовании муниципального казенного учреждения для исполнения определенных муниципальных функций в целях обеспечения реализации соответствующих полномочий органов местного самоуправления такие полномочия не переходят полностью к созданному муниципальному учреждению, а лишь реализуются им в установленном законом порядке.

В целях реализации вопросов местного значения по осуществлению дорожной деятельности в силу пункта 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, постановлением Администрации города Костромы от 18 декабря 2013 года № 2896 создано Муниципальное казенное учреждение города Костромы «Дорожное хозяйство», целями деятельности которого в силу пункта 2.1 раздела 2 Устава является осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа. Видами деятельности Учреждения, согласно пункта 2.4 Устава является эксплуатация автомобильных дорог городского округа и их содержание.

В силу положений Устава Учреждение является юридическим лицом, созданным в организационно-правовой форме муниципального казенного учреждения, имеет самостоятельный баланс, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (пункт 1.7 Устава Учреждения). Учреждение находится в ведении Комитета городского хозяйства Администрации города Костромы.

Согласно статье 2 Положения о Комитете городского хозяйства Администрации города Костромы, утвержденного Решением Думы города Костромы от 20.11.2012 № 203, Комитет является отраслевым функциональным органом Администрации, осуществляющим решение вопросов местного значения, исполнение отдельных государственных полномочий Костромской области, в сферах: организации на территории города Костромы электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; жилищных отношений; благоустройства территории города Костромы; оказания ритуальных услуг на территории города Костромы и содержания мест захоронения; организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Костромы, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест); обеспечения безопасности дорожного движения.

Полномочия Комитета в сфере осуществления дорожной деятельности закреплены в статье 13 Положения, согласно которой в полномочия Комитета в части осуществления дорожной деятельности входят следующие полномочия:

1) вносит главе Администрации предложения по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту автомобильных дорог местного значения;

2) обеспечивает организацию работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения, разрабатывает и представляет главе Администрации проекты нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований бюджета города Костромы на указанные цели;

4) организует информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения;

5) обеспечивает определение стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения, готовит проект соответствующего решения Думы города Костромы.

Комитет городского хозяйства в силу учредительного документа (часть 2 статьи 2 Положения о Комитете) наделен правами юридического лица.

Таким образом, в целях обеспечения реализации функций и полномочий органа местного самоуправления по содержанию и ремонту автомобильных дорог администрацией города Костромы учреждены Комитет городского хозяйства администрации города Костромы и подведомственное последнему казенное учреждение – МКУ «Дорожное хозяйство», которыми осуществляются указанные в предупреждении функции органа местного самоуправления, в том числе мероприятия по организации данных работ.

Порядком организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения города Костромы, утвержденным решением Думы города Костромы от 30.06.2016 года № 120 определено также, что работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог и приемка результатов выполненных работ осуществляется муниципальным казенным учреждением самостоятельно либо подрядными организациями на основании муниципальных контрактов, заключаемых в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Порядка). Организация работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог включает в себя, помимо прочих мероприятий, доведение до подведомственного муниципального казенного учреждения города Костромы, обеспечивающего исполнение полномочий по дорожной деятельности лимитов бюджетных ассигнований в целях выполнения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог (пункт 4 части 3 статьи 1 Порядка).

Кроме того, указанным Порядком на отраслевой орган администрации города Костромы - Комитет городского хозяйства администрации города Костромы непосредственно возложены следующие функции:

- организация проведения работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог и контроль за проведением таких работ (часть 4 статьи 1 Порядка);

- организация проведения работ по оценке технического состояния автомобильных дорог в порядке, установленном Министерством транспорта Российской Федерации (часть 1 статьи 2 Порядка);

- контроль за выполнением плана дорожных работ (часть 4 статьи 4 Порядка).

Изложенное позволяет сделать вывод, что реализацией вопросов местного значения по осуществлению дорожной деятельности, в том числе организацией проведения данных работ, занимаются специально созданные для указанных целей отраслевой функциональный орган – Комитет городского хозяйства администрации города Костромы и МКУ «Дорожное хозяйство», наделенные соответствующей правосубъектностью, правами юридического лица и способные нести соответствующее бремя ответственности за реализацию возложенных полномочий.

Таким образом, администрация города Костромы не является лицом, определяющим порядок проведения закупок, поскольку такой порядок определяется заказчиками в лице казенного учреждения и отраслевого функционального органа самостоятельно, и, соответственно, своим бездействием, как это указано в обжалуемом предупреждении, не создает преимущественных условий для деятельности МКУ «Дорожное хозяйство».

Согласно части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Предупреждение, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершать исполнителю. При этом содержащиеся в предупреждении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Поэтому суд, с учетом позиции заявителя, проверяет его и на предмет исполнимости.

Оспариваемое предупреждение имеет следующее содержание:

«В связи с наличием в бездействии администрации города Костромы признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в не принятии надлежащих мер по обеспечению порядка закупок для муниципальных нужд (дорожная деятельность) в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд Комитетом городского хозяйства и МКУ «Дорожное хозяйство» - выполнение работ по ремонту и содержанию дорог общего пользования местного значения в границах муниципального образования города Костромы без проведения конкурентных процедур, что может препятствовать входу на этот рынок иным хозяйствующим субъектам в виду отсутствия конкурентных закупок, а также созданию преимущественных условий деятельности для МКУ «Дорожное хозяйство», Управление Федеральной антимонопольной службы по Костромской области на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» предупреждает администрацию о необходимости прекращения указанного бездействия путем осуществления в срок до 15 января 2017 года и принятия всех мер по обеспечению закупок на дорожную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Однако, при формулировках, изложенных в предупреждении антимонопольного органа представляется недоказанным то обстоятельство, что именно Администрацией допущено бездействие прямо влияющее на конкурентную среду на спорном рынке.

Согласно текста оспариваемого предупреждения признаки нарушения антимонопольного законодательства выявлены антимонопольным органом в действиях (бездействии) вышеупомянутых органа и учреждения, которые выразились в непринятии последними мер по обеспечению порядка закупок для муниципальных нужд по осуществлению дорожной деятельности. Однако, текст предупреждения не содержит норм Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» которые нарушаются данным органом и учреждением.

Согласно требованиям законодательства в сфере закупок, а также положений учредительных документов Комитета городского хозяйства и МКУ «Дорожное хозяйство» данные орган и учреждение самостоятельно выступают субъектами правоотношений в рамках реализации законодательства о закупках и закупочной деятельности, то есть по умолчанию являются муниципальными заказчиками.

Антимонопольным органом в полной мере не исследованы полномочия отраслевых функциональных органов (учреждений), обладающих соответствующей компетенцией по реализации функций муниципалитета в области дорожной деятельности, что привело к неправильному установлению субъекта, которому выдано обязательное для исполнения предупреждение.

Само же предупреждение носит общий, абстрактный характер, не содержит выводов о наличии оснований для его выдачи, не содержит перечня действий (указания на конкретные меры) которые следует предпринять Администрации с целью устранения нарушений законодательства о конкуренции и в сфере закупок, что не свидетельствует о невозможности его двоякого толкования, что в свою очередь противоречит признаку однозначности и исполнимости.

В тексте предупреждения не приводятся положения профильного законодательства, которое имеет существенное значение для установления признаков нарушения, поскольку регламентирует порядок производства работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог общего пользования.

Таким образом, оспариваемое предупреждение Костромского УФАС России принято без достаточного исследования обстоятельств дела и является неисполнимым, в силу чего признается судом недействительным.

При этом суд со своей стороны не подменяет антимонопольный орган при установлении признаков нарушения и обосновании отраженной в оспариваемом ненормативном акте позиции, а проверяет лишь обоснованность сделанных антимонопольным органом в таком решении выводов. Право суда дать оценку представленным в материалы дела доказательствам не должно влечь за собой возложение на суд компетенции антимонопольного органа по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку именно УФАС при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с положениями Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 N 339, обладает полномочиями по исследованию и оценке доказательств, признанию тех или иных действий нарушающими требования антимонопольного законодательства.

Вопрос о распределении судебных расходов по уплате государственной пошлины не рассматривался судом в связи с тем, что в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.27 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков от уплаты государственной пошлины освобождены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167–170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Требования администрации городского округа город Кострома Костромской области - удовлетворить.

Признать недействительным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области от 06.12.2016 № 3.317/04 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение одного месяца со дня его принятия или в арбитражный суд кассационный инстанции, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, через Арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья А.В. Сизов