Решение от 4 марта 2019 г. по делу № А13-16420/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Герцена, д. 1 «а», Вологда, 160000

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А13-16420/2018
город Вологда
04 марта 2019 года


Резолютивная часть решения объявлена 25 февраля 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 04 марта 2019 года.

Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Мамоновой А.Е. при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению публичного акционерного общества «Северсталь» к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области о признании недействительным приказа от 28.09.2018 №1092, с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратуры,

при участии от заявителя – ФИО2 по доверенности от 01.08.2018, ФИО3 по доверенности от 07.11.2018, от ответчика – ФИО4 по доверенности от 11.12.2018, ФИО5 по доверенности от 21.01.2019,

у с т а н о в и л:

публичное акционерное общество «Северсталь» (далее – ПАО «Северсталь», общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области (далее – Управление Росприроднадзора по Вологодской области, Управление Росприроднадзора, Управление) о признании недействительным приказа от 28.09.2018 №1092 «О продлении плановой выездной проверки публичного акционерного общества «Северсталь».

В обоснование требований считает решение о продлении срока плановой выездной проверки незаконным и необоснованным, поскольку служебная записка и оспариваемый приказ не содержат указаний на наличие исключительных причин для продления проверки, намерение провести замеры на других источниках выбросов загрязняющих веществ общества после окончания установленного приказом срока проведения плановой проверки не является основанием для продления срока проверки. Указывает, что незаконное продление срока проведения проверки создает препятствия для осуществления обществом предпринимательской деятельности, поскольку влечет обязанность общества обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей общества при проведении проверки, их участие в мероприятиях по контролю – отбору проб, предоставление доступа проверяющим к производственным объектам общества, их сопровождение, отключение (остановку) ряда технологического оборудования для проведения инструментальных замеров и исследований. В дополнение полагает, что исполнение требований прокурора в предостережении не является основанием для продления установленных сроков проверки, не относится к исключительным случаям, определением объема необходимых экспертно-аналитических мероприятий в ходе проведения плановых выездных проверок относится к исключительной компетенции органа государственного контроля (надзора), самостоятельно осуществляющего разработку, утверждение и согласование в установленном порядке планов проведения проверок. Какие-либо изменения в план проверки не вносились, отсутствие у органа контроля (надзора) на дату окончания проверки экспертного заключения по результатам исследования проб, отобранных в период проведения проверки, не является основанием для продления проверки. Проведенные Управлением исследования не являются сложными и длительными, на протяжении 17 дней основного срока проверки никаких отборов проб не производилось. Полагает, что Управление имело возможность провести весь запланированный и дополнительный объем инструментальных измерений в течение основного срока проверки, о проведении расследований по поступившим в адрес Управления обращениям обществу ничего не известно, ни одно из перечисленных ответчиком обстоятельств не подпадает под категорию исключительных случаев, являющихся основанием для продления плановой выездной проверки.

Представители заявителя в судебном заседании поддержали заявленные требования.

Управление Росприроднадзора по Вологодской области в отзыве, дополнениях к нему и его представители в судебном заседании отклонили заявленные требования, считая приказ законным и обоснованным. По мнению Управления, основанием продления проверки послужила необходимость проведения сложных и длительных отборов проб воздуха на источниках выбросов ПАО «Северсталь», продолжительных исследований и специальных экспертиз, что потребовало дополнительного времени для завершения мероприятий по контролю. Указывает, что в период проведения проверки поступило предостережение Череповецкой межрайонной природоохранной прокуратуры о недопустимости нарушения закона от 27.09.2018, в котором указано на необходимость проведения инструментальными методами государственного лабораторного контроля на источниках выбросов вредных (загрязняющих веществ) общества, а также поступили обращения граждан по вопросу загрязнения атмосферного воздуха г.Череповца выбросами загрязняющих веществ ПАО «Северсталь».

Определением суда от 10.12.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Череповецкая межрайонная природоохранная прокуратура (далее – прокуратура).

Прокуратура в отзыве на заявление просила оставить заявление общества без удовлетворения, считая, что фактическая обеспеченность плановой проверки Управления в отношении общества мероприятиями по контролю в части проведения инструментальными методами государственного лабораторного контроля на источниках выбросов проверяемого хозяйствующего субъекта (4% от общего количества источников, на которых возможно осуществление инструментального контроля) не отвечает целям и задачам федерального государственного экологического надзора, не обеспечивает результаты проверки объективными и всесторонними выводами о хозяйственной деятельности проверяемого субъекта, сопряженной с выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух с учетом вклада общества в антропогенное воздействие на атмосферный воздух и здоровье населения. Вместе с тем, указывает, что предостережение прокурора по своей правовой природе не содержит императивных требований, а предостережение от 27.09.2018 содержит лишь указание на возможную неполноту мероприятий по контролю в части соблюдения законодательства об охране атмосферного воздуха ПАО «Северсталь» в рамках проведения плановой выездной проверки, соответствующие законные процедуры выбираются Управлением самостоятельно.

Третье лицо о времени и месте рассмотрения дела извещено надлежащим образом, представители в заседание не явились, в связи с чем дело рассмотрено в соответствии со статьями 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их отсутствие.

Исследовав доказательства по делу, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, должностными лицами Управления Росприроднадзора по Вологодской области на основании приказа от 27.08.2018 №959 (т.1 л.д.16-65, 90-139) с привлечением экспертов ФГБУ «ЦЛАТИ по Северо-Западному округу» филиала ЦЛАТИ по Вологодской области проведена плановая выездная проверка ПАО «Северсталь» в рамках федерального экологического надзора, государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, лицензионного контроля при лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности.

Согласно названному приказу задачами проверки является надзор за соблюдением обязательных требований в области охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, использования и охраны водных объектов, геологического изучения, рационального использования и охраны недр, использования и охраны земель, обращения с отходами производства и потребления.

Срок проведения проверки установлен 20 рабочих дней в период с 03.09.2018 по 28.09.2018.

На основании служебной записки и.о.начальника отдела экологического надзора ФИО5 от 27.09.2018 издан приказ от 28.09.2018 №1092 о продлении плановой выездной проверки на срок 20 рабочих дней с 29.09.2018 до 26.10.2018 (т.1 л.д.14, 143-147).

По результатам проверки оформлен акт проверки от 26.10.218 №386-03 (т.2 л.д.114-151).

Общество не согласилось с приказом Управления о продлении срока проверки и обратилось в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Пунктом 2 части 1 статьи 29, частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) предусмотрена подведомственность арбитражному суду дел об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В порядке статьи 71 АПК арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Пунктом 4 статьи 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ) определено, что государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

На основании постановления Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 № 717 «О внесении изменений в некоторые Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору», постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370», приказа Росприроднадзора от 25.08.2016 № 567 «Об утверждении Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области» Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования регионального уровня, осуществляющим на территории Вологодской области отдельные функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, в том числе в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, включая государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха.

В силу пункта 5 статьи 65 Закона № 7-ФЗ, пункта 8 Положения о федеральном государственном экологическом надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 08.05.2014 № 426 (далее – Положение № 426), к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящим Федеральным законом.

Согласно статье 9 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон №294-ФЗ) предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям (часть 1).

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено частями 9 и 9.3 настоящей статьи (часть 2).

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых и утверждаемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (часть 3).

В силу части 4 статьи 9 Закона № 294-ФЗ в ежегодных планах проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей указываются в числе прочего следующие сведения: цель и основание проведения каждой плановой проверки; дата начала и сроки проведения каждой плановой проверки (пункты 2 и 3).

В соответствии с частью 5 статьи 9 Закона № 294-ФЗ утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети "Интернет" либо иным доступным способом.

Проекты ежегодных планов проведения плановых проверок направляются в органы прокуратуры для согласования, и размещения на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года в порядке частей 6-7 статьи 9 Закона № 294-ФЗ.

Частью 11 статьи 9 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

Согласно части 2 статьи 11 Закона №294-ФЗ выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

В силу статьи 13 Закона № 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, не может превышать двадцать рабочих дней.

Частью 3 статьи 13 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий не более чем на пятьдесят часов, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.

В пункте 35 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденного приказом Минприроды России от 29.06.2012 №191 (Зарегистрировано в Минюсте России 16.11.2012 № 25824), аналогичны образом установлено, что срок проведения проверки составляет не более чем 20 рабочих дней со дня начала ее проведения. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем Росприроднадзора или его заместителем либо руководителем территориального органа Росприроднадзора или его заместителем, но не более чем на 20 рабочих дней

Как следует из материалов дела, плановая выездная проверка ПАО «Северсталь», проведенная Управлением Росприроднадзора по Вологодской области на основании приказа от 27.08.2018 №959, предусмотрена Планом проведения плановых проверок на 2018 год и согласована с Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой, план проведения проверок размещен на сайте Генеральной прокуратуры РФ.

В пункте 10 приказа определены обязательные требования, подлежащие проверке, а в пункте 11 – мероприятия по контролю, необходимые для достижения целей и задач проведения проверки, в пункте 13 – перечень документов, представление которых юридическим лицом необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

В пункте 11 приказа указано в рамках проведения государственного контроля в сфере природопользования ПАО «Северсталь» ФГБУ «ЦЛАТИ по Северо-Западному федеральному округу» филиала ЦЛАТИ по Вологодской области в течение десяти рабочих дней провести отбор проб объектов окружающей среды для определения загрязнений и определения причинения вреда компонентам окружающей среды, а также отбор проб на источниках загрязнений. ЦЛАТИ по Вологодской области в срок до 20.09.2018 предоставить экспертное заключение по результатам проведенных исследований.

Во исполнение приказа должностными лицами Управления в период с 3 по 3 по 5 сентября 2018 года произведены отборы проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, оформленные протоколами и актами, а экспертами филиала ФГБУ «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Северо-Западному федеральному округу» - «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Вологодской области» составлены экспертные заключения от 17.09.2018 №78, от 18.09.2018 №81, №82, в том числе по результатам отбора проб загрязняющих веществ на источниках выбросов вредных веществ в атмосферный воздух.

В период с 24 сентября по 12 октября 2018 года Управлением Росприроднадзора проведены дополнительные отборы проб на источниках выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, по результатам которых экспертами ФГБУ «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Северо-Западному федеральному округу» составлено экспертное заключение от 22.10.2018 №91.

В служебной записке и.о.начальника отдела экологического надзора Управления ФИО5 от 27.09.2018 указано на необходимость продления срока проведения плановой выездной проверки ПАО «Северсталь» на 20 рабочих дней со ссылкой на письмо Центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 25.04.2017 №АС-03-01-36/8653, отмечено, что суммарное количество источников выбросов ПАО «Северсталь» составляет 1583, в том числе организованных – 1057, неорганизованных – 526, в связи с чем необходимо в рамках плановой проверки проведение сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух ПАО «Северсталь».

В оспариваемом приказе от 28.09.2018 №1092 в качестве основания срока продления проверки указана названная служебная записка.

Вместе с тем, как обоснованно указывает заявитель, перечень вредных веществ, разрешенных к выбросу в атмосферный воздух, и количество объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, содержится в разрешении на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух №30-801ф, выданном на основании приказа Управления Росприроднадзора по Вологодской области от 29.12.2016 №1646.

Содержание письма от 25.04.2017 №АС-03-01-36/8653 также было известно Управлению к моменту назначения и организации плановой проверки.

Таким образом, к моменту издания приказа от 27.08.2018 №959 Управление располагало необходимыми данными относительно общего объема объектов исследования, особых требований к проверке деятельности ПАО «Северсталь» и имело возможность определить организационные мероприятия, необходимые для проведения проверки в пределах установленного 20-дневного срока.

Первоначально составленная программа плановой выездной проверки соблюдения требований природоохранного законодательства ПАО «Северсталь» (т.1 л.д.68) определяла объекты, на которых будет производиться отбор проб.

Все первоначально запланированные мероприятия проведены Управлением в полном объеме в установленные сроки, экспертные заключения получены 18.09.2018.

Из представленных доказательств следует, что дополнительно проведенные отборы проб не требовали сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух ПАО «Северсталь», все исследования проведены в пределах 3-13 календарных дней.

Отсутствие со стороны Управления действий по отбору проб на всех необходимых источниках выбросов в период проведения проверки с 3 по 28 сентября 2018 года не предоставляет ему права на этом основании продлить срок проведения проверки.

Изучение документов, представленных для проверки, не входит в перечень исключительных случаев, дающих основание для продления срока проведения проверки.

Каких-либо препятствий со стороны ПАО «Северсталь» в проведении проверки Управлением не зафиксировано, ответчик на такие обстоятельства не ссылается.

Доказательств выявления в ходе проверки новых обстоятельств, находящихся вне контроля Управления на момент издания приказа от 27.08.2018 №989, ответчиком не представлено.

Отсутствие необходимого количества специалистов для отбора проб и проведения исследований, в дальнейшем привлеченных к участию в проверке приказами от 28.08.2018 №973, от 24.09.2018 №1080, от 03.10.2018 №1141, от 09.10.2018 №1182, следует отнести к недостаткам организации плановой проверки, что не является основанием для продления срока проверки в порядке части 3 статьи 13 Закона № 294-ФЗ.

Указание в обоснование приказа о продлении срока проведения проверки на положения части 3 статьи 13 Закона № 294-ФЗ без фактических оснований для продления срока проведения выездной плановой проверки не является достаточным поводом для продления срока ее проведения.

Ссылка Управления на получение в период плановой проверки обращений граждан по вопросу загрязнения обществом атмосферного воздуха г.Череповца выбросами загрязняющих веществ в атмосферу судом отклоняется.

В силу статьи 10 Закона № 294-ФЗ получение таких обращений является основанием для проведения внеплановой проверки, а не продления срока проведения плановой проверки.

Исполнение предостережения прокурора должно производиться Управлением в соответствии с требованиями законодательства.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу об отсутствии у Управления Росприроднадзора по Вологодской области правовых оснований для продления срока проведения плановой выездной проверки ПАО «Северсталь».

Доводы заявителя о нарушении его прав и законных интересов суд признает обоснованными с учетом материалов дела.

Таким образом, требования ПАО «Северсталь» о признании недействительным приказа Управления Росприроднадзора по Вологодской области от 28.09.2018 №1092 следует удовлетворить.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб., перечисленной ПАО «Северсталь» платежным поручением от 04.10.2018 № 89681 подлежат взысканию с ответчика в пользу заявителя.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л:

признать не соответствующим Федеральному закону от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и недействительным приказ Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области от 28.09.2018 № 1092.

Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов публичного акционерного общества «Северсталь».

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области (местонахождение: <...>; основной государственный регистрационный номер 1043500072230) в пользу публичного акционерного общества «Северсталь» (местонахождение: <...>; основной государственный регистрационный номер 1023501236901) расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб.

В части признания недействительным приказа Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области решение суда подлежит немедленному исполнению.

Решение суда может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия.

Судья А.Е.Мамонова