Решение от 23 марта 2020 г. по делу № А23-9469/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ

248000, г. Калуга, ул. Ленина, д. 90; тел. (4842) 505-902; факс: (4842) 599-457;

http://kaluga.arbitr.ru; e-mail: kaluga.info@arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ



Дело № А23-9469/2019
23 марта 2020 года
г.Калуга
Резолютивная часть решения объявлена 16.03.2020

Полный текст решения изготовлен 23.03.2020

Арбитражный суд Калужской области в составе судьи Харчикова Д.В., при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениюМинистерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, 248000, <...>),

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Калужской области, (ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>)

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, -

1) общество с ограниченной ответственностью "Спецавтохозяйство Обнинск" (ОГРН <***>, ИНН <***>, 249032, <...>).

о признании недействительным предупреждения,

при участии в судебном заседании:

от заявителя - представитель ФИО2, доверенность от 16.07.2019 № ЕВ-1879-19, паспорт,

от заинтересованного лица - представитель ФИО3, доверенность от 09.01.2020 № 3д, удостоверение, представитель ФИО4, доверенность от 09.01.2020 № 4д, удостоверение,

от третьего лица - представитель ФИО5, доверенность от 23.09.2019 № 1, паспорт,

УСТАНОВИЛ:

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области (далее - министерство, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к Калужскому УФАС России (далее - управление, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене предупреждения от 04.10.2019 № 1699/05 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Спецавтохозяйство Обнинск" (далее – общество).

В обоснование требования министерство указывает, что указанная в оспариваемом предупреждении Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, в Калужской области (утверждена приказом министерства от 22.09.2016 № 496 в ред. от 26.08.2019 № 328, далее – Территориальная схема) является нормативным правовым актом, следовательно, в силу ст.ст. 1, 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ст. 1 Федерального конституционного закона от 31.12.1006 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» разрешение вопроса о законности данного нормативного правового акта относится к исключительной компетенции суда, при этом судебная власть осуществляется только судами и никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия.

Антимонопольный орган представил копии материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства и отзыв, в котором полагает оспариваемое предупреждение законным и обоснованным. Отмечает, что предметом рассмотрения является не сам нормативно-правовой акт, а указание министерством в данном акте (территориальной схеме) сведений о завершении эксплуатации сортировки обществом с 2024 г., в чем усмотрены признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). В связи с чем министерство в соответствии со ст. 391 Закона о защите конкуренции предупреждено о необходимости в срок до 26.11.2019 прекратить указанные действия путем осуществления корректировки территориальной схемы и исключения из нее сведений о завершении эксплуатации сортировочного центра общества с 2024 г., а также установления в территориальной схеме с указанной даты (2024 г.) всех необходимых показателей и значений по данному объекту.

Третье лицо поддержало позицию, обратило внимание, что рынок обращения с отходами является конкурентным.

На основании положений статей 9, 65, 70 (часть 31), 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено при указанной явке по представленным доказательствам с учётом надлежащего извещения участвующих в деле лиц, установленного распределения бремени доказывания, доводов заявления, объёма и существа возражений.

Изучив материалы дела, суд установил следующее.

В связи с рассмотрением обращения общества антимонопольным органом установлено, что общество является хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность на рынке по обращению с твердыми коммунальными отходами в Калужской области.

На принадлежащем обществу объекте в г. Обнинск обрабатываются твердые коммунальные отходы (ТКО) жителей города Обнинска, Жуковского и Тарусского районов, а также отходы, не являющиеся ТКО.

Принадлежащий обществу объект обработки отходов приказом министерства от 22.09.2016 № 496 был включен в Территориальную схему, с указанием, что данный объект соответствует требованиям природоохранного законодательства, дальнейшая эксплуатация объекта возможна. Сведения о завершении эксплуатации (выводе из эксплуатации) этого объекта обработки отходов в указанной схеме отсутствовали.

Письмом от 13.03.2019 № 23/2019 общество обратилось в министерство с просьбой внести изменения в территориальную схему в связи с модернизацией принадлежащего обществу объекта обработки отходов и увеличением объемов обработки отходов.

Письмом от 22.04.2019 № 1635-19 министерство ответило, что предложения общества будут рассмотрены при корректировке территориальной схемы.

В соответствии с п. 29, п. 30 Правил разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требования к составу и содержанию таких схем (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.09.2018 № 1130 (далее – Правила разработки территориальных схем), корректировка территориальных схем осуществляется путем внесения в нее изменений по мере необходимости. Основанием для корректировки территориальной схемы являются:

- изменение условий реализации территориальной схемы, в том числе соответствующие изменения законодательства Российской Федерации, выявление новых источников образования отходов, мест накопления отходов, объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

- выявление способов оптимизации потоков с учетом действующих и вновь введенных объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

- ввод в эксплуатацию новых объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

- вывод из эксплуатации (ликвидация) объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;

-заключение соглашений между субъектами Российской Федерации по вопросам обращения с отходами.

В июле 2019 г. на официальном сайте министерства в сети «Интернет» (ссылка https://admoblkaluga.ru/sub/stroy/Proektl/) опубликовано уведомление от 03.07.2019г. № ЕВ-1779-19 о проведении общественного обсуждения проекта корректировки территориальной схемы обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами, в Калужской области (далее по тексту - Территориальная схема обращения с отходами). Срок общественного обсуждения проекта территориальной схемы составил 34 календарных дня с 03.07.2019 г. по 05.08.2019 г.

В соответствии с ч. 3 ст. 13.3 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», п. 5 Правил разработки территориальных схем, территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя, среди прочего:

-данные о месте нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов;

- данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов.

В соответствии с подпунктом 5.1. «Реестр действующих объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию отходов на территории Калужской области» раздела 5 Территориальной схемы (по состоянию на период выполнения работ) с указанием основных характеристик соответствующих объектов, представлены в Приложениях А7 - А9. Реестры составлены на основании данных организаций, эксплуатирующих объекты, предоставивших соответствующую информацию, а также на основании сведений территориального органа Росприроднадзора о лицензиатах.

В соответствии с п. 5.5. «Оценка возможности дальнейшей эксплуатации существующих объектов системы обращения с отходами» раздела 5 Территориальной схемы выполнена оценка возможности эксплуатации существующих объектов обращения с отходами. Оценка возможности эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения промышленных отходов представлена в Приложениях А7, А8, А9, АН.

Приложение А7 к Территориальной схеме содержит сведения о принадлежащем обществу объекте обработки отходов (п. 4). В данном приложении отражено, что принадлежащий обществу объект соответствует требованиям природоохранного законодательства, дальнейшая эксплуатация объекта возможна.

Сведения о невозможности эксплуатации данного объекта отсутствуют.

Таким образом, территориальной схемой подтверждается, что принадлежащий обществу объект обработки отходов может эксплуатироваться и в дальнейшем.

Данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, отражены в разделе 9 Территориальной схемы.

Приказом министерства от 26.08.2019 № 328 в территориальную схему внесены изменения, согласно которым с 2024 года запланировано завершение эксплуатации сортировки общества (таблица №33 «Перечень мероприятий, предлагаемых территориальной схемой»).

При этом данными изменениями с 2024 года запланирована модернизация сортировки ГП «КРЭО» с увеличением мощности до 165 тыс. тонн/год.

Письмом от 17.06.2019 № 121/19 общество направило в министерство замечания и предложения по корректировке территориальной схемы, в том числе в части невозможности выведения из эксплуатации своего объекта по обработке отходов.

На официальном сайте министерства (ссылка https://admoblkaluga.ru/sub/stroy/Proektl/) 01.08.2019 опубликовано заключение об учете поступивших замечаний и предложений в проект корректировки территориальной схемы. В данном заключении указано на отклонение замечаний и предложений общества об исключении из территориальной схемы сведений о завершении с 2024 г. эксплуатации принадлежащего обществу по обработке отходов, так как с 2024 года на территории Боровского района предусмотрен ввод в эксплуатацию индустриального комплекса обработки отходов и направления потоков отходов на «более эффективное» предприятие.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из изложенного антимонопольный орган пришел к выводу о том, что в действиях министерства, выразившихся в указании в территориальной схеме (в ред. от 26.08.2019) сведений о завершении эксплуатации сортировки общества с 2024 года, усматриваются признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности, антимонопольный орган выдает органу государственной власти субъекта Российской Федерации предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

В соответствии с частью 2 названной статьи предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения стати 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

На основании изложенного антимонопольным органом 04.10.2019 выдано предупреждение о прекращении министерством действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с данным предупреждением, министерство обратилось в в Арбитражный суд Калужской области с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Приказом ФАС России от 22.01.2016 №57/16 утвержден Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а также установлена его форма. Данный приказ зарегистрирован в Минюсте России 08.04.2016 N 41723 и является нормативно-правовым актом, обязательным для исполнения.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 № 18403/13 указано, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона №135-Ф3), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона № 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов местного самоуправления.

Органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 данного Закона под признаками ограничения конкуренции понимается: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Из совокупности установленных в ходе проверки обстоятельств управление сделало вывод, что действия министерства влекут недопущение, устранение, ограничение конкуренции, ставят общество по сравнению с иными хозяйствующими субъектами в неравные условия осуществления деятельности.

Аналогичная правовая позиция сформирована в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016.

Формальные признаки недопущения, устранения, ограничения конкуренции установлены антимонопольным органом правомерно. Вопрос же о том, образуют ли соответствующие деяния министерства нарушение антиомонопольного законодательства, будет разрешен по существу в ходе производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, возбуждению которого в силу прямого указания ч. 2 ст. 391 Закона о защите конкуренции с необходимостью предшествует вынесение предупреждения.

Вопреки утверждениям министерства, статья 15 Закона о защите конкуренции, устанавливая запрет на принятие актов и(или) совершение действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), не разграничивает нормативный либо ненормативный характер указанных актов, а следовательно, относится к принятию как ненормативных, так и нормативных актов.

Суд обращает внимание, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 391 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Иными словами, для решения вопроса о законности предупреждения как акта предварительного воздействия применяются иные стандарты доказывания, чем для конечных, обязывающих актов: необходимо установить наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и отсутствие существенных процедурных нарушений при его вынесении.

Наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства (статьи 15 Закона о защите конкуренции) как таковых правомерно установлено антимонопольным органом из изложенных выше фактических обстоятельств. Вопрос о том, являются ли спорные действия нарушениями, разрешается при рассмотрении управлением соответствующего дела о нарушении антимонопольного законодательства, и в рамках последующего административного или судебного контроля.

Суд считает необходимым отметить, что единственным последствием неисполнения предупреждения является рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства, в ходе которого будут устанавливаться не признаки, а факты нарушения этого законодательства, и результат рассмотрения которого не предрешен.

Процедурных нарушений при выдаче предупреждения судом не установлено.

Из изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предупреждение выдано при наличии к тому правовых и фактических оснований, с соблюдением установленного порядка, то есть является законным и обоснованным, в силу чего не нарушает прав и законных интересов заявителя.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 176, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

отказать полностью в удовлетворении заявления Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области (ОГРН <***>) о признании недействительным предупреждения Калужского УФАС России от 04.10.2019 № 1699/05.

Проверено на соответствие Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятияв Двадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи жалобы через Арбитражный суд Калужской области.

Судья Д.В. Харчиков