Решение от 23 сентября 2019 г. по делу № А76-31209/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А76-31209/2017
23 сентября 2019 года
г. Челябинск


Резолютивная часть решения объявлена 16 сентября 2019 года.

Решение в полном объеме изготовлено 23 сентября 2019 года.

Судья Арбитражного суда Челябинской области Белякович Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениям Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области и Управления жилищно-коммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры администрации Троицкого муниципального района о признании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области недействительным,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ФИО2, общества с ограниченной ответственностью «Дорстройтех-лизинг», акционерного общества «Единая Электронная Торговая площадка», общества с ограниченной ответственностью «Магистраль»,

при участии в судебном заседании представителей: от Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области – ФИО3 (доверенность №08-Д от 09.01.2019), от заинтересованного лица – ФИО4 (доверенность № 81 от 09.11.2018),

установил:

Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (далее – министерство), Управление жилищно-коммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры администрации Троицкого муниципального района (далее – управление) обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлениями о признании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области) № 181-ВП/2017 от 07.09.2017 недействительным.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление жилищно-коммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры администрации Троицкого муниципального района (далее – управление), Депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ФИО2 (далее – ФИО2), общества с ограниченной ответственностью «Дорстройтех-лизинг» (далее – ООО «Дорстройтех-лизинг») и акционерного общества «Единая Электронная Торговая площадка» (далее – АО «ЕЭТП»).

В судебном заседании представитель министерства поддержал доводы заявления по изложенным в нем основаниям, просил заявленные требования удовлетворить. Представитель заинтересованного лица высказал возражения против доводов заявления, считает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, что также отражено в представленном отзыве.

В арбитражные суд от АО «ЕЭТП» поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии его представителя (т. 2 л.д. 164). Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом (т. 2 л.д.118, 122, 124, 168), однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

При рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора.

Как усматривается из материалов дела, в УФАС по Челябинской области поступила жалоба ООО «Дорстройтех-лизинг» на действия аукционной комиссии при проведении электронного аукциона на строительство автомобильных дорог муниципального значения Троицкого муниципального района. По результатам рассмотрения данной жалобы и проведения внеплановой проверки антимонопольным органом вынесено решение и выдано предписание № 416-ж, 137-ВП/2017 от 03.07.2017.

Согласно выданному предписанию № 416-ж, 137-ВП/2017 от 03.07.2017 необходимо выполнить следующие действия:

1). Управлению: 1.1. с даты размещения в единой информационной системе в сфере закупок (далее – единая информационная система) предписания не заключать контракт по итогам аукциона, оформленного протоколом подведения итогов от 20.06.2017 до полного исполнения пунктов 2, 3 настоящего предписания; 1.2. после исполнения аукционной комиссией и министерством пунктов 2 и 3 настоящего предписания продолжить процедуру определения поставщика, направленную на заключение контракта в соответствии с требованиями действующего законодательства; 1.3. при направлении контракта победителю электронного аукциона (или единственному участнику аукциона): установить в проекте контракта условие исполнения контракта, предусмотренное частью 4 статьи 110.2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ, Закон о контрактной системе), о том, что результатом выполненных работ по контракту является построенный объект капитального строительства, в отношении которого получено заключение органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; привести пункт 3.2 проекта контракта в соответствие с частью 4 статьи 110.2 Закона о контрактной системе.

2). Аукционной комиссии: 2.1. в срок до 10.07.2017 принять решение об отмене протокола подведения итогов электронного аукциона от 20.06.2017; 2.2. в срок до 11.07.2017 зафиксировать результаты рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе в протоколе подведения итогов, указав в нем сведения, предусмотренные частью 8 статьи 69 Закона о контрактной системе, при принятии решения о несоответствии заявок участников аукциона требованиям документации об аукционе, в том числе обоснование решения о несоответствии участников аукциона требованиям, установленным документацией об аукционе, положения Закона о контрактной системе, которым не соответствует участники аукциона, положений документации об аукционе, которым не соответствует заявки на участие в нем, положений заявок на участие в аукционе, которые не соответствуют требованиям, установленным документацией о нем; 2.3. в срок до 12.07.2017 передать протокол и решение, оформленные по итогам исполнения пунктов 2.1, 2.2 настоящего предписания, в Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области для размещения в единой информационной системе.

3. Министерству: 3.1. в срок до 13.07.2017 разместить протокол и решение, оформленные по итогам исполнения пунктов 2.1, 2.2 настоящего предписания в единой информационной системе; 3.2. после исполнения пунктов 3.1. настоящего предписания продолжить процедуру определения поставщика, направленную на заключение контракта в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В подтверждение исполнения предписания заказчику и уполномоченному органу в срок до 20.07.2017 года в адрес УФАС по Челябинской области представить доказательства исполнения настоящего предписания, а именно: сведения о незаключении контракта по итогам аукциона согласно пункту 1 настоящего предписания (в случае заключения контракта представить надлежащим образом заверенную копию контракта со всеми приложениями); - копию контракта (со всеми приложениями), заключенного с учетом исполнения пункта 1.2 настоящего предписания; протоколы (решения), составленные по итогам исполнения пунктов 2.1, 2.2 настоящего предписания, документы, подтверждающие размещение указанных протоколов (решений) в единой информационной системе.

Однако в срок до 20.07.2017 года аукционной комиссией решение об отмене протокола подведения итогов электронного аукциона от 20.06.2017 не принято, результаты рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе в протоколе подведения итогов не зафиксированы, сведения, предусмотренные частью 8 статьи 69 Закона о контрактной системе не указаны, решение и протокол, оформленные по итогам исполнения пунктов 2.1, 2.2 предписания, в единой информационной системе не размещены.

Таким образом, аукционной комиссией, уполномоченным органом предписание № 416-ж, 137-ВП/2017 от 03.07.2017 не выполнено.

Неисполнение предписания заказчиком, аукционной комиссией повлекло за собой невозможность исполнения предписания оператором электронной площадки, о чем свидетельствует обращение АО «Единая Электронная Торговая Площадка» (исх. № 3755-Д/17 от 20.07.2017).

По результатам проведения внеплановой проверки 07.09.2017 антимонопольным органом вынесено решение по делу № 181-ВП/2017, которым в действиях министерства признано нарушение пункта 2 части 22, части 23 статьи 99 Закона о контрактной системе, в действиях аукционной комиссии – нарушение пункта 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе, в действиях заказчика – нарушение части 1 статьи 24, пункта 9 части 1 статьи 93, пункта 2 части 22, части 23 статьи 99 Закона о контрактной системе (т. 1 л.д. 42-46).

Считая решение антимонопольного органа несоответствующими действующему законодательству, министерство и управление обратились в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассмотрев заявленные требования, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Такое заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом (часть 4 статьи 198 АПК РФ).

Срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ для обжалования в суд решения антимонопольного органа, заявителем соблюден.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ, а также исходя из пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в предмет доказывания по настоящему делу входит установление совокупности юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту, и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 105 Закона о контрактной системе любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном настоящей главой, в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.

Согласно части 1 статьи 106 Закона о контрактной системе после подачи жалобы и принятия ее к рассмотрению контрольный орган в сфере закупок в течение двух рабочих дней с даты поступления жалобы размещает в единой информационной системе информацию о поступлении жалобы и ее содержании, а также направляет участнику закупки, подавшему жалобу, заказчику, оператору электронной площадки, в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированную организацию, комиссию по осуществлению закупки, действия (бездействие) которых обжалуются, уведомления о поступлении жалобы, ее содержании, о месте и времени рассмотрения жалобы. В случае определения поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытыми способами указанная информация не размещается в единой информационной системе.

В силу части 8 статьи 106 Закона о контрактной системе по результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган в сфере закупок принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и при необходимости о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений, предусмотренного пунктом 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе, о совершении иных действий, предусмотренных частью 22 статьи 99 Закона о контрактной системе. Копия такого решения и в случае выдачи предписания об устранении допущенных нарушений копия такого предписания в течение трех рабочих дней с даты принятия решения и выдачи предписания направляются участнику закупки, подавшему жалобу на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки, комиссии по осуществлению закупок, участникам закупки, направившим возражение на жалобу, а также заказчику, оператору электронной площадки, в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированную организацию, комиссию по осуществлению закупок, действия (бездействие) которых обжалуются. Информация о принятом решении, выданном предписании размещается в единой информационной системе в указанный срок.

Согласно части 23 статьи 99 Закона о контрактной системе предписание об устранении нарушения законодательства Российской Федерации или иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, выданное в соответствии с пунктом 2 части 22, пунктом 3 части 27 настоящей статьи, должно содержать указание на конкретные действия, которые должно совершить лицо, получившее такое предписание, для устранения указанного нарушения. Контракт не может быть заключен до даты исполнения такого предписания.

В соответствии с пунктом 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Таким образом, предписание об устранении нарушения законодательства о контрактной системе является обязательным для исполнения лицами, которым выдано такое предписание.

Доказательства того, что в установленный антимонопольным органом срок заявителями выполнено предписание, в материалы дела не представлены.

Напротив, согласно представленных заявителями пояснений министерством и управлением не оспаривается факт неисполнения предписания УФАС по Челябинской области.

При таких обстоятельствах суд соглашается с выводом антимонопольного органа о том, что неисполнение министерством и управлением предписание № 416-ж, 137-ВП/2017 от 03.07.2017 привело к нарушению пункта 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе.

Согласно частям 1, 2 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также – электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

В силу части 5 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 Закона о контрактной системе. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Частью 2 статьи 48 Закона о контрактной системе установлено, что заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 Закона о контрактной системе.

Как установлено пунктом 2 статьи 3 Закона о контрактной системе определение поставщика (подрядчика, исполнителя) – совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

В соответствии с частью 2 статьи 59 Закона о контрактной системе заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации.

При этом частью 3 статьи 59 Закона о контрактной системе установлено, что заказчик имеет право осуществлять путем проведения электронного аукциона закупки товаров, работ, услуг, не включенных в указанные в части 2 статьи 59 Закона о контрактной системе перечни.

Как следует из содержания муниципального контракта № 1 на выполнение работ по строительству автомобильных дорог муниципального значения Троицкого муниципального района от 14.07.2017, контракт заключен по пункту 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе - закупки определенных товаров, работ, услуг вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной форме, в том числе при заключении федеральным органом исполнительной власти контракта с иностранной организацией на лечение гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (при условии, что такие товары, работы, услуги не включены в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень товаров, работ, услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера) и применение иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требующих затрат времени, нецелесообразно.

Согласно пояснениям представителя заказчика, заключение муниципального контракта в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе рекомендовано рабочей группой, созданной в соответствии с распоряжением администрации Троицкого муниципального района от 10.07.2017 № 420-р «О создании рабочей группы», что нашло отражение в протоколе заседания рабочей группы № 1 от 11.07.2017.

Вместе с тем, создание такой рабочей группы не предусмотрено действующим законодательством о контрактной системе. Тем более вызывает сомнение правомерность выдаваемых указанной рабочей группой рекомендаций осуществления заказчиком действий, направленных на заключение контракта с единственным подрядчиком.

Принятие подобных актов (протокол заседания рабочей группы) может быть рассмотрено на предмет наличия признаков нарушения законодательства о защите конкуренции.

В нарушение части 1 статьи 24, пункта 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе заказчиком неправомерно заключен контракт с единственным подрядчиком ввиду отсутствия обстоятельств, являющихся основанием для заключения контракта. Основанием для заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) является не столько отсутствие времени для проведения иных процедур закупок, сколько наступление такого обстоятельства как непреодолимая сила.

Термин «непреодолимая сила» положениями Закона о контрактной системе не закреплен. Однако это понятие определено в гражданском законодательстве, являющемся нормативной основой для отношений в сфере закупок.

Согласно пункту 3 статьи 401 Гражданского кодекса РФ, непреодолимая сила характеризуется признаками чрезвычайности и непредотвратимости наступивших обстоятельств.

Под чрезвычайностью следует понимать необычность явления для повседневности, отсутствие его систематичности. Второй признак непреодолимой силы характеризуется невозможностью собственными усилиями его предотвратить.

Правоприменительная практика относит к непреодолимой силе явления стихийного характера: землетрясения, сильные снегопады, цунами и т. д.

Признаки чрезвычайности и непредотвратимости наступления последствий должны присутствовать в совокупности.

В частности, не могут быть признаны непреодолимой силой обстоятельства, носящие систематический характер или связанные с осуществлением властных полномочий заказчика.

Исходя из документов и сведений, представленных заказчиком, следует, что основания для заключения контракта с единственным подрядчиком отсутствовали и при выборе способа определения подрядчика заказчик должен был провести конкурентную процедуру. В рассматриваемом случае отсутствуют не только аварии, иные чрезвычайные ситуации природного или техногенного характера, непреодолимая сила, но и последствия чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, что свидетельствует о неправомерном заключении заказчиком муниципального контракта № 1 от 14.07.2017.

Таким образом, в нарушение части 23 статьи 99 Закона о контрактной системе заказчиком заключен контракт до исполнения предписания антимонопольного органа.

Приведенные заявителями доводы судом проверены и признаны подлежащими отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права.

Так, утверждение заявителя о том, что в случае обжалования в судебном порядке предписания, последнее не является обязательным к исполнению, является несостоятельным, поскольку в силу принципа презумпции законности ненормативных правовых актов государственных органов предписание № 416-ж, 137-ВП/2017 от 03.07.2017 является законным, пока судом в установленном процессуальном порядке не признано обратное.

Суд отмечает, что в рамках дела №А76-20799/2017 решение и предписание УФАС по Челябинской области № 416-ж, 137-ВП/2017 от 03.07.2017 признаны законными.

Доводы министерства об отсутствии в его действиях нарушения пункта 2 части 22 статьи 99 Закона № 44-ФЗ признаются необоснованными, поскольку данная норма предусматривает обязательность исполнения предписания, что министерством не было соблюдено.

Аргументы управления, направленные на несогласие с выводами антимонопольного органа о нарушении пункта 9 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, не могут быть приняты во внимание, в связи с тем, что ограниченность доступности бюджетных ассигнований финансовым годом не является непреодолимой силой в контексте действующего законодательства.

То обстоятельство, что Контрольно-счетная палата не усмотрела в действиях управления нарушения указанной нормы права, не свидетельствует об отсутствии таких нарушений. Кроме того, решения Контрольно-счетной палаты свойствами преюдиции не обладают.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для признания оспариваемого решения антимонопольного органа не соответствующим требованиям действующего законодательства.

При таких обстоятельствах в рассматриваемом случае отсутствует совокупность условий, необходимых для признания незаконным оспариваемого решения антимонопольного органа, что исключает удовлетворение заявленных требований.

Руководствуясь статьями 176, 200, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия путем подачи апелляционной жалобы в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья Е.В. Белякович