Постановление от 24 января 2019 г. по делу № А10-1059/2018

/

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, www.fasvso.arbitr.ru

тел./факс (3952) 210-170, 210-172; e-mail: info@fasvso.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А10-1059/2018
24 января 2019 года
город Иркутск



Резолютивная часть постановления объявлена 17 января 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 января 2019 года.


Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Загвоздина В.Д., Кадниковой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Винокуровой М. Ю.,

при содействии Арбитражного суда Республики Бурятия (судья Цыбикова И.Ц., секретарь судебного заседания Устинов А.Б.),

при участии в судебном заседании в Арбитражном суде Восточно-Сибирского округа представителя Министерства промышленности и торговли Республики Бурятия – Гахария О. М. (доверенность 17.12.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 13 июля 2018 года по делу № А10-1059/2018, постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2018 года по тому же делу (суд первой инстанции – Пунцукова А.Т., суд апелляционной инстанции: Сидоренко В.А., Басаев Д.В., Каминский В.Л.),

установил:

Министерство промышленности и торговли Республики Бурятия (далее – Министерство) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия к Управлению Федерального казначейства по Республике Бурятия (далее – Управление) с измененным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) заявлением о признании недействительным пункта 1 представления № 02-11-46/23-4341 от 14.12.2017 в части указания размера денежных средств, превышающих 29 116 рублей 93 копеек.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство экономического развития Российской Федерации (далее – Минэкономразвитие), Правительство Республики Бурятия (далее – Правительство).

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 13 июля 2018 года, оставленным без изменения постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2018 года, заявленное требование удовлетворено.

Не согласившись с указанными судебными актами, Управление обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, прекратить производство по делу.

Согласно доводам кассационной жалобы, судами неверно применены нормы материального и процессуального права, не установлены все имеющие значение для рассмотрения дела обстоятельства, не исследованы все представленные в материалы дела доказательства; неправомерным является вывод судов о том, что согласно части 2 статьи 54 Конституции Российской Федерации пункт 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) в новой редакции, действующей с 19.07.2017, улучшает положение бюджетополучателя, и сумма допущенного Министерством нарушения должна быть рассчитана по формуле, предусмотренной Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999) (далее - Правила № 999); у судов отсутствовали правовые основания для применения норм, смягчающих ответственность Министерства, поскольку такие акты были приняты до нарушения условий соглашения о предоставлении средств субсидии; Федеральный закон от 18.07.2017 № 178-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 3 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 178-ФЗ) не содержит указания на то, что его нормы имеют обратную силу; судами не применены нормы гражданского законодательства об обязательствах; бюджетные средства предоставлялись субъекту Российской Федерации на основании Соглашения № 132-МБ-16 от 15.07.2016 (далее – Соглашение № 132-МБ-16), стороны которого приняли на себя обязательства руководствоваться требованиями Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы 2 «развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 316 (далее – Правила № 316), а не Правил № 999, следовательно, судами к сложившимся правоотношениям применены ненадлежащие нормы права; оспариваемое в части представление не является бюджетной мерой принуждения, а также нельзя соотносить бюджетные проверки, проведенные в отношении федерального и регионального министерств.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство просило оставить её без удовлетворения, обжалуемые судебные акты – без изменения.

В судебном заседании представитель Министерства поддержала доводы отзыва на кассационную жалобу.

Арбитражным судом Восточно-Сибирского округа на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлен перерыв с 10 по 17 января 2019 года до 12 часов 40 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа и в информационной системе «Картотека арбитражных дел» – kad.arbitr.ru.

После окончания перерыва в судебном заседании приняла участие представитель Министерства.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (информация в сети «Интернет» на сайте суда – fasvso.arbitr.ru и в информационной системе «Картотека арбитражных дел» – kad.arbitr.ru), однако своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа до и после перерыва не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Арбитражным судом Республики Бурятия и Четвёртым арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение ими норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Минэкономразвитие и Правительство заключили Соглашение № 132-МБ-16 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Бурятия на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в соответствии с Государственной программой Республики Бурятия «Развитие промышленности, малого и среднего предпринимательства и торговли» (утв. постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2013 № 151 «Об утверждении Государственной программы Республики Бурятия «Развитие промышленности, малого и среднего предпринимательства и торговли») в размере 61 432 222 рублей на реализацию мероприятий (пункт 1.1 Соглашения № 132-МБ-16).

На основании пункта 1.2 Соглашения № 132-МБ-16 субсидия предоставляется за счет средств федерального бюджета в пределах утвержденных Минэкономразвития объемов бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.

Согласно пункту 2.2.3 Соглашения № 132-МБ-16 Правительство определило Министерство уполномоченным органом для осуществления взаимодействия с Минэкономразвития по реализации мероприятий, предусмотренных Соглашением.

Пунктом 2.2.4 Соглашения № 132-МБ-16 предусмотрены значения показателей результативности использования субсидии по мероприятиям, реализуемым в соответствии с данным Соглашением, в том числе: предоставление субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства на возмещение части затрат, связанных с приобретением оборудования в целях создания и (или) развития и (или) модернизации производства товаров на основе конкурсного отбора: а) размер собственных средств субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, направленных на приобретение оборудования – 79173; б) исполнение расходных обязательств за счет субсидии, предоставленной в текущем финансовом году из федерального бюджета на реализацию мероприятия, % - 100; в) количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, единиц - 9; г) количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку, единиц - 24.

По Соглашению № 132-МБ-16 субсидия из федерального бюджета бюджету Республики Бурятия предоставлена в полном объеме.

Управлением на основании поручения Федерального казначейства № 18-02-06/86 от 19.09.2017 и приказа Управления № 412 от 27.09.2017 проведена камеральная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» за 2016 год.

19.10.2017 по результатам проверки составлен акт, согласно которому: в нарушение подпункта 1 пункта 1 статьи 158 БК РФ, подпункта «б» пункта 2.2.4 Соглашения № 132-МБ-16 не обеспечена результативность использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, выразившаяся в недостижении значения показателя результативности «исполнение расходных обязательств за счет субсидии, предоставленной в текущем финансовом году из федерального бюджета на реализацию мероприятия», установленного соглашением в размере 100%, фактическое значение показателя составило - 91,55%; а именно не освоены средства субсидии в размере 3 343 585,00 рублей; в нарушение пункта 3 статьи 132, подпункта 1 пункта 1 статьи 158 БК РФ, пунктов 32, 38 Правил № 316, подпункта 2.2.4 пункта 2.2. Соглашения № 132-МБ-16 Минпромторгом не осуществлен возврат средств субсидии в размере 306 780 рублей 63 копеек. За нарушение обязательств по выполнению показателей результативности при использовании средств субсидии из федерального бюджета средства в сумме 306 780 рублей 63 копеек подлежат возврату в доход федерального бюджета.

14.12.2017 Управлением внесено представление № 02-11-46/23-4341, согласно которому Министерству необходимо в срок до 19.01.2018 рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения: обеспечить соблюдение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также условий соглашений о предоставлении субсидии из федерального бюджета в части положений, регулирующих наступление ответственности в связи с нарушением принятых обязательств. О результатах исполнения представления следует проинформировать Управление в срок до 23.01.2018. В пункте 1 представления указано денежное выражение нарушения в размере 306 780 рублей 63 копеек.

Не согласившись с пунктом 1 представления в части размера нарушения, Министерство оспорило его в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводу, что после нарушения Министерством бюджетного законодательства была принята новая редакция абзаца первого пункта 3 статьи 132 БК РФ, отсылающая к Правилам № 999, которые, в свою очередь, предусматривают меньшую ответственность в виде размера средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет, следовательно, улучшающих положение Министерства. Таким образом, Управлению надлежало руководствоваться конституционным принципом применения нового закона в случаях, когда после совершения правонарушения ответственность за него смягчена. Кроме того, суд исходил из необходимости соблюдения единообразного подхода в системе органов казначейства и следования разъяснениям Федерального казначейства о приоритетном характере применения Правил № 999 по сравнению с Правилами № 316.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд признал выводы суда законными и обоснованными.

Как верно указано судами, предметом судебной проверки по настоящему спору является обоснованность расчета размера подлежащих возврату Министерством в доход федерального бюджета денежных средств. Однако полагая, что к рассматриваемым правоотношениям подлежат применению положения пункта 16 Правил № 999, суды неправомерно не учли следующее.

Согласно части 2 статьи 17 Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» средства федерального бюджета на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пункт 3 статьи 132 БК РФ в редакции, действовавшей на момент совершения Министерством бюджетного нарушения (31.12.2016), предусматривал, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с пунктом 3 статьи 132 БК РФ в редакции Федерального закона № 178-ФЗ Правилами № 999 устанавливаются общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования Российской Федерации (в процентах) объема расходного обязательства субъекта Российской Федерации. При этом нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, устанавливающие порядок предоставления и распределения каждой субсидии, принимаются в соответствии с правилами, указанными в абзаце первом настоящего пункта.

Указанные правила вступили в силу с 01.01.2015 и действовали на момент заключения Соглашения № 132-МБ-16 о предоставлении субсидии из федерального бюджета.

Как следует из абзаца 4 пункта 3 Правил № 999, государственными программами Российской Федерации (государственными программами субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) для достижения целей указанных программ. Правила предоставления указанных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

Судами установлено, что Постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2013 № 151 утверждена Государственная программа Республики Бурятия «Развитие промышленности, малого и среднего предпринимательства и торговли» (далее - государственная программа). В состав Государственной программы входит подпрограмма 2 «Малое и среднее предпринимательство», целью которой является развитие малого и среднего предпринимательства как основного фактора обеспечения занятости и повышения реального уровня благосостояния населения. Согласно данной подпрограмме ответственным исполнителем является Министерство.

При этом указанная государственная программа и заключенное в целях ее реализации Соглашение № 132-МБ-16 основаны на положениях действующих Правил № 316.

По результатам проверки Управлением сделан вывод, что Министерством в нарушение подпункта 1 пункта 1 статьи 158 БК РФ, подпункта «б» пункта 2.2.4 Соглашения № 132-МБ-16 не обеспечена результативность использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, выразившаяся в недостижении значения показателя результативности «Исполнение расходных обязательств за счет субсидии, предоставленной в текущем финансовом году из федерального бюджета на реализацию мероприятия», что привело к неосвоению средств субсидии в размере 3 343 585 рублей.

Руководствуясь формулой расчета объема средств, подлежащих возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет, установленной пунктом 32 Правил № 316, Управление пришло к выводу о том, что Министерству надлежит возвратить в федеральный бюджет 306 780 рублей 63 копеек.

Однако суды, руководствуясь отсылочной нормой абзаца первого пункта 3 статьи 132 БК РФ и принципом необходимости применения закона, улучшающего положение привлекаемого к ответственности лица, пришли к выводу, что подлежащая возврату сумма рассчитывается по формуле, указанной в пункте 16 Правил № 999, и составляет 29 116 рублей 93 копейки.

Вместе с тем, суд кассационной инстанции считает, что у судов отсутствовали основания для применения положений Правил № 999, имеющих общий характер, поскольку Соглашение № 132-МБ-16 и соответствующая государственная программа прямо предусматривают применение специальных Правил № 316, устанавливающих цели, порядок и условия предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы 2 «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика».

При этом абзацем 5 пункта 3 Правил № 999 установлено, что в случае если федеральной целевой программой предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации на реализацию мероприятий, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, правила предоставления указанных субсидий устанавливаются соответствующей федеральной целевой программой.

Суд округа соглашается с правовой позицией Управления о том, что с учетом целевого назначения предоставленной на основании Соглашения № 132-МБ-16 субсидии определение размера ответственности субъекта Российской Федерации в лице Министерства за нарушение обязательств по выполнению показателей результативности использования субсидии и не устранения до 1 апреля года, следующего за годом предоставления субсидии, указанных нарушений, должно осуществляться в соответствии со специальными нормами - пунктом 32 Правил № 316.

Иной подход противоречит пункту 3 Правил № 999 и позиции законодателя, осуществившего приведение предусмотренных иными правилами предоставления субсидий в рамках государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» (в частности, в пункте 30 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию комплексных инвестиционных проектов по развитию инновационных территориальных кластеров, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 316) формул в соответствие с пунктом 16 Правил № 999, однако оставившего без изменений содержащуюся в пункте 32 Правил № 316 формулу.

При таких обстоятельствах суд округа не усматривает оснований для применения к правоотношениям по привлечению Министерства к ответственности за совершение публично-правового правонарушения положений части 2 статьи 54 Конституции Российской Федерации, в силу которой если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.

Выводы судов о том, что пункт 3 статьи 132 БК РФ и пункт 16 Правил № 999 смягчают ответственность за нарушение норм бюджетного законодательства по сравнению с пунктом 32 Правил № 316 неправомерен, поскольку в рассматриваемом конкретном случае подлежат приоритетному применению специальные нормы права.

Ссылки судебных инстанций на разъяснения Федерального казначейства № 07-04-04/09-2211 от 28.11.2017 и письмо Минэкономразвития об обеспечении возврата средств из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет, установившего размер штрафных санкций для Министерства 29 116 рублей 93 копейки, признаются кассационным судом не имеющими значение для данного дела, поскольку соответствующие письма не являются нормативными правовыми актами, Управление проверяло соответствие действий Министерства требованиям Правил № 316, а представление № 02-11-46/23-4341 от 14.12.2017 не отменено, не изменено и является действующим.

Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального права, что привело к исключению из предмета доказывания имеющих значение для правильного рассмотрения дела обстоятельств.

В частности существенное значение имеет проверка законности приведенного в пункте 1 представления № 02-11-46/23-4341 от 14.12.2017 Управлением размера подлежащих возврату в бюджет денежных средств применительно к требованиям пункта 32 Правил № 316, на нарушение Министерством которого и ссылается Управление.

Поскольку судебными инстанциями вышеприведенное обстоятельство не устанавливалось и не проверялось, выводы о признании недействительным оспариваемого представления в части указания размера денежного выражения нарушения, превышающего 29 116 рублей 93 копейки, являются преждевременными.

Так как с целью установления всех обстоятельств, входящих в предмет доказывания по настоящему делу, необходимо исследовать и оценить все представленные участвующими в деле лицами доказательства с учетом возложенного процессуальным законодательством на стороны бремени доказывания, а суд кассационной инстанции в силу положений статьи 286, части 2 статьи 287 АПК РФ такими полномочиями не наделен, обжалуемые решение и постановление судов по настоящему делу подлежат отмене на основании частей 1, 2 статьи 288 АПК РФ с направлением дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Бурятия в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть данные в настоящем постановлении указания, установить все входящие в предмет доказывания и имеющие существенное значение для правильного рассмотрения спора обстоятельства, для чего дать надлежащую правовую оценку пункту 1 представления Управления № 02-11-46/23-4341 от 14.12.2017 в части указания размера денежных средств и на основании закона, подлежащего применению, разрешить спор, а также распределить судебные расходы.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 13 июля 2018 года по делу № А10-1059/2018 и постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2018 года по тому же делу отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Бурятия.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий

Судьи


А.Н. Левошко

В.Д. Загвоздин

Л.А. Кадникова