Постановление от 29 июня 2017 г. по делу № А75-11146/2016

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А75-11146/2016


Резолютивная часть постановления объявлена 22 июня 2017 года


Постановление изготовлено в полном объеме 29 июня 2017 года



Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Поликарпова Е.В.

судей Перминовой И.В.

Чапаевой Г.В.

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу контрольно-счетной палаты Сургутского района на постановление от 13.04.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Лотов А.Н., Золотова Л.А., Сидоренко О.А.) по делу № А75-11146/2016 по заявлению муниципального унитарного предприятия «Управление тепловодоснабжения и водоотведения «Сибиряк» муниципального образования сельское поселение Нижнесортымский (628447, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, Сургутский район, поселок Нижнесортымский, переулок Таежный, 4; ОГРН 1098617000866, ИНН 8617028226) к контрольно-счетной палате Сургутского района (628400, Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, г.Сургут, ул. Энергетиков, дом 22) об оспаривании действий по проведению планового контрольного мероприятия.

В заседании приняли участие представители:

от муниципального унитарного предприятия «Управление тепловодоснабжения и водоотведения «Сибиряк» муниципального образования сельское поселение Нижнесортымский – Крылова Л.В. по доверенности от 01.05.2017;

от контрольно-счетной палаты Сургутского района – Мазалов И.Н. по доверенности от 17.10.2016 № 2.

Суд установил:

муниципальное унитарное предприятие «Управление тепловодоснабжения и водоотведения «Сибиряк» муниципального образования сельское поселение Нижнесортымский (далее - МУП «УТиВ «Сибиряк», Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением об оспаривании действий Контрольно-счетной палаты Сургутского района (далее - Счетная палата) по проведению планового контрольного мероприятия в отношении Предприятия, а также о признании недействительным акта по результатам планового контрольного мероприятия от 02.09.2016.

Определением от 15.11.2016 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры производство по делу в части оспаривания акта Счетной палаты от 02.09.2016 по результатам планового контрольного мероприятия по вопросу: «Проверка деятельности МУП «УТиВ «Сибиряк» прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Решением от 16.11.2016 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в удовлетворении требования о признании недействительными действий Счетной палаты по проведению планового контрольного мероприятия в отношении Предприятия заявителю отказано.

Постановлением от 13.04.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда решение суда отменено, по делу принят новый судебный акт об удовлетворении требований МУП «УТиВ «Сибиряк».

Счетная палата обратилась с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие фактическим обстоятельствам дела выводов суда, просит отменить постановление суда апелляционной инстанции в части признания действия Счетной палаты по проведению планового контрольного мероприятия в отношении Предприятия незаконным и взыскании со Счетной палаты судебных расходов.

По мнению подателя жалобы к спорным правоотношениям не применимы положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее – Закон № 131- ФЗ) и Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294 - ФЗ).

В отзыве на кассационную жалобу Предприятие считает доводы Счетной палаты несостоятельными, а обжалуемый судебный акт – законным и обоснованным, в связи с чем просит оставить его без изменения.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

В судебном заседании 20.06.2017 был объявлен перерыв до 22.06.2017.

Проверив законность судебного акта в порядке статей 284, 286 АПК РФ, изучив доводы жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей сторон, кассационная инстанция считает его подлежащим частичной отмене.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из правомочности действий Счетной палаты на проведение контрольного мероприятия в отношении МУП «УТиВ «Сибиряк».

Апелляционная инстанция, установив наличие безусловных оснований для отмены судебного акта (отсутствие в материалах дела протокола судебного заседания от 14.11.2016), перешла к рассмотрению настоящего дела по правилам, установленным АПК РФ для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции.

Так, апелляционным судом установлено, что на основании плана работы Счетной палаты на 2016 год, утвержденного постановлением председателя Контрольно - счетной палаты от 30.12.2015 № 14, в период с 25.07.2016 по 02.09.2016 в отношении МУП «УТиВ «Сибиряк» проведено контрольное мероприятие по вопросам соблюдения законодательства при получении субсидии из средств бюджета сельского поселения Нижнесортымский, проверки целевого использования и своевременного возврата бюджетных кредитов, проверки исполнения обязательств по договорам, оценки достижения показателей деятельности муниципального унитарного предприятия, проверки соблюдения законодательства при управлении и распоряжении муниципальным имуществом за период с 01.01.2013 по 31.12.2015, о чем составлен акт от 02.09.2016.

Предприятие обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением об оспаривании действий Счетной палаты, указывая на отсутствие у Счетной палаты полномочий на проведение контрольного мероприятия со ссылкой на нарушение условий соглашения от 05.03.2015 № 10-15, заключенного между представительными органами сельского поселения Нижнесортымский и Сургутского района, и нарушения требований Закона № 294-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статей 198, 200 АПК РФ, статьями 266. 1, 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законом № 294-ФЗ, статьями 17, 34, 38 Закона № 131 - ФЗ, Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон № 6-ФЗ), Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», постановлением Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», Положением о Счетной палате Сургутского района, соглашением от 05.03.2015 № 10-15 между Думой Сургутского района и Советом депутатов с.п. Нижнесортымский, пришел к выводу о правомочности действий Счетной палаты на проведение контрольного мероприятия в отношении МУП «УТиВ «Сибиряк». При этом указал, что отсутствие в соглашении от 05.03.2015 полного перечня полномочий Контрольно – счетного органа и полного перечня оснований для проведения контрольных мероприятий не свидетельствует об ограничении правоспособности Счетной палаты в отношении Предприятия, так как такие полномочия предусмотрены в Законе № 6-ФЗ.

Вместе с тем апелляционная инстанция пришла к выводу о том, что к рассматриваемым правоотношениям, возникшим между Счетной палатой и Предприятием в связи с проведением Счетной палатой проверочных мероприятий, применяются положения Закона № 294-ФЗ, которые были нарушены контрольным органом, в связи с чем удовлетворил заявленные требования.

Суд кассационной инстанции считает ошибочным вывод суда о том, что законность проведенной проверки определяется в том числе соблюдением требований и норм, предусмотренных положениями Закона № 294-ФЗ, касающихся периодичности и сроков проверки, порядка уведомления о проведении плановой проверки, а также сроков утверждения планов проверки и направление (согласование) планов проверки с органами прокуратуры.

Как обоснованно указывает податель кассационной жалобы, к спорным правоотношениям не применимы положения Закона № 131 - ФЗ в том значении, в котором их истолковал апелляционный суд, и Закона № 294 – ФЗ.

Так, материалами дела подтверждается, что соответствующая проверка в отношении Предприятия проводилась Счетной палатой за период с 01.01.2013 по 31.12.2015 с целью проверки законности и эффективности использования средств бюджета поселения, а также средств, получаемых Предприятием из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; проверки соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом и земельными участками, находящимися в собственности поселения и переданным в хозяйственное ведение и аренду Предприятию.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона № 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Внешний муниципальный финансовый контроль является особым видом контроля, осуществляемым контрольно-счетными органами муниципальных образований, правовое регулирование организации и деятельности которых осуществляется Законом № 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом № 6-ФЗ, другими Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами (часть 1 статьи 2 Закона № 6-ФЗ).

Таким образом, специальным законом в отношении правовой регламентации вопросов, связанных с осуществлением контрольных мероприятий, является именно Закон № 6-ФЗ.

Часть 1 статьи 11 Закона № 6-ФЗ предусматривает, что контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

При этом в соответствии с частью 2 статьи 11 Закона № 6-ФЗ стандарты внешнего муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами: в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и унитарных предприятий муниципальных образований – в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации; в отношении иных организаций – в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным законом.

С учетом изложенного, финансовый контроль, проводимый контрольно-счетными органами муниципального образования в отношении денежных средств, полученных от использования муниципального имущества и подлежащих уплате в соответствующий бюджет, а также контроль за использованием муниципального имущества, осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством, со стандартами внешнего муниципального финансового контроля, исходя из тех критериев и методик, которые разработаны для осуществления бюджетного контроля.

Согласно статье 12 Закона № 6-ФЗ Счетная палата осуществляет свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно.

Планирование деятельности Счетной палатой осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений представительного органа, предложений и запросов главы муниципального образования.

Порядок включения в план деятельности Счетной палаты поручений представительных органов, предложений и запросов главы муниципальных образований устанавливается нормативным правовым актом представительных органов муниципальных образований.

В силу части 4 статьи 2 Закона № 294-ФЗ под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами (в редакции Федеральных законов от 18.07.2011 № 242 – ФЗ, от 03.07.2016 № 277 – ФЗ).

Контрольно - счетные органы создаются представительными органами в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля, при этом данный вид контроля не указан в статьях 14, 15, 16, 16.2 Закона № 131-ФЗ в качестве вопроса местного значения городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа или внутригородского района.

Согласно пункту 1 статьи 6 Закона № 294 – ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

При этом муниципальное образование Сургутский район, городские и сельские поселения Сургутского района не уполномочили Контрольно-счётную палату Сургутского района осуществлять муниципальный контроль на территории соответствующих муниципальных образований.

Учитывая, что осуществление внешнего муниципального финансового контроля не может отождествляться с муниципальным контролем, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и упомянутому Федеральному закону; отсутствие в Законе № 294-ФЗ исключения относительно отношений по проведению муниципального финансового контроля само по себе не является основанием для применения такого закона к отношениям по проведению муниципального финансового контроля, кассационная инстанции соглашается с доводами подателя жалобы о том, что к спорным правоотношениям не применимы положения Закона № 131-ФЗ и Закона № 294 - ФЗ.

Кроме того, согласно части 11 статьи 3 Закона № 6-ФЗ представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Из материалов дела следует, что в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля в сельском поселении Нижнесортымский между Думой Сургутского района и Советом депутатов с.п. Нижнесортымский заключено соглашение от 05.03.2015 № 10-15 (сроком на 3 года) о передаче осуществления полномочий контрольно-счетного органа по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Пунктом 1.1 соглашения предусмотрено, что предметом соглашения является передача Счетной палате полномочий контрольно – счетного органа сельского поселения Нижнесортымский по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, указанных в соответствии с пунктом 1.2 соглашения. В соответствии с пунктом 1.2 вышеуказанного соглашения Счетной палате передаются полномочия в части осуществления внешнего муниципального финансового контроля в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Законом № 6-ФЗ.

В силу пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) унитарные предприятия отнесены к объектам государственного (муниципального) финансового контроля.

При таких обстоятельствах является правильным вывод апелляционного суда о наличии полномочий у Счетной палаты на проведение планового контрольного мероприятия в отношении Предприятия.

Суд округа учитывает, что вышеуказанное соглашение является договором между Думой Сургутского района и Советом депутатов с.п. Нижнесортымский, где исполнителем является Счетная палата в части осуществления на территории муниципального образования с.п. Нижнесортымский внешнего муниципального финансового контроля согласно Закону № 6-ФЗ; данное соглашение заключено в связи с отсутствием контрольно-счетного органа в муниципальном образовании с.п. Нижнесортымский; соглашение не содержит запрета на проведение контрольных мероприятий в отношении объектов внешнего муниципального финансового контроля за периоды до 01.01.2015.

При таких обстоятельствах кассационная инстанция считает верной позицию подателя жалобы о том, что применение при рассмотрении данного спора Закона № 294-ФЗ противоречит действующему законодательству, а выводы суда апелляционной инстанции в указанной части являются ошибочными.

Суд кассационной инстанции отмечает, что в материалах дела отсутствуют доказательства того, что действия Счетной палаты не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы Предприятия в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах постановление апелляционного суда в части удовлетворения заявленных требований и распределения судебных расходов подлежит отмене на основании части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отменяя судебный акт, кассационная инстанция считает возможным в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

постановление от 13.04.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А75-11146/2016 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры отменить в части удовлетворения заявленного муниципальным унитарным предприятием «Управление тепловодоснабжения и водоотведения «Сибиряк» муниципального образования сельское поселение Нижнесортымский требования о признании незаконными действий Контрольно-счетной палаты Сургутского района по проведению планового контрольного мероприятия в отношении муниципального унитарного предприятия «Управление тепловодоснабжения и водоотведения «Сибиряк» муниципального образования сельское поселение Нижнесортымский, а также в части взыскания с Контрольно-счетной палаты Сургутского района 4 500 руб. судебных расходов.

В указанной части принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В остальной части постановление от 13.04.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда по настоящему делу оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий Е.В. Поликарпов


Судьи И.В. Перминова


Г.В. Чапаева