Решение от 8 февраля 2021 г. по делу № А51-17367/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПРИМОРСКОГО КРАЯ

690091, г. Владивосток, ул. Октябрьская, 27

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А51-17367/2020
г. Владивосток
08 февраля 2021 года
Резолютивная часть решения объявлена 04 февраля 2021 года.

Полный текст решения изготовлен 08 февраля 2021 года.

Арбитражный суд Приморского края в составе судьи Андросовой Е.И., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном онлайн-заседании дело по заявлению муниципального бюджетного учреждения "Некрополь" (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата регистрации в качестве юридического лица 19.10.2020)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата регистрации в качестве юридического лица 09.02.2000)

о признании недействительными решения и предписания от 14.10.2020 года по делу №025/01/15-863/2019,

третьи лица - ПАО «Стикс П» (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата регистрации в качестве юридического лица 01.07.1995),

ИП ФИО2 (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата регистрации в качестве индивидуального предпринимателя 12.12.2005),

ООО «Тихая обитель» (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата регистрации в качестве юридического лица 20.02.2004),

администрация г.Владивостока (ИНН <***>, ОГРН <***>, дата регистрации в качестве юридического лица 22.08.1991),

при участии в заседании:

от муниципального бюджетного учреждения "Некрополь" – ФИО3, удостоверение адвоката, доверенность №34 от 27.10.2020г., сроком на один год;

от УФАС - ФИО4 (посредством веб-конференции) по доверенности № 10889/01 от 25.12.2020г, сроком до 31.12.2021, паспорт.

от Администрации – ФИО5, доверенность №1-3/4715 от 18.12.2020г., сроком до 31.12.2021г., диплом, доверенность;

от ПАО «Стикс П» - ФИО6, доверенность от 20.10.2018г., сроком на три года, диплом, паспорт;

от ИП ФИО2 и ООО «Тихая обитель» - не явились, извещены,

установил:

муниципальное бюджетное учреждение "Некрополь" (далее по тексту – заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к Управлению федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее по тексту – управление, антимонопольный орган, УФАС по Приморскому краю) о признании недействительными решения от 14.10.2020 года по делу №025/01/15-863/2019 и предписания от 14.10.2020 года №25/01/15-863/2019.

Представители третьих лиц – ИП ФИО2 и ООО «Тихая обитель», извещённых надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в судебное заседание не явились, что не препятствует рассмотрению дела в отсутствии указанных лиц на основании части 3 статьи 156, части 2 статьи 200 АПК РФ.

Представитель учреждения на удовлетворении заявленных требований настаивает по основаниям, изложенным в заявлении, полагая, что МУПВ «Некрополь», являясь в силу норм действующего законодательства специализированной службой по вопросам похоронного дела, законно и обоснованно осуществляет погребение умерших и оказывает услуги по погребению. Все действия (услуги), включая по выдаче разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной документации, регулирование въезда-выезда на общественные кладбища, контроль за соблюдением порядка на кладбищах, оказываемые в свое время МУПВ "Некрополь", являются составной и необходимой частью похоронного процесса. Отклоняя вывод управления о том, что МУП "Некрополь" незаконно отказало в продаже наряд-заказов на копку могил и в допуске на территорию кладбища для осуществления работ по благоустройству мест захоронения, заявитель исходит из того, что УФАС не установил, имелось ли у лиц, желающих произвести указанные работы, договор с какой-либо похоронной организацией, и предоставлялся ли указанный договор сотрудникам МУПВ "Некрополь". Считает, что оказание ритуальных услуг на безвозмездной основе возможно только специализированной организацией, при этом если лицо желает, чтобы оказала эти услуги любая иная организация, то такое лицо обязано предоставить для ознакомления соответствующий договор на оказание платных услуг, чего сделано не было. Ссылается на неисполнимость оспариваемого решения вследствие реорганизации 19.10.2020 года МУПВ "Некрополь", по результатам которой данное предприятие перестало существовать как субъект предпринимательской деятельности, осуществляющий коммерческие функции, направленные на извлечение прибыли. В настоящее время муниципальное бюджетное учреждение "Некрополь" функционирует, как разновидность некоммерческой унитарной организации. МБУ "Некрополь", реализуя функции возложенные на нее администрацией г.Владивостока, обязано осуществлять организацию похоронного дела и ритуального обслуживания с возложенными на него организационно-распорядительными, административно-хозяйственными, контрольными полномочиями (управление делами администрации в части организации похоронного дела), что, по мнению заявителя, не противоречит нормативным актам, регулирующим данную сферу деятельности.

Управление представило отзыв на заявление и дополнения к нему, согласно которым требование заявителя не признаёт, полагая, что оспариваемые решение и предписание являются законными ввиду наличия факта нарушения заявителем части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Отмечает, что реорганизация МУПВ «Некрополь» в МБУ «Некрополь» не изменила положение последнего на товарном рынке по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг в географических границах Владивостокского городского округа (г. Владивостока).

Представитель администрации считает оспариваемые решение и предписание незаконными, поскольку МУПВ «Некрополь», являясь в силу норм действующего законодательства специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории города Владивостока, на законных основаниях осуществляло на территории ВГО погребение умерших. Отмечает, что администрацией города Владивостока был установлен уведомительный порядок въезда автотранспортных средств на общественные кладбища города Владивостока. В настоящее время МУПВ «Некрополь» преобразовано в муниципальное бюджетное учреждение и не является хозяйствующим субъектом, действия которого могут быть направлены на ограничение конкуренции на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах города Владивостока.

Представитель третьего лица – ПАО «Стикс П» требования заявителя не признает по основаниям, изложенным в письменном отзыве на заявление, ссылаясь на то, что МУПВ «Некрополь», обладая монопольным правом на копку могил, осуществляя свои полномочия при поддержке администрации г.Владивостока, препятствует иным ритуальным компаниям в самостоятельной копке могил, мотивируя своим статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела. Кроме того, МУПВ «Некрополь» ограничивало доступ сотрудников ПАО «Стикс П» на территорию кладбищ г.Владивостока, не имея на то законных оснований, что подтверждается составленными актами. МБУ «Некрополь» продолжает осуществлять распорядительные функции на кладбищах г.Владивостока, а именно: выдает разрешения на захоронения и осуществляет регистрационную работу на кладбищах. Просит в удовлетворении заявленных требований отказать.

Третьи лица - ИП ФИО2 и ООО «Тихая обитель» письменные отзывы на заявление не представили.

Исследовав материалы дела, суд установил следующее.

В УФАС по Приморскому краю поступили заявление ПАО «Стикс П» вх. №4513 от 03.06.2019 и жалоба гр. ФИО7 от 26.06.2019 вх.№ 5176, направленная прокуратурой Ленинского района г. Владивостока (исх. № 423-Ж-2019 от 10.06.2019), указывающие на создание со стороны МУПВ «Некрополь» препятствий в осуществлении ПАО «Стикс П» деятельности по погребению и связанных с ним услуг (по оказанию ритуальных услуг) по договорам с гражданами.

Как следовало из заявлений (жалоб), работники МУПВ «Некрополь» необоснованно ограничивают проезд работников ПАО «Стикс П» и заключивших с ним договор родственников умерших в свободное для посещения время на территорию кладбищ, препятствуя исполнению обязательств перед заказчиком по выполнению работ по благоустройству мест захоронения, а также препятствуют продаже наряда на копку могилы, что делает невозможным оказание ритуальных услуг.

По результатам рассмотрения данных жалоб Приморским УФАС России были выявлены признаки нарушения МУПВ «Некрополь» части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в:

- совершении незаконных действий по отказу гражданам, заключившим договор с ПАО «Стикс П» на оказание ритуальных услуг, в получении (выписке-покупке) нарядов на рытье могил и в проезде работников ПАО «Стикс П» на территорию городских общественных кладбищ для выполнения работ по благоустройству мест захоронения по договорам с гражданами, что ограничивает конкуренцию, так как создает необоснованное препятствование в осуществлении деятельности хозяйствующему субъекту на товарном рынке по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг в географических границах г. Владивостока;

- незаконном осуществлении исключительного права на оказание услуг по рытью (изготовлению) могил на возмездной основе, в связи с чем иные хозяйствующие субъекты необоснованно лишены возможности предоставлять полный комплекс ритуальных услуг (услуг по погребению) на возмездной основе, а именно оказывать данную услугу, что ограничивает конкуренцию на товарном рынке по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг в географических границах г. Владивостока.

В связи с этим на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции МУПВ «Некрополь» были выданы соответствующие предупреждения от 02.09.2019 №7937/08-2, №7938/08-2 со сроком выполнения до 20.09.2019.

МУПВ «Некрополь» в установленный срок предупреждения не выполнило, оспорив их в Арбитражный суд Приморского края. Вступившим в законную силу решением от 04.03.2020 по делу № А51-20522/2019 предупреждения признаны законными.

В связи с невыполнением предупреждений УФАС по Приморскому краю приказом от 25 сентября 2019 года № 235 на основании части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции возбудило дело № 025/01/15-863/2019 по признакам нарушения МУПВ «Некрополь» части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением УФАС от 14.10.2020 года по делу №025/01/15-863/2019 признан факт нарушения МУПВ «Некрополь» части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в незаконном отказе иным хозяйствующим субъектам, заключившим договоры с гражданами на оказание ритуальных услуг, в продаже наряд-заказов на копку (изготовление) могил для совершения погребения, в ограничении их допуска на территории общественных кладбищ для выполнения работ по благоустройству мест захоронения по договорам с гражданами, в незаконном осуществлении (присвоении)исключительного преимущественного права на оказание услуги по рытью(изготовлению) могил на возмездной основе, а также в непринятии мер,направленных на прекращение указанных неправомерных действий, а именно на прекращение осуществления МУПВ «Некрополь» исключительного, преимущественного права на оказание услуги по рытью (изготовлению) могил на возмездной основе и на устранение ограничения в предоставлении хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность по организации похорон, указанной услуги в составе комплекса ритуальных услуг самостоятельно, по своему усмотрению, что ограничило конкуренцию на товарном рынке по организациипохорон и предоставлению связанных с ними услуг в географических границах Владивостокского городского округа (г. Владивостока) ввиду создания необоснованного препятствования в осуществлении иными хозяйствующими субъектами, состоящими с предприятием в конкурентных отношениях, деятельности по погребению и предоставлению связанных с ним услуг, лишения хозяйствующих субъектов возможности предоставлять полный комплекс ритуальных услуг (услуг по погребению) на возмездной основе.

Также УФАС признало наличие основания для выдачи предписания от 14.10.2020 года №25/01/15-863/2019 осовершении в срок до 30 октября 2020 года следующих действий, направленных на обеспечение конкуренции (на устранение, недопущение, предупреждение ограничения конкуренции) на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах г. Владивостока:

- прекратить осуществление исключительного права на оказание (выполнение) услуги (работы) по рытью (изготовлению) могил и обеспечить возможность хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность по организации похорон, оказывать (выполнять) данную услугу (работу) самостоятельно, по своему усмотрению, закрепив указанное положение в соответствующем акте (приказе);

- издать обязательный к исполнению акт (приказ), предупреждающий о недопустимости со стороны работников МУПВ «Некрополь» совершения действий, необоснованно препятствующих хозяйствующим субъектам осуществлять деятельность по погребению и предоставлению связанных с ним услуг, в том числе ограничивающих допуск на территорию городских общественных кладбищ для погребения и выполнения работ по благоустройству мест захоронения, а также о недопустимости обязывания (понуждения) лиц, исполняющих волеизъявление умершего, а также действующих от имени и по поручению супруга, близких родственников, иных родственников, законных представителей, иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение умершего, приобретать у предприятия услуги по погребению и связанные с ним услуги, ознакомив уполномоченных работников с указанным актом (приказом) под роспись.

О выполнении предписания в срок до 06 ноября 2020 года следовало письменно сообщить в Приморское УФАС России с приложением подтверждающих документов.

Заявитель, полагая, что решение и предписание от 14.10.2020 не отвечают требованиям закона и нарушают его права, обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Суд считает, что заявленное требование не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту - Закон № 135-ФЗ) закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недобросовестной конкуренции, недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Целями указанного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона №135-ФЗ).

Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (часть 1 статьи 3 Закона №135-ФЗ).

Пунктом 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции определены в пункте 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, согласно которому признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В силу пункта 8 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 №0 состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют два обстоятельства в совокупности: действия (бездействие) органов власти и организаций, осуществляющих функции органов власти, ограничивают конкуренцию или создают угрозу конкуренции; такие действия (бездействие) не основаны на нормах федеральных законов (отраслевого законодательства).

Согласно статье 22 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган выполняет следующие функции: выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Судом установлено, что МУПВ «Некрополь» являлось организацией, наделенной постановлением администрации от 03.10.2000 № 1836 статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, и одновременно в соответствии с муниципальным правовым актом города Владивостока от 07.02.2006 № 3-МПА "Положение об организации и содержании мест захоронения в городе Владивостоке", принятого Думой города Владивостока 31.01.2006, осуществляло полномочия органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных городских кладбищах «Лесное», «Морское», «Аякс», «Подножье», «Центральное», включающие выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, регулирование въезда (допуска) на территории общественных кладбищ, ведение учетной и контрольной работы.

Согласно пунктам 2.1 и 2.2 Устава, утвержденного распоряжением заместителя главы администрации г. Владивостока от 21.05.2003 № 244, и выписке из ЕГРЮЛ, действующей на момент принятия антимонопольным управлением оспариваемого решения, МУПВ «Некрополь» являлось организацией, осуществляющей коммерческую деятельность в сфере похоронного дела - деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (код ОКВЭД 96.03): оказание ритуальных услуг населению, в том числе рытье могил; изготовление, приобретение и реализация погребальных принадлежностей, гробов, венков, одежды, памятников, урн; организация и проведение похоронного и поминальных обрядов; организация транспортного обеспечения ритуальных обрядов и др.

Таким образом, суд считает, что МУПВ «Некрополь» являлось хозяйствующим субъектом в понятии, установленном ст. 4 Закона № 135-ФЗ. С позиции законодательства о защите конкуренции все хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность на товарном рынке, должны быть поставлены в равные условия с тем, чтобы каждый из них за счет самостоятельных действий был способен повлиять на условия обращения товара на товарном рынке, что одновременно исключает возможность одностороннего влияния какого-либо хозяйствующего субъекта на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Следовательно, запреты, установленные частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, в полной мере распространяются на МУПВ «Некрополь».

Данный факт подтверждается также и вступившими в законную силу решениями Арбитражного суда Приморского края от 04.03.2020 по делу №А51-20522/2019, от 12.08.2020 по делу № А51-1213/2020.

В случае исполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства подлежит прекращению на основании части 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции. В соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В связи с невыполнением предупреждений Приморское УФАС России приказом от 25 сентября 2019 года № 235 на основании части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции возбудило дело № 025/01/15-863/2019 по признакам нарушения МУПВ «Некрополь» части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в ходе исследования материалов дела которого было установлено, что в период с 29.04.2019 по 14.10.2019 представитель МУПВ «Некрополь» ограничивал въезд бригады рабочих ПАО «Стикс П» на территорию кладбищ «Центральное», «Лесное», «Морское» для проведения работ по благоустройству мест захоронения по соответствующим договорам.

При этом, ограничение в проезде работников ПАО «Стикс-П» на территорию общественных кладбищ «Лесное», «Морское» и «Центральное» для производства работ по благоустройству мест захоронения по договорам с гражданами представителями МУПВ «Некрополь» никак не объяснялось, либо мотивировалось распоряжением руководства МУПВ «Некрополь», необходимостью получения разрешения в центральном офисе МУПВ «Некрополь», либо необходимостью заключить договор с предприятием.

Также 25.07.2019, 27.07.2019 и 05.08.2019 зафиксированы факты отказа МУПВ «Некрополь» в офисе предприятия продать ПАО «Стикс П» и его клиентам наряды на копку могил, при этом клиентам был дан совет о заключении договора с другой компанией, в частности с МУПВ «Некрополь».

Указанные действия подтверждаются заявлениями, жалобами клиентов (заказчиков), актами, представленными ПАО «Стикс-П». Часть актов подписаны не только представителями ПАО «Стикс-П», но и его клиентами, при этом в актах отражено, что представители МУПВ от подписания актов отказались, не воспользовавшись возможностью дать пояснения своим действиям, что позволяет усомниться в достоверности содержащихся в актах сведений.

Факт отказа МУПВ «Некрополь» в продаже наряда на копку могилы при обращении ПАО «Стикс-П» и его клиента (заказчика) подтверждается жалобой гр.ФИО7, которой представителем МУПВ «Некрополь» на кладбище «Аякс» (о. Русский) был дан совет о расторжении договора на оказание ритуальных услуг с ПАО «Стикс-П» и заключении такого договора с МУП «Некрополь».

Указанные факты ограничения со стороны МУПВ «Некрополь» допуска работников ПАО «Стикс П» на территорию общественных кладбищ г. Владивостока для выполнения работ по благоустройству, отказа продавать наряд-заказы на копку (изготовление) могил подтверждены объяснениями сотрудников ритуальной компании и ее клиентов, полученными в установленном порядке.

Факт препятствования МУП в осуществлении ПАО «Стикс-П» деятельности по оказанию ритуальных услуг также подтвержден прокуратурой г. Владивостока. По результатам проверки, проведенной по обращению ПАО «Стикс П» на действия МУП «Некрополь», предприятию объявлено предостережение от 18.07.2019 № 904ж-2016 о недопустимости нарушения статьи 16 Закона №135-ФЗ, в том числе, путем ограничения хозяйствующим субъектам, действующим на товарном рынке по оказанию ритуальных услуг (услуг по погребению), беспрепятственного доступа к оказанию указанных услуг.

Предостережение мотивировано прокуратурой г.Владивостока тем, что статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, которым наделено МУПВ «Некрополь», не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание услуг по погребению.

Кроме того, комиссией был выявлен факт осуществления (присвоения) МУП «Некрополь» исключительного (преимущественного) права на копку (изготовление) могил, препятствующего в оказании хозяйствующими субъектами полного комплекса ритуальных услуг на возмездной основе.

Факт создания препятствий со стороны МУП «Некрополь» в осуществлении иных хозяйствующих субъектов (ПАО «Стикс П», ИП ФИО8) по оказанию деятельности по оказанию ритуальных услуг, а также иных услуг, связанных с погребением, в том числе рытью могил и выполнению работ по благоустройству мест захоронении по договорам с гражданами подтвержден материалами дела.

Закон о погребении не наделил специализированную службу по вопросам похоронного дела исключительным правом по оказанию всего комплекса ритуальных услуг на возмездной основе, в том числе по рытью могил.

Статус унитарного предприятия, созданного с целью осуществления ритуальных и других услуг населению на территории муниципального образования, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг или его части.

При указанных обстоятельствах вывод УФАС о наличии факта нарушения предприятием части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является обоснованным.

Пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее Закон № 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

В пункте 1 статьи 7 Федерального закона № 8-ФЗ предусмотрено, что на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 25, статьи 29 Закона № 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Пунктом 2 стати 9 Закона о погребении предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Пунктом 3 статьи 9 Закона о погребении установлено, что стоимость услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела возмещается за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 10 Закона № 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.

Из положений статей 9 и 10 Закона № 8-ФЗ в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Исходя из оценки полномочий по организации ритуальных услуг на территории городского округа, отнесенных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к ведению городских округов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона № 8-ФЗ).

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном образовании специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона № 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Кроме того, в силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.

В связи с этим заслуживают внимания доводы ООО «Стикс П» о том, что наделением МУПВ «Некрополь» правом оказания спорных услуг в качестве исключительного права ограничиваются права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги.

Ведение дел, управление делами, осуществление руководства делами на общественных кладбищах, организация работы общественных кладбищ отнесено Законом о погребении к функции (полномочиям) органа местного самоуправления.

Следовательно, выполнять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в отношении объекта заведования - общественных кладбищ, что предполагает принятие соответствующих решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия, могут только органы местного самоуправления самостоятельно.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение (заведование), в управление хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта указанными полномочиями органа местного самоуправления указанными федеральными законами не предусмотрена.

Нахождение общественных кладбищ в ведении хозяйствующего субъекта и осуществление последним организационно-распорядительной административно-хозяйственной функции, включающей полномочия по предоставлению (отводу) в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона о погребении бесплатного участка земли под захоронение, выдаче разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, противоречит законодательству о похоронном деле.

Статьей 6 Федерального закона N 8-ФЗ указано, что в случае мотивированного отказа кого-либо из лиц, указанных в волеизъявлении умершего, от исполнения его волеизъявления, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществлять погребение, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

По смыслу статьи 12 Федерального закона N 8-ФЗ в случае отсутствия перечисленных в этой норме лиц или невозможности ими осуществить погребение, а также погребение умерших на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел их личности и погребение умерших, личность которых не установлена, осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела с выполнением гарантированного перечня услуг по погребению.

Таким образом, обязанность по погребению указанных умерших при отсутствии лиц (в том числе организаций и индивидуальных предпринимателей), которые взяли бы на себя осуществление погребения, возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Из совокупного применения перечисленных норм следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, умерших, личность которых не установлена (невостребованных и безродных), и оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размерах социального пособия на погребение с последующим возмещением специализированной службе расходов из бюджета по каждому факту захоронения.

Таким образом, пункт 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ не предусматривает, что субъектный состав участников товарных рынков ритуальных услуг ограничивается только специализированными службами по вопросам похоронного дела. Напротив, системный анализ положений Закона № 8-ФЗ свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, законодатель не исключает возможность выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе осуществление захоронения умерших и изготовление могил, могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации -специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Таким образом, исходя из указанного толкования и применения норм Закона о погребении, специализированная служба по вопросам похоронного дела не обладает исключительным правом на оказание комплекса ритуальных услуг на возмездной основе, в том числе по рытью (изготовлению) могил, выполнению работ по благоустройству мест захоронений на основании соответствующих договоров с гражданами (родственниками умерших или иными лицами, взявшими на себя обязанность по погребению), а также правом на принятие властно-распорядительных решений о допуске либо отказе в допуске ритуальных компаний на территорию кладбищ для оказания услуг по погребению и связанных с ним услуг.

Любой хозяйствующий субъект, осуществляющий деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (код ОКВЭД 96.03) вправе беспрепятственно по договорам с гражданами оказывать весь комплекс услуг по погребению и связанных с ним услуг, в том числе по копке (изготовлению) могил, по благоустройству мест захоронений и др.

Системный анализ положений Закона № 8-ФЗ свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, законодатель не исключает возможность выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 25.07.2018 № 9-АПГ18-9, недопустимо ограничение субъектного состава лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению, а правовые акты, исключающие или ограничивающие возможность оказывать услуги в сфере похоронного дела иными лицами, нежели специализированными службами, создаваемыми органом местного самоуправления, ограничивают конкуренцию и являются недопустимыми с точки зрения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Предпринимательская деятельность должна вестись участниками гражданского оборота с соблюдением действующего законодательства и не может быть направлена на незаконное ограничение прав третьих лиц.

В силу изложенного довод МБУ «Некрополь» в обоснование недействительности оспариваемого решения об исключительном праве специализированной службы по вопросам похоронного дела на оказание ритуальных услуг (услуг по погребению и связанных с ним услуг) является несостоятельным.

Утверждение МБУ «Некрополь» о том, что антимонопольным управлением не выяснялось, имелся ли у лиц желающих приобрести наряд - заказ на копку могил и выполнить работу по благоустройству места захоронения, договоров с похоронной организацией и предоставлялся ли для ознакомления соответствующий договор на оказание платных услуг сотрудникам МУПВ «Некрополь, судом не принимается, поскольку Закон о погребении не предусматривает обязанности граждан для совершения погребения и допуска на территорию общественных кладбищ для проведения работ по благоустройству мест захоронения предъявлять специализированной службе для ознакомления договоры на оказание ритуальных услуг, заключенных с иными ритуальными компаниями, договоры на оказание ритуальных услуг являются гражданско-правовыми договорами, регулирующими исключительно отношения заказчика и исполнителя таких услуг.

Действия МУПВ «Некрополь» по отказу в продаже наряд-заказа на копку (изготовление) могил для совершения погребения и в допуске на территорию общественных кладбищ для выполнения работ по благоустройству мест захоронения, осуществление (присвоение) МУПВ «Некрополь» исключительного права на копку (изготовление) могил, а также бездействие МУПВ «Некрополь», выразившееся в непринятии мер, направленных на прекращение указанных действий, ограничивают конкуренцию на товарном рынке оказания услуг по погребению и связанных с ним услуг в границах Владивостокского городского округа, так как создают необоснованное препятствование хозяйствующим субъектам, состоящим в конкурентных отношениях с предприятием, в осуществлении деятельности на данном товарном рынке.

Из материалов дела следует, что на момент принятия оспариваемого решения и выдачи предписания реорганизационные мероприятия на основании постановления администрации г. Владивостока от 13.05.2020 № 1784 «О реорганизации муниципального унитарного предприятия г. Владивостока «Некрополь» в форме преобразования в муниципальное бюджетное учреждение «Некрополь» и утверждении Устава муниципального бюджетного учреждения» не были завершены.

Согласно выписке из ЕГРЮЛ МУПВ «Некрополь» 19 октября 2020 года было реорганизовано путем преобразования в МБУ «Некрополь».

Пунктом 5 статьи 58 ГК РФ указано, что при преобразовании юридического лица одной организационно-правовой формы в юридическое лицо другой организационно-правовой формы права и обязанности реорганизованного юридического лица в отношении других лиц не изменяются, за исключением прав и обязанностей в отношении учредителей (участников), изменение которых вызвано реорганизацией.

Согласно выписке из ЕГРЮЛ правопредшественником МБУ «Некрополь» является МУПВ «Некрополь», соответственно, правопреемником МУПВ «Некрополь» - МБУ «Некрополь».

Предписание выдано предприятию на основании подпункта «г» пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, которым предусмотрено, что антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

В рассматриваемом случае предписание от 14.10.2019 содержит указания, позволяющие однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством, что позволяет исполнить данное предписание.

Довод заявителя о недействительности решения и предписания, мотивированный реорганизацией МУПВ «Некрополь» и возложенной администрацией на него обязанностью осуществлять организацию похоронного дела и ритуального обслуживания, одновременно с выполнением организационно-распорядительных, административно-хозяйственных, контрольных полномочий судом отклоняется в силу следующего.

Уставом установлено, что МБУ «Некрополь» осуществляет захоронение тела (останков) умершего (п.3.3.1); осуществление погребения умершего при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо иных законных представителей умершего или при невозможности осуществить ими погребения, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение (п.3.3.3); осуществление погребения умерших, личность которых не установлена (п. 3.3.4); оказание услуг по погребению и кремации (п.3.3.5); захоронение урны с прахом умершего (п. 3.3.6); оказание услуг на безвозмездной основе услуг по погребению согласно гарантированному перечню (п. 3.3.7); производство, приобретение и реализация изделий и предметов похоронно-ритуального назначения (п.3.3.14.); проведение похоронного ритуала в зале крематория (п. 3.3.16); рытье могилы вручную (п. 3.3.17); услуги рабочих по обслуживанию похорон (п, 3.3.18): захоронение умерших в семейных (родовых) могилах (п.3.3.19); изготовление и установка надмогильных сооружений (п. 3.3.20); предоставление специализированного автотранспорта для перевозки гроба с телом и участников процесса погребения на кладбищах, а также предоставление транспортных услуг для обеспечения ритуальных обрядов (п.3.3.23); заключение договоров, связанных с похоронной деятельностью (п.п. 3.3.28, 3.3.29).

Согласно пункту 4.1 Устава МБУ «Некрополь» взаимодействует с организациями всех организационно-правовых форм и гражданами на основе договоров, контрактов, соглашений.

МБУ «Некрополь» вправе сверх установленного муниципального задания вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к основным видам деятельности, предусмотренные настоящим Уставом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях (п.4.2 Устава).

Одним из источников финансовых ресурсов МБУ согласно пункту 7.1 Устава являются средства от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности.

Порядок определения платы для физических и юридических лиц за работы, относящиеся к основным видам деятельности учреждения, оказываемые сверх муниципального задания, устанавливает учредитель (п. 8 Устава).

Из указанных положений Устава следует, что МБУ «Некрополь» наделено функцией специализированной службы по вопросам похоронного дела и правом оказания услуг по погребению (ритуальных услуг) сверх гарантированного перечня за плату, следовательно, является хозяйствующим субъектом, участником товарного рынка оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах г. Владивостока.

Согласно пунктам 3.3.9-3.3.12, 3.3.21 Устава (эксплуатация и содержание кладбищ города Владивостока; выдача справок о захоронении, разрешений на захоронение; предоставление мест (участков) для захоронения; ведение учетно-регистрационной работы захоронений) за МБУ «Некрополь» сохранены административно-распорядительные полномочия, которые фактически осуществляло предприятие.

Таким образом, реорганизация МУПВ «Некрополь» в МБУ «Некрополь» не изменяет положение последнего на товарном рынке по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг в географических границах Владивостокского городского округа (г. Владивостока).

МБУ является таким же участником товарного рынка, как и МУПВ, статус специализированной службы по вопросам похоронного дела также не наделяет МБУ исключительными правами по оказанию услуг по погребению и иных связанных с ним услуг, в том числе на выполнение работ по копке (изготовлению) могил и выполнению работ по благоустройству мест захоронения.

Оценив в порядке статей 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установленные по делу фактические обстоятельства, представленные по делу доказательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа соответствуют действующему законодательству, не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем требования заявителя в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ удовлетворению не подлежат.

На основании статьи 110 АПК РФ суд относит расходы по уплате государственной пошлины на заявителя.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Приморского края в течение месяца со дня его принятия в Пятый арбитражный апелляционный суд и в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения апелляционной инстанции.

Судья Андросова Е.И.