Постановление от 22 августа 2021 г. по делу № А22-1970/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А22-1970/2020
г. Краснодар
22 августа 2021 года
Резолютивная часть постановления объявлена 19 августа 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 августа 2021 года.


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Драбо Т.Н., судей Воловик Л.Н. и Посаженникова М.В., в отсутствие в судебном заседании заявителя – Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия (ИНН 0816010028, ОГРН 1090816006225), заинтересованного лица – Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия (ИНН 0816003768, ОГРН 1080816001903), третьего лица – индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства Сафиева Зарифа Хувайдуллаевича (ИНН 081101079465, ОГРНИП 318081600002834), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 14.04.2021 по делу № А22-1970/2020, установил следующее.

Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия (далее – министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия (далее – служба) от 12.08.2020 № 4.

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечен индивидуальный предприниматель глава крестьянского (фермерского) хозяйства Сафиев Зариф Хувайдуллаевич (далее – глава КФХ).

Решением суда от 14.04.2021 заявленные требования удовлетворены, признано недействительным представление службы от 12.08.2020 № 4 как не соответствующее закону и нарушающее права и законные интересы министерства.

В апелляционном порядке решение суда не проверялось. Определениями Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.05.2021 и от 23.06.2021 апелляционные жалобы службы возвращены подателю жалоб.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа обратилась служба с кассационной жалобой, просит решение суда отменить, принять новый судебный акт об отказе министерству в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суд не учел, что основанием возврата субсидии является нарушение получателем субсидии условий использования субсидии, неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение условий договора. Так, проверкой установлено, что при подаче заявления на получение субсидии в нарушение подпунктов 5.3.1 и 5.3.2 Порядка предоставления субсидий из республиканского бюджета на возмещение сельскохозяйственным товаропроизводителям части фактически осуществленных ими расходов (без учета налога на добавленную стоимость, за исключением получателей средств, использующих право на освобождение от исполнения обязанностей налогоплательщика, связанных с исчислением и уплатой налога на добавленную стоимость, возмещение части затрат которых осуществляются исходя из суммы расходов на приобретение товаров (работ, услуг) включая сумму налога на добавленную стоимость) на гидромелиоративные, культуртехнические, агролесомелиоративные и фитомелиоративные мероприятия и признании утратившими силу некоторых постановлений, утвержденного постановлением Правительства Республики Калмыкия от 20.06.2019 № 173 (в редакции от 19.12.2019; далее – Порядок № 173), глава КФХ не представил в министерство документы, подтверждающие качество посадочного материала – саженцев джузгуна безлистного, не указал договор о приобретении посадочного материала, приложив лишь акты о проведении фитомелиоративных работ и справки о стоимости выполненных работ и понесенных затрат.

В отзыве на кассационную жалобу министерство просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

В нарушение статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации глава КФХ не представил в суд отзыв на кассационную жалобу.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва, считает, что решение суда надлежит отменить, дело – направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 20.12.2019 глава КФХ обратился в министерство с заявлением о предоставлении субсидии на возмещение части затрат по проведению фитомелиоративных мероприятий.

По результатам рассмотрения представленных документов в соответствии с действующим в спорном периоде Порядком № 173 между министерством и главой КФХ заключено соглашение от 23.12.2019 № 38 о предоставлении главе КФХ 5 966 591 рубля 98 копеек субсидии на возмещение части затрат на фитомелиоративные мероприятия (далее – соглашение № 38).

Платежным поручением от 25.12.2019 № 50111 главе КХФ перечислено 5 966 561 рубль 98 копеек субсидии.

На основании приказов от 17.06.2020 № 139-п и от 30.06.2020 № 152-п служба провела внеплановую выездную проверку министерства на предмет соблюдения условий, целей и порядка предоставления, а также целевого освоения бюджетных средств, выделенных главе КХФ на возмещение затрат фактически осуществленных им расходов на фитомелиоративные мероприятия по закреплению песков на 6-и участках местности общей площадью 360 га, расположенных в границах Бергинского сельского муниципального образования Республики Калмыкия.

Проверкой установлено, что в нарушение пунктов 5.3.1, 9, 10, 13 Порядка № 173, пункта 4.1.4 соглашения № 38 глава КФХ неправомерно включен в перечень получателей субсидии ввиду следующего: указанная в акте мониторинга фитомелиоративных работ дата составления акта не соответствует дате проведения мониторинга фитомелиоративных работ ФГБУ «Фитомелиорация»; глава КФХ не представил документы, подтверждающие качество посадочного материала – саженцев джузгуна безлистного в соответствии с «ОСТ 56-98-93. Отраслевой стандарт. Сеянцы и саженцы основных древесных и кустарниковых пород. Технические условия», утвержденным приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 10.12.1993 № 327 (далее – ОСТ 56-98-93); форма отчета о достижении показателя результативности и использования субсидии не предусмотрена; контроль за соблюдением условий предоставления субсидии путем проведения плановых и внеплановых проверок достоверности представленной отчетности о финансово-экономическом состоянии не осуществлен; главе КХФ излишне предоставлена субсидия в размере 3 049 576 рублей 13 копеек за невыполненный объем работ на площади 184 га из 360 га.

По результатам проверки служба составила акт от 02.07.2020 и вынесла представление от 12.08.2020 № 4, согласно которому министерству необходимо устранить выявленные нарушения и принять меры по устранению причин и условий их совершения.

В соответствии со статьями 197 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации министерство обжаловало представление от 12.08.2020 № 4 в арбитражный суд.

Суд удовлетворил заявление министерства, сделав вывод о том, что оспариваемое представление не соответствует закону и нарушает права и законные интересы министерства, а документы, представленные главой КФХ на получение субсидии, соответствовали установленным Порядком № 173 требованиям.

Суд указал, что содержащийся в оспариваемом представлении вывод о не учете комиссией министерства при рассмотрении вопроса о предоставлении субсидии несоответствия указанной в акте даты мониторинга выполнения фитомелиоративных мероприятий дате проведения самого мониторинга не обоснован, поскольку указанный недостаток акта мониторинга не влечет за собой утрату силы самого акта мониторинга либо признание акта не представленным, а также не является основанием для отказа в предоставлении субсидии. В возражениях на акт проверки министерство указало, что в акте мониторинга допущена техническая неточность, действительной датой мониторинга фитомелиоративных работ, проведенных ФГБУ «Фитомелиорация», является 18 – 19 декабря 2019 года (а не ошибочно указанные 18 – 19 февраля 2019 года), что соответствует дате составления самого акта мониторинга (19 декабря 2019 года), факт проведения которого служба не оспаривает.

Суд отметил, что ФГБУ «Фитомелиорация» не могло провести мониторинг выполненных фитомелиоративных работ в феврале 2019 года, поскольку сами фитомелиоративные работы выполнены с 11.10.2019 по 11.12.2019, что подтверждено договором от 11.10.2019 на выполнение подрядных работ, актом выполненных работ, формами КС-2, КС-3. При этом указанный в представленных документах период выполнения фитомелиоративных работ служба не оспаривает; доказательства того, что фитомелиоративные работы не выполнялись, не представлены. Принимая рекомендательное решение, комиссия руководствовалась не только актом мониторинга выполненных фитомелиоративных мероприятий, но и совокупностью иных документов, представленных главой КФХ на получение субсидии.

Согласно оспариваемому представлению и акту проверки от 02.07.2020 в нарушение пункта 13 Порядка № 173 соглашением № 38 не утверждена форма отчета о достижении показателя результативности использования субсидии. Вместе с тем, суд установил, и служба не оспаривает, что на момент проведения внеплановой проверки (июнь – июль 2020 года) форма отчета о достижении показателей результативности использования субсидии установлена приложением № 5 к Порядку № 173 (в редакции постановления Правительства Республики Калмыкия от 16.03.2020 № 55).

С внесением изменений в Порядок № 173 форма отчетности о достижении показателей результативности использования субсидии установлена непосредственно актом Правительства Республики Калмыкия. При этом данным актом не предусмотрено право уполномоченного органа самостоятельно устанавливать форму отчетности в соглашении.

Суд отметил, что, исходя из положений подпункта «б» пункта 7 Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 № 887, форма отчета получателя субсидии о достижении показателя результативности использования субсидии должна быть установлена либо самим нормативным правовым актом, регулирующим предоставление субсидии, либо определена уполномоченным органом в соглашении о предоставлении субсидии (при наличии у последнего такого права, установленного нормативным правовым актом).

В этой связи суд сделал вывод о том, что содержащееся в оспариваемом представлении требование об устранении нарушения, устранении причин и условий его совершения, выразившегося в не установлении соглашением № 38 формы отчетности о достижении показателей результативности использования субсидии, не учитывает внесенные Порядок № 173 изменения, носит характер неисполнимого, направленного на формальное выполнение требований.

В части вывода о невыполнении фитомелиоративных работ на площади 184 га со ссылкой, в том числе, на представленный Бюджетным научным учреждением «Институт комплексных исследований аридных территорий» Отчет по обследованию посадок джузгуна безлистного в Юстинском районе Республики Калмыкия суд сделал вывод о том, что приведенные в отчете выводы о неполноте осуществленных фитомелиоративных работ в разрезе каждого из исследованных земельных участков (всего 6) с установлением конкретных площадей, а также о невыполнении фитомелиоративных работ (в гектарах) документально не подтверждены.

Кассационная жалоба службы не содержит доводов по данным эпизодам.

По эпизоду непредставления главой КФХ документов, подтверждающих качество посадочного материала – саженцев джузгуна безлистного в соответствии с отраслевыми стандартами ОСТ 56-98-93, суд указал, что пунктом 5.3.1 Порядка № 173 не предусмотрена обязанность представления получателем субсидии документов, подтверждающих качество посадочного материала, а в соответствии с пунктом 6 Порядка № 173 уполномоченный орган не вправе требовать представление документов, не установленных названным Порядком.

Между тем, суд не учел следующее.

Порядок предоставления и возврата выданных субсидий регламентирован статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с пунктом 1 которой субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

В случае нарушения получателями субсидий условий, установленных при их предоставлении, соответствующие средства подлежат возврату в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации в порядке, определенном нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами, предусмотренными пунктом 3 и абзацем 4 пункта 8 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 78 Кодекса).

Условия и механизм предоставления субсидий из республиканского бюджета на возмещение сельскохозяйственным товаропроизводителям части фактически осуществленных ими расходов (без учета налога на добавленную стоимость, за исключением получателей средств, использующих право на освобождение от исполнения обязанностей налогоплательщика, связанных с исчислением и уплатой налога на добавленную стоимость, возмещение части затрат которых осуществляются исходя из суммы расходов на приобретение товаров (работ, услуг) включая сумму налога на добавленную стоимость) на гидромелиоративные, культуртехнические, агролесомелиоративные и фитомелиоративные мероприятия, в рамках подпрограммы «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель» Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Республики Калмыкия, утвержденной постановлением Правительства Республики Калмыкия от 17.12.2018 № 384, определены Порядком № 173.

Согласно пункту 5.3.1 Порядка № 173 при проведении фитомелиоративных и культуртехнических мероприятий, в том числе, при проведении работ подрядным способом, для получения субсидий заявитель, претендующий на ее получение, представляет в уполномоченный орган заверенные сельскохозяйственным товаропроизводителем субсидии копии: проектно-сметной документации; договора на выполнение подрядных работ и графика выполнения работ; счетов-фактур, подтверждающих проведение культуртехнических и фитомелиоративных мероприятий; платежных поручений, в том числе, по авансовым платежам, а также заверенных кредитной организацией выписок, с их расчетных счетов (с приложениями), или выписок с Интернет-банкинга, подтверждающих факт оплаты и перечисления средств поставщику за приобретенные материалы, товар или услуги; документов, подтверждающих качество семенного материала; акта о приемке выполненных работ (форма № КС-2), справки о стоимости выполненных работ и затрат (форма № КС-3), акта мониторинга фитомелиоративных мероприятий, проведенного федеральным государственным бюджетным учреждением «Управление по восстановлению Черных земель и Кизлярских пастбищ».

Пунктом 5.3.2 Порядка № 173 определено, что при приобретении посевного и посадочного материала для проведения фитомелиоративных работ в соответствии с проектно-сметной документацией по заявлению о частичном предоставлении субсидии по промежуточному отчету о затратах, при условии обязательства получателя субсидии по выполнению планируемого объема фитомелиоративных и культуртехнических работ в соответствии с графиком выполнения работ и последующему предоставлению в уполномоченный орган не позднее 20 декабря текущего года документов, указанных в подпункте 5.3.1 настоящего пункта, заявитель, претендующий на получение субсидии, представляет заверенные сельскохозяйственным товаропроизводителем субсидии копии: проектно-сметной документации; графика выполнения работ; договора на выполнение подрядных работ; договоров на приобретение посевного и посадочного материала; счетов фактур, накладных, платежных поручений, подтверждающих приобретение посевного и посадочного материала, а также заверенных кредитной организацией выписок, с их расчетных счетов (с приложениями), или выписок с Интернет-банкинга, подтверждающих факт оплаты и перечисления средств поставщику за приобретенные материалы, товар или услуги.

В случае невыполнения получателями субсидий указанных условий частично предоставленные субсидии подлежат возврату в республиканский бюджет в полном объеме.

Согласно пункту 4.3.6 соглашения № 38 в случае нарушения условий, установленных при предоставлении субсидий, выявленных по фактам проверок, проведенных уполномоченным органом и органом государственного финансового контроля, получатель субсидии обязуется осуществить возврат субсидии в соответствии с Порядком № 173.

Суд первой инстанции критически оценил довод министерства об отсутствии документов, подтверждающих качество посадочного материала – саженцев джузгуна безлистного, указав, что пунктом 5.3.1 Порядка № 137 не предусмотрена обязанность представления получателем субсидии документов, подтверждающих качество посадочного материала; данным пунктом предусмотрена обязанность подтверждения качества семенного материала.

Вместе с тем, суд не учел следующее.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21.07.2014 № 206-ФЗ «О карантине растений» (далее – Закон № 206-ФЗ) посадочный материал – это плоды, соплодия, части сложных плодов, не являющиеся семенным материалом, растения или их части, употребляемые для размножения вегетативным путем; семена (семенной материал) – это части растений (клубни, луковицы, собственно семена, соплодия, части сложных плодов и другие), применяемые для воспроизводства сортов сельскохозяйственных растений или для воспроизводства видов лесных растений.

Суд не установил, какой именно материал (саженцы, сеянцы, ростки, части растений или другое) использовал глава КФХ на фитомелиоративные мероприятия, и какой материал должен быть использовать (без подтверждения его качества в соответствии с ОСТ 56-98-93) во исполнение основного мероприятия «Предотвращение выбытия из сельскохозяйственного оборота земель сельскохозяйственного назначения за счет проведения агромелиоративных, фитомелиоративных и культуртехнических мероприятий», а также в целях последующей компенсации понесенных расходов за счет средств бюджета.

Данное обстоятельство подлежит установлению и оценке с учетом статьи 2 Закона № 206-ФЗ, согласно которой и «посадочный материал», и «семена (семенной материал)» включают понятие «части растений», в целях применения пункта 5.3.1 Порядка № 137.

Кроме того, суд не оценил доводы службы о том, что в нарушение пункта 5.3.2 Порядка № 173 глава КФХ не указал договор о приобретении посадочного материала, приложив к заявлению лишь акты о проведении фитомелиоративных работ и справки о стоимости выполненных работ и затрат.

В оспариваемом представлении содержится вывод о том, что контроль за соблюдением условий предоставления субсидии путем проведения плановых и внеплановых проверок достоверности представленной отчетности о финансово-экономическом состоянии не осуществлен.

Суд сделал вывод о том, что действующим законодательством, а также соглашением № 38 не предусмотрена обязанность проверки уполномоченным органом достоверности отчетов о финансово-экономическом состоянии.

При этом суд не учел, что согласно соглашению № 38 уполномоченный орган обязан осуществлять рассмотрение и проверку представленных получателем субсидии документов, установленных Порядком № 173, в течение 10 рабочих дней со дня их получения (пункт 4.1.1); определять показатели результативности в соответствии с Порядком № 173 и осуществлять оценку их достижения на основании отчетности о финансово-экономическом состоянии по формам и в сроки, утверждаемые приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации; осуществлять контроль за соблюдением получателем субсидии порядка, целей и условий предоставления субсидии путем проведения плановых и (или) внеплановых проверок и на основании предоставленной получателем субсидии отчетности о финансово-экономическом состоянии по формам и в сроки, утверждаемые приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (пункт 4.1.4).

Поддержав позицию министерства и указав, что глава КФХ вправе использовать полученную субсидию по своему усмотрению на любые цели, при этом контроль за фактическим расходованием полученной субсидии, носящей компенсационный характер, со стороны уполномоченного органа недопустим, суд не учел принцип недопустимости бесконтрольного расходования бюджетных средств.

Поскольку решение суда принято по неполно установленным и исследованным обстоятельствам дела и представленным в материалы дела доказательствам, оно подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в силу части 2 статьи 287 Кодекса арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в суде первой или апелляционной инстанций либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими, о том, какая норма материального права должна быть применена и какое решение, постановление должно быть принято при новом рассмотрении дела.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть указания кассационной инстанции, устранить допущенные нарушения, установить все фактические обстоятельства по делу, в целях полного и всестороннего исследования всех обстоятельств по делу оценить доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, принять решение с учетом требований статьи 170 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 14.04.2021 по делу № А22-1970/2020 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Калмыкия.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.


Председательствующий Т.Н. Драбо

Судьи Л.Н. Воловик

М.В. Посаженников