Решение от 25 февраля 2020 г. по делу № А40-310064/2019

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А40-310064/19-149-2533
г. Москва
25 февраля 2020 года
Резолютивная часть решения объявлена 19 февраля 2020 года

Решение в полном объеме изготовлено 25 февраля 2020 года

Арбитражный суд в составе судьи Кузина М.М.

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению ООО «Газпром теплоэнерго Иваново»

к Центральному управлению Ростехнадзора

о признании недействительным распоряжения от 22.08.2019 №В-842-пр

с участием:

от заявителя: ФИО2 (дов. от 10.12.2019 №02-12/2019)

от ответчика: ФИО3 (дов. от 26.12.2019 №258)

УСТАНОВИЛ:

ООО «Газпром теплоэнерго Иваново» (далее – заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным распоряжения Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзора (далее – ответчик, ЦУ Ростехнадзора, Управление) от 22.08.2019 №В-842-пр.

Заявитель поддержал требования в полном объеме по доводам, изложенным в заявлении и возражениях на отзыв.

Ответчик против удовлетворения требований возражал по доводам, изложенным в отзыве.

Изучив материалы дела, выслушав доводы заявителя и ответчика, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании ст.71 АПК РФ, суд установил, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Судом проверено и установлено, что процессуальный срок, предусмотренный ст. 198 АПК РФ, заявителем соблюден.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов и действий государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Как следует из заявления, ООО «Газпром теплоэнерго Иваново» является теплоснабжающей организацией, и осуществляет деятельность по теплоснабжению на территории Заволжского и Пучежского городских поселений Ивановской области.

На основании Распоряжения Центрального управления Ростехнадзора от 22.08.2019 № В-842-пр (вход. № 1158 от 27.08.2019) «О проведении внеплановой выездной проверки ООО «Газпром теплоэнерго Иваново» (далее - Распоряжение) за подписью заместителя руководителя ФИО4 была проведена проверка ООО «Газпром теплоэнерго Иваново».

На основании оспариваемого Распоряжения была проведена внеплановая проверка ООО «Газпром теплоэнерго Иваново» (третья по счету в 2019 году), были составлены Акт и Предписание, Общество было привлечено к административной ответственности с назначением административного наказания.

Не согласившись с указанным распоряжением, заявитель обратился в Арбитражный суд г. Москвы с настоящим заявлением.

В обоснование своей позиции Заявитель указывает, что оспариваемое распоряжение не соответствует действующему законодательству.

Отказывая в удовлетворении требований ООО «Газпром теплоэнерго Иваново», суд исходит из следующего.

Порядок организации и проведения проверки регламентированы Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

Как следует из фактических обстоятельств дела, 22.08.2019 в отношении ООО «Газпром теплоэнерго Иваново» было издано распоряжения Управления № В-842-пр «О проведении внеплановой выездной проверки юридического лица».

Как следует из распоряжения, проверка проводилась в рамках осуществления федерального государственного энергетического надзора, реестровый номер функции в федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» 313853436.

Проверка проводилась в целях контроля хода подготовки объектов теплоснабжения к работе в осенне-зимний период 2019-2020 годов на основании поручения Правительства Российской Федерации от 19.06.2019 № ВМ-П9-5084 и приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 04.07.2019 № 261 «О контроле хода подготовки объектов теплоснабжения к работе в осенне-зимний период 2019-2020 годов», а так же с целью проверки соблюдения обязательных требований к обеспечению безопасности в энергетике на основании поручения Правительства Российской Федерации от 18.01.2019 №ДК-П9-254 и приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 01.02.2019 №44 «О проведении проверок соблюдения обязательных требований субъектами электроэнергетики, теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и потребителями электрической энергии в 2019 году».

Задачей проверки являлось осуществление федерального государственного энергетического надзора и контроль хода подготовки объектов теплоснабжения к работе в осенне-зимний период 2019-2020 годов.

Предметом проверки являлось соблюдение юридическим лицом обязательных требований по эксплуатации тепловых энергоустановок и тепловых сетей и содержании их в исправном состоянии, направленных на обеспечение надежного теплоснабжения при подготовке предприятий к предстоящему осенне-зимнему периоду, а так же соблюдение юридическим лицом в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований надежности и безопасности в сфере электроэнергетики, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области электроэнергетики.

Срок проведения проверки: не более 10 рабочих дней. Фактически проверка была проведена в период с 03.09.2019 по 16.09.2019, т.е. в пределах срока проверки.

Кроме того, распоряжение содержит вид и объём мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки (пункт 11 распоряжения).

Также в распоряжении перечислен перечень документов, представление которых необходимо для достижения целей и задач проверки (п. 13 распоряжения).

Согласно ч. 16 ст. 10 Закона № 294-ФЗ о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом, в том числе посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

На основании вышеизложенного, юридическое лицо может быть уведомлено любым доступным способом, в том числе путем направления копии распоряжения по адресу электронной почты. При этом, порядок направления информации о начале проведения проверки посредством электронного документа, который должен быть подписан усиленной квалифицированной подписью, установлен только для электронных документов.

В материалах дела имеется копия распоряжение о проведении внеплановой проверки, в нижнем правом углу которого имеется оттиск синего штампа, свидетельствующий о вручении копии распоряжения юридическому лицу нарочно (Вход.№1158 от 27.08.2019). Также, копия распоряжения была направлена по адресу электронной почты.

В соответствии с положениями ст. 2 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.

Согласно определению, представленному в п. 3.1 «ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» электронный документ - это документ, информация которого представлена в электронной форме; копия документа – экземпляр документа, полностью воспроизводящий информацию подлинника документа.

На основании вышеизложенного копия распоряжения о проведении проверки, направленная в адрес Общества посредством электронной почты, не является электронным документом, который должен быть подписан усиленной квалицированной подписью, а является копией письменного документа, которая была направлена в адрес юридического лица посредством электронной почты, то есть любым доступным способом, что не противоречит положениям п. 16 ст. 10 Закона № 294-ФЗ.

Документы, содержащие соответствующую подпись представителя юридического лица, подтверждающие вручение под подпись копии распоряжения непосредственно перед началом проверки согласно ч. 3 ст. 14, ч. 4 ст. 12 Закона № 294-ФЗ отсутствуют. При этом данное нарушение не является грубым нарушением, влекущим отмену результатов проверки, перечень которых установлен ст. 20 Закона № 294-ФЗ, поскольку указанное распоряжение было представлено Обществу за несколько дней до начала проведения проверки.

Перечень грубых нарушений, влекущих отмену результатов проверки, содержится в ст. 20 Закона № 294-ФЗ.

В частности, согласно п. 1 ч. 1 ст. 20 Закона № 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 12 статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона.

На основании вышеизложенного получение копии распоряжения за несколько дней до начала ее проведения свидетельствует о соблюдении административном органом требований Закона № 294-ФЗ.

Распоряжение содержит цели, задачи, основания проведения выездной проверки, вид и объем мероприятий по контролю. Вручение копии распоряжения 27.08.2019 свидетельствует о том, что должностное лицо Общества было ознакомлено, в том числе, с основаниями проведения проверки, отраженными в распоряжении.

Общество ошибочно полагает, что основания проведения проверки должны быть предоставлены на бумажном носителе в качестве отдельного документа, и, поскольку административный орган не предоставил документы, указанные в п. 6 распоряжения, имеются грубые нарушения, влекущие отмену результатов проверки.

Как указано ранее, исчерпывающий перечень грубых нарушений содержится в ст. 20 Закона о промышленной безопасности; отсутствие подтверждения ознакомления перед началом проверки с копией распоряжения, в том числе с основаниями проведения проверки, не входит в указанный перечень.

Кроме того, системный анализ ч. 4 ст. 12 Закона № 294-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что цели, задачи и основания проведения проверки не должны быть представлены в отдельных документах, с которыми должно быть ознакомлено юридическое лицо.

Кроме того суд отмечает, что согласно п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Таким образом, основанием для организации проверки является исключительно приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора). Ни поручение Президента РФ, ни поручение Правительства РФ не являются основаниями для проведения проверки, а являются документами, содержащими поручение руководителю органа государственного контроля (надзора) организовать соответствующие проверки. Перечисление в п. 6 распоряжения всех документов свидетельствует о предоставлении Управлением исчерпывающей информации.

В соответствии с п. 6 ст. 15 Закона № 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе превышать установленные сроки проверки.

Управление не нарушало указанных требований, поскольку проверка проведена в установленные законом сроки.

Сроки проведения проверки регламентированы ст. 13 Закона № 294-ФЗ.

Согласно ч. 1 ст. 13 Закона № 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, не может превышать двадцать рабочих дней.

Согласно ст. 14 Закона № 294-ФЗ сроки проведения проверки указываются в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно распоряжению сроки проведения проверки составляют 10 рабочих дней, что свидетельствует об отсутствии нарушений со стороны Управления порядка проведения проверки, поскольку общий срок проведения проверки соблюден; проверка также проведена в сроки, указанные в распоряжении.

Приказ Ростехнадзора от 04.07.2019 №261 «О контроле хода подготовки объектов теплоснабжения к работе в осенне-зимний период 2019-2020 годов» (далее – Приказ № 261) не является нормативным правовым актом, регламентирующим сроки проведения проверки, а является внутренним распорядительным документом, призванным организовать работу территориальных органов.

На основании вышеизложенного нарушение требований п. 1.4 Приказа № 261 со стороны Управления свидетельствует лишь о невыполнении требований вышестоящего органа, и не свидетельствует о нарушении ст. 13 Закона № 294-ФЗ, влекущем отмену результатов проверки в соответствии с п. 6 ст. 15 Закона № 294-ФЗ.

Проверка Общества организованна на основаниях и в порядке, установленных Законом № 294-ФЗ.

При этом, согласно п. 1 ч. 2 ст. 1 Закона № 294-ФЗ настоящим Федеральным законом устанавливаются порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля).

Таким образом, нормы Закона № 294-ФЗ регламентируют правоотношения, возникающие между проверяемыми лицами и исключительно органами государственного контроля (надзора), к которым комиссии по проверке готовности к отопительному периоду не относятся.

Как указано выше, проверка Общества организована Управлением строго в соответствии с нормами Закона № 294-ФЗ в рамках государственного энергетического надзора, в том числе в сфере теплоснабжения (ст. 4.1 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»), в соответствии с приказами руководителя Ростехнадзора, изданными на основании соответствующих поручений Правительства РФ.

Проверка Общества как теплоснабжающей организации по оценке готовности к отопительному периоду также осуществлена комиссией муниципального образования, работа которой не регламентирована Законом № 294-ФЗ.

Согласно разделу 2 Правил оценки готовности к отопительному периоду, утвержденных приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 12.03.2013 № 103 (далее – Правила), проверка осуществляется комиссиями, которые образовываются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору или органами местного самоуправления поселений, городских округов (далее - комиссия).

Работа комиссии осуществляется в соответствии с программой проведения проверки готовности к отопительному периоду (далее - программа), утверждаемой руководителем (заместителем руководителя) уполномоченного органа, в которой указываются:

объекты, подлежащие проверке;

сроки проведения проверки;

документы, проверяемые в ходе проведения проверки.

В состав комиссии включаются представители уполномоченного органа, образовавшего комиссию.

В целях проведения проверки теплоснабжающих и теплосетевых организаций в состав комиссии могут включаться по согласованию представители Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

При проверке комиссиями проверяется выполнение требований, установленных главами III-V настоящих Правил (далее - требования по готовности). Проверка выполнения теплосетевыми и теплоснабжающими организациями требований, установленных настоящими Правилами, осуществляется комиссиями на предмет соблюдения соответствующих обязательных требований, установленных техническими регламентами и иными нормативными правовыми актами в сфере теплоснабжения. В случае отсутствия обязательных требований технических регламентов или иных нормативных правовых актов в сфере теплоснабжения в отношении требований, установленных настоящими Правилами, комиссии осуществляют проверку соблюдения локальных актов организаций, подлежащих проверке, регулирующих порядок подготовки к отопительному периоду.

В целях проведения проверки комиссии рассматривают документы, подтверждающие выполнение требований по готовности, а при необходимости - проводят осмотр объектов проверки.

Исходя из вышеуказанных актов следует, что соответствующими комиссиями при проверке готовности теплоснабжающих организацией к отопительному периоду проверяются, как правило, только документы.

Таким образом, работа соответствующих комиссий не регламентирована Законом № 294-ФЗ, в связи с чем, правовая позиция о нарушении Управлением при проведении проверки п. 5 ст. 3 Закона № 294-ФЗ является необоснованной.

Кроме того, Общество в своих возражениях не указывает конкретную норму, содержащуюся в ст. 20 Закона № 294-ФЗ, нарушение которой можно отнести к грубым нарушениям, влекущим отмену результатов проверки.

Таким образом, правовая позиция Общества о грубых нарушениях, влекущих признание распоряжения недействительным, является необоснованной.

В соответствии со ст.13 ГК РФ, п.6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ №6, Пленума ВАС РФ №8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Следовательно, в данном случае отсутствуют основания, предусмотренные ст.13 ГК РФ и ч.1 ст.198 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а решения или действия незаконными.

Доводы заявителя, изложенные в заявлении, не находят своего подтверждения в материалах дела и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Судебные расходы, связанные с оплатой государственной пошлины, подлежат распределению в соответствии со ст. 110 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.65, 167-170, 176, 181, 200, 201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления ООО «Газпром теплоэнерго Иваново» - отказать.

Проверено на соответствие требованиям действующего законодательства.

Решение может быть обжаловано в течение месяца с даты принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья: М.М. Кузин