Решение от 5 октября 2018 г. по делу № А83-11411/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КРЫМ

295000, Симферополь, ул. Александра Невского, 29/11

http://www.crimea.arbitr.ru

E-mail: info@crimea.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А83-11411/2017
05 октября 2018 года
город Симферополь


Резолютивная часть решения объявлена 28 сентября 2018 года. Полный текст решения изготовлен 05 октября 2018 года.

Арбитражный суд Республики Крым в составе судьи Ищенко Г.М., при ведении протокола судебного заседания и его аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел материалы заявления Заместителя прокурора <...>, г. Симферополь, <...>) в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц

к Администрации города Армянска Республики Крым (ОГРН – <***>; ИНН – <***>; ул. Симферопольская, 7, г. Армянск, <...>)

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заинтересованного лица:

Муниципального казенного предприятия «Благоустройство» муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым (ОГРН – <***>; ИНН – <***>; ул. Гайдара, 6, г. Армянск, <...>)

Армянского городского совета Республики Крым (ОГРН – <***>; ИНН – <***>; ул. Симферопольская, 7, г. Армянск, <...>),

Министерства финансов Республики Крым (ОГРН – <***>; ИНН – <***>; ул. А. Невского, 4, г. Симферополь, <...>)

о признании незаконным и отмене постановления,

при участии:

от Заместителя прокурора Республики Крым – Куинджи М.А., старший прокурор отдела прокуратуры Республики Крым, удостоверение,

от Администрации города Армянска Республики Крым – не явился, извещен,

от Муниципального казенного предприятия «Благоустройство» муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым – не явился, извещен,

от Армянского городского совета Республики Крым – не явился, извещен,

от Министерства финансов Республики Крым –ФИО2, доверенность от 23.01.2018 №09/1-09/74.

У С Т А Н О В И Л:

Заместитель прокурора Республики Крым (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Республики Крым (далее- суд, арбитражный суд) с требованием о признании незаконным и отмене постановления Администрации города Армянска Республики Крым от 25.01.2017 №26 «Об утверждении порядка предоставления субсидии из бюджета муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на возмещение затрат муниципальному казенному предприятию «Благоустройство» муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым по ремонту и содержанию объектов благоустройства» (далее – постановление №26).

Заявленные требования прокурор обосновывает положениями ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), ст.ст. 13, 24 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее- Закон №44-ФЗ), указывая при этом, что услуги по организации благоустройства территории муниципального образования могут быть оказаны только путем осуществления закупок. В противном случае устраняется конкуренция среди хозяйствующих субъектов и создаются преимущества отдельных хозяйствующим субъектам.

В судебном заседании 28.09.2018 прокурор поддержал заявленные требования, изложенные в заявлении и дополнительных пояснениях, пояснив при этом, что причиной пропуска процессуального срока на обращение в суд с данным заявлением явились меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц, а также прекращение 29.05.2017 производства по делу №2а-125/2017 Армянским городским судом ввиду неподведомственности спора суду общей юрисдикции.

Администрация города Армянска (далее- Администрация, заинтересованное лицо), муниципальное казенное предприятие «Благоустройство» (далее- МКП «Благоустройство», предприятие), Армянский городской совет явку уполномоченных представителей в судебное заседание 28.09.2018 не обеспечили; о дне, месте и времени слушания дела уведомлены надлежащим образом и своевременно.

28.09.2018 от Администрации в суд поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя Администрации.

В ранее предоставленном отзыве Администрация против удовлетворения заявления возражала по основаниям, изложенным в отзыве на заявление и пояснениях, указывая при этом, что оспариваемое постановление соответствует нормам действующего гражданского и бюджетного законодательства, а также принятому Армянским городским советом бюджету муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на 2017 год. Путем принятия оспариваемого постановления Администрация фактически возместила МКП «Благоустройство» в порядке ст. 78 БК РФ затраты, которые предприятие несет как участник муниципальной программы, выполняя установленные программой мероприятия. Своими действиями Администрация не представила каких-либо преимуществ МКП «Благоустройство», а соответственно, не имеется правовых оснований утверждать о наличии нарушения Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон №135-ФЗ). Поскольку решение о бюджете на 2017 год содержало нормы, определяющие представление субсидии МКП «Благоустройство», Администрация приняла оспариваемое постановление без определения критериев и категорий отбора получателей, а также без проведения конкурсных процедур. Также Администрация полагает, что срок для подачи настоящего заявления прокуратурой пропущен без уважительных причин, вследствие чего восстановлению не подлежит.

В письменных пояснения Армянский городской совет указывает, что решение о бюджете может содержать нормы, определяющие предоставление субсидии конкретному получателю без определения критериев и категорий отбора получателей в правовом акте Администрации, а также без проведения конкурсных процедур.

Представитель Министерства финансов Республики Крым в судебном заседании поддержала заявленные прокурором требования, а также предоставила письменные пояснения на заявление.

Рассмотрев материалы дела, исследовав представленные доказательства, судом установлены следующие обстоятельства.

25.01.2017 Администрацией в соответствии со ст. 78 БК РФ, Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 №887 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам- производителям товаров, работ и услуг», на основании решения Армянского городского совета от 29.12.016 №324 «О бюджете муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на 2017 год» ( далее- решение от 29.12.2016 №324) вынесено постановление №26 «Об утверждении порядка предоставления субсидии из бюджета муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на возмещение затрат муниципальному казенному предприятию «Благоустройство» муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым по ремонту и содержанию объектов благоустройства (далее- постановление №26).

Указанным постановлением №26 утвержден Порядок предоставления субсидий из бюджета муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на возмещение затрат МКП «Благоустройство» по ремонту и содержанию объектов благоустройства ( далее- Порядок).

Целью предоставления субсидии является возмещение затрат МКП «Благоустройство» по ремонту и содержанию объектов благоустройства в рамках муниципальной программы «Благоустройство территорий, санитарная очистка и содержание территорий муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым» ( п.1.2 Порядка).

Субсидия предоставляется в размере 4225251,00 рублей на цели, указанные в п. 1.2 Порядка, источником предоставления которой является бюджет городского округа Армянск на 2017 год, утвержденный решением Армянского городского совета от 29.12.2016 №324, по следующим направлениям затрат: очистка колодцев от грязи и ила, обслуживание ДНС, очистка дорог от грязи вдоль бордюра, посыпка дорог и дорожек противогололедной смесью в зимний период, подметание дорожек, очистка дорожек от травы, сбор случайного мусора, установка скамеек, механизированная уборка улиц, выкашивание открытого дренажа, очистка дорожек от наледи, покраска МАФ (п. 2.5 Порядка).

Прокурор, полагая, что постановление №26 нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, обратился в суд с данным заявлением. Вместе с заявлением прокурор подал ходатайство о восстановлении пропущенного срока для подачи в арбитражный суд заявления об оспаривании постановления №26.

Изучив материалы дела, суд считает, что поданное прокурором ходатайство о восстановлении процессуального срока подлежит удовлетворению со следующим.

В соответствии с ч.2 ст.117 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее- АПК РФ) суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска срока уважительными. Ходатайство о восстановлении пропущенного процессуального срока подается в арбитражный суд, в котором должно быть совершено процессуальное действие (ч.3 ст.117АПК РФ). Статья 115 АПК РФ предусматривает, что лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных настоящим Кодексом или иным федеральным законом либо арбитражным судом.

Заявления, жалобы и другие поданные по истечении процессуальных сроков документы, если отсутствует ходатайство о восстановлении или продлении пропущенных сроков, не рассматриваются арбитражным судом и возвращаются лицам, которыми они были поданы.

Исходя из содержания вышеуказанных правовых норм, арбитражный суд вправе восстановить пропущенный процессуальный срок при наличии на то уважительных причин и соответствующего ходатайства заявителя, без которого суд не вправе рассматривать данный вопрос.

Поскольку законодатель не установил каких-либо критериев для определения уважительности причин пропуска указанного срока, вопрос решается с учетом обстоятельств дела по усмотрению суда.

Согласно ч.2 ст.117 АПК РФ арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными и если не истекли предельные допустимые сроки для восстановления.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18.11.2004 № 367-О, само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Предоставленные в материалы дела доказательства подтверждают, что прокуратурой г.Армянска предпринимались меры по обжалованию оспариваемого постановления №26.

Так, городской прокуратурой в адрес Администрации был принесен протест 28.02.2017, который был рассмотрен и отклонен 21.03.2017,о чем прокурору стало известно 23.03.2017. Прокурор г.Армянска 31.03.2017 обратился в Армянский городской суд Республики Крым с административным иском к Администрации о признании постановления №26 незаконным. Определением от 29.05.2017 Армянский городской суд Республики Крым прекратил производство по делу №2а-125/2017, указав при этом, что данное дело подведомственно арбитражному суду. В последующем прокурор г.Армянска обратился с проектом заявления в прокуратуру Республики Крым для рассмотрения вопроса о наличии оснований доя предъявления в Арбитражный суд Республики Крым данного заявления об оспаривании постановления №26. После проведенной проверки заместитель прокурора Республики Крым обратился с данным заявлением в Арбитражный суд Республики Крым, предоставив соответствующее ходатайство о восстановлении пропущенного срока, предусмотренного ч.4 ст.198 АПК РФ.

В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Учитывая изложенное, суд пришел к выводу, что предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ трехмесячный срок для обращения в суд с данным заявлением прокурором пропущен.

В свою очередь, как разъяснено в п. 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15, применительно к ч. 4 ст. 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок может быть восстановлен судом по его ходатайству, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел указанной возможности.

В определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 №367-0 и от 22.11.2012 №2149-0 разъяснено, что указанный выше срок не может рассматриваться как нарушающий право на судебную защиту. Его несоблюдение не является основанием для отказа в принятии заявления, а требует выяснения арбитражным судом вопроса о причинах пропуска срока после возбуждения дела, т. е. в судебном заседании. На основе баланса между принципом правовой определенности и правом на справедливое судебное разбирательство заинтересованному лицу предоставлена возможность воспользоваться правом на обжалование действий уполномоченного органа в тех случаях, когда оно по уважительным причинам не могло в установленный законом срок обратиться в суд.

В соответствии с толкованием, содержащимся в п. 2.2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 №1908-0, по своему буквальному смыслу положение ч. 4 ст. 198 АПК РФ для исчисления закрепленного ею процессуального срока исходит не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.

Предусмотрев такой порядок исчисления срока для обращения в суд, законодатель учитывал, что относящиеся к сфере правоприменительной деятельности решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц оказывают не всегда непосредственное - в том числе во временном проявлении - влияние на интересы субъектов, статус которых они затрагивают. Иными словами, они могут проявлять свое регулятивно-правовое воздействие на заинтересованных лиц (независимо от их статусной принадлежности к частноправовой или публично-правовой сфере) и становиться известными не сразу, а спустя определенное, порой весьма продолжительное время после их принятия (совершения). Соответственно, определение судом момента начала течения установленного в нем срока и предполагает для суда необходимость при рассмотрении поданного заявления принять во внимание все значимые для правильного решения дела фактические обстоятельства, позволяющие установить момент, когда лицу стало известно о нарушении его прав и законных интересов, оценивая имеющиеся в деле доказательства на предмет относимости, допустимости и достоверности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании. Обоснованность применения судом единого для данной категории дел принципа исчисления срока на подачу заявления в суд обеспечивается также действующим процессуальным порядком обжалования вынесенных решений в судах вышестоящих инстанций.

Пропущенный срок подачи заявления может быть восстановлен при наличии уважительных причин его пропуска. К уважительным причинам пропуска срока относятся обстоятельства объективного характера, не зависящие от заявителя, находящиеся вне его контроля, при соблюдении им той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях соблюдения установленного порядка.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 №367-0 указано, что вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Более того, факт прекращения судом общей юрисдикции производства по делу может являться основанием для восстановления арбитражным судом пропущенного срока на оспаривание ненормативного правового акта, в противном случае нарушается гарантированное ст. 46 Конституции Российской Федерации право лица на судебную защиту.

Таким образом, поскольку прокурором своевременно предпринимались меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц (протест от 28.02.2017), учитывая факт прекращения 29.05.2017 Армянским городским судом Республики Крым производства по делу №2а-125/2017 ввиду подведомственности спора арбитражному суду, суд, с учетом недопущения лишения права на судебную защиту, пришел к выводу о необходимости удовлетворения ходатайства прокурора о восстановлении пропущенного процессуального срока на обращение в суд с данным заявлением.

Исследовав материалы дела, всесторонне и полно выяснив все фактические обстоятельства, на которых основываются требования прокурора, возражения заинтересованного лица, оценив относимость, допустимость каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд установил следующее.

В соответствии с ч. 1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления недействительными являются одновременно как его несоответствие закону, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд.

Таким образом, согласно ч.1 ст.198, ч. 4 ст. 200 АПК РФ и п.6 вышеуказанного Постановления Пленума основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует и установлено судом, 25.01.2017 Администрацией на основании решения Армянского городского совета от 29.12.2016 № 324 «О бюджете муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на 2017год» принято постановление №26, резолютивной частью которого: пунктом 1 утвержден Порядок предоставления субсидии из бюджета муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на возмещение затрат муниципальному казенному предприятию «Благоустройство» муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым по ремонту и содержанию объектов благоустройства; пунктами 2 и 3 разрешен вопрос вступления в силу и контроля за исполнением этого постановления.

Утвержденным по этому постановлению Порядком предусмотрено предоставление в 2017 году из муниципального бюджета субсидии МКП «Благоустройство» по ремонту и содержанию объектов благоустройства без проведения конкурса или иного конкурентного способа определения поставщика.

Признавая недействительным постановление №26, суд исходит из установленного нарушения Администрацией статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Администрация ошибочно определила, что муниципальные нужды в виде ремонта и содержания объектов благоустройства могут быть удовлетворены исключительно силами МКП «Благоустройство», в виде возмещения затрат за счет средств выделенных на этот счет субсидий.

В силу части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

При этом Администрацией не принято во внимание, что следует различать субсидирование государственных (муниципальных) учреждений и субсидирование прочих юридических и физических лиц.

Субсидирование прочих юридических лиц предусмотрено положениями пунктов 1, 2 статьи 78 БК РФ, которые предусматривают, что для возмещения затрат в связи с выполнением работ юридическим лицам, индивидуальными предпринимателями, а также физическими лицами - производителями услуг могут предоставляться из местного бюджета субсидии по решению представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления, к правоотношениям, рассматриваемым в настоящем споре, не применимы.

Статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации разрешено предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

При этом муниципальные предприятия исключены из числа субъектов указанного субсидирования.

Субсидирование, предусмотренное оспариваемым постановлением №26, незаконно как по субъекту – адресату предоставления субсидии, - так и по объекту – выполненные работы не могут быть квалифицированы как затраты, требующие компенсации через использование указанного бюджетного механизма.

Удовлетворение требования о признании недействительным оспариваемого постановления №26 несет самостоятельную правовосстановительную функцию, поскольку субсидирование муниципального предприятия вместо проведения закупок нарушает правопорядок в сфере бюджетного законодательства и требует реагирования в том числе в целях недопущения аналогичных нарушений Бюджетного кодекса Российской Федерации и законодательства о контрактной системе, в том числе, в интересах неопределенного круга лиц, которые могли бы претендовать на участие в закупках, что полностью согласуется с положениями части 1 статьи 52, части 2 статьи 198 АПК РФ.

При таких обстоятельствах решение органа местного самоуправления может быть признано недействительным вне зависимости от того, что оно основано на решении представительного органа.

Указанный правовой подход высказал Арбитражный суд Центрального округа в постановлении от 08.08.2018 при рассмотрении дела №А83-11413/2017.

Несостоятельным признается судом довод Администрации о пропуске прокурором срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, поскольку документальное обоснование уважительности причин пропуска срока предоставлено суду.

Иные доводы Администрации основаны на ошибочном толковании норм материального права, в связи с чем подлежат отклонению, как несостоятельные.

В соответствии со ст.110 АПК РФ правовые основания для распределения судебных расходов у суда отсутствуют.

Руководствуясь статьями 167-170, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

1. Ходатайство Заместителя прокурора Республики Крым о восстановлении срока на подачу заявления удовлетворить.

2. Восстановить Заместителю прокурора Республики Крым срок на подачу заявления к Администрации города Армянска Республики Крым о признании недействительным ненормативного правового акта.

3. Заявление удовлетворить.

4. Признать недействительным постановление Администрации города Армянска Республики Крым от 25.01.2017 №26 «Об утверждении порядка предоставления субсидии из бюджета муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на возмещение затрат Муниципальному казенному предприятию «Благоустройство» муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым по ремонту и содержанию объектов благоустройства».

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Республики Крым в порядке апелляционного производства в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд (299011, <...>) в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Судья Г.М. Ищенко