Решение от 6 июня 2023 г. по делу № А29-3852/2023

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ

ул. Ленина, д. 60, г. Сыктывкар, 167000

8(8212) 300-800, 300-810, http://komi.arbitr.ru, е-mail: info@komi.arbitr.ru


Именем Российской Федерации



РЕШЕНИЕ

Дело № А29-3852/2023
06 июня 2023 года
г. Сыктывкар



Резолютивная часть решения объявлена 06 июня 2023 года, полный текст решения изготовлен 06 июня 2023 года.


Арбитражный суд Республики Коми в составе судьи Басманова П.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Отделения Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Республике Коми (ИНН: <***>, ОГРН: <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Коми (ИНН: <***>, ОГРН: <***>) о признании незаконным и отмене решения,

третьи лица: Общество с ограниченной ответственностью «Частная охранная организация «Гвардия», Федеральное государственное казенное учреждение «Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Коми, Общество с ограниченной ответственностью «РТС-Тендер»,

при участии:

от заявителя: ФИО2 (по доверенности от 09.01.2023, до и после перерыва),

от ответчика: ФИО3 (по доверенности от 20.01.2023, до перерыва), ФИО4 (по доверенности от 11.01.2023, после перерыва),

от Федерального государственного казенного учреждения «Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Коми: ФИО5 (по доверенности от 01.03.2023, до и после перерыва),



установил:

Отделение Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Республике Коми (далее – Фонд) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Коми (далее – УФАС по Республике Коми, антимонопольный орган) от 20.02.2023 №03-04/1328.

Определением суда от 13.04.2023 заявление принято к производству, предварительное судебное заседание проведено 03.05.2023, судебное разбирательство назначено на 02.06.2023, в судебном заседании объявлялся перерыв до 06.06.2023.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Общество с ограниченной ответственностью «Частная охранная организация «Гвардия», Федеральное государственное казенное учреждение «Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Коми, Общество с ограниченной ответственностью «РТС-Тендер».

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомлены о дате и времени судебного заседания, в связи с чем суд считает возможным рассмотреть дело с учетом положений, предусмотренных статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), без участия представителей Общества с ограниченной ответственностью «Частная охранная организация «Гвардия», Общества с ограниченной ответственностью «РТС-Тендер».

Федеральное государственное казенное учреждение «Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Коми и антимонопольный орган с заявленными требованиями не согласились, полагают, что оспариваемое решение является законным, оснований для его отмены не имеется. Подробно доводы изложены в отзывах.

Иные лица отзыв по существу заявленных требований не представили.

Суд, изучив материалы дела, заслушав представителей участвующих в деле лиц, установил следующее.

В связи с поступившим обращением ФГКУ «Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Коми» антимонопольным органом в отношении Фонда проведена внеплановая проверка при осуществлении закупок на оказание охранных услуг помещений, занимаемых Фондом.

В ходе проверки установлено, что Фонд являлся заказчиком при осуществлении закупок в целях оказания охранных услуг, извещения о проведении закупок: от 22.11.2022 № 0207100000122000141, 0207100000122000140, от 21.11.2022 № 0207100000122000138, от 23.11.2022 № 0207100000122000142, 0207100000122000143, от 25.11.2022 № 0207100000122000144, от 16.11.2022 № 0207100000122000134. Извещения размещены на электронной площадке в сети «Интернет» - www.rts-tender.ru.

В извещениях заказчиком указано, что участником закупки может являться лицо, осуществляющее частную охранную деятельность. Кроме того, в один лот объединены услуги по оказанию физической охраны с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны.

Антимонопольный орган пришел к выводу, что в силу действующего правового регулирования объекты Фонда не подлежат охране частными охранными организациями. Объединение в один лот услуг разного характера может повлечь ограничение конкуренции.

Решением УФАС по Республике Коми от 20.02.2023 № 03-04/1328 действия Фонда в данной части признаны противоречащими пункту 1 части 1 статьи 31, частям 1 и 8 статьи 8, пункту 1 части 1 статьи 33 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ).

Не согласившись с данным решением, Фонд обратился в Арбитражный суд Республики Коми.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

1. Изложение в аукционных документациях положений, позволяющих принимать участие в проведение закупок лицам, осуществляющим частную охранную деятельность.

На основании части 3 статьи 11 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ «О государственной охране», а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации. Охранным организациям разрешается оказывать услуги в виде вооруженной охраны имущества в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а также использовать технические и иные средства, не причиняющие вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде, средства оперативной радио- и телефонной связи.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» утвержден Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется (далее – Перечень № 587).

В силу пункта 1 Перечня № 587 в Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, включены здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, используемые федеральными органами законодательной и исполнительной власти (за исключением зданий (помещений), строений, сооружений, прилегающих к ним территорий Управления делами Президента Российской Федерации, территориальных органов ФНС России, Росприроднадзора, Ростехнадзора, Росалкогольрегулирования, а также зданий (помещений), строений, сооружений, прилегающих к ним территорий Минтранса России и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, которым в установленном Правительством Российской Федерации порядке в связи с обеспечением антитеррористической защищенности присвоена категория, кроме первой категории), иными государственными органами Российской Федерации.

Данное правовое регулирование (ограничение) направлено на надлежащее обеспечение безопасности указанных объектов ввиду их особого статуса (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 № 1863-О-О).

Таким образом, в целях применения пункта 1 названного Перечня определяющее значение имеет именно факт использования таких объектов федеральными органами законодательной и исполнительной власти и иными государственными органами Российской Федерации в процессе осуществления деятельности.

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 2122-1 утверждено Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) (утратило силу с 01.01.2023, действовало на момент проведения закупок).

В соответствии с пунктами 1, 2 указанного Положения Пенсионный Фонд России является самостоятельным финансово - кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим Положением. Пенсионный Фонд России и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства Пенсионный Фонд России не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

В силу пункта 3 Положения Пенсионный Фонд России, в том числе обеспечивает: целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов, предусмотренных пунктом 6 настоящего Положения; организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца; организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации (России).

Средства Пенсионного Фонда России направляются на: выплату в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации; выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет; оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного Фонда России и его органов; другие мероприятия, связанные с деятельностью Пенсионного Фонда России (пункт 6 Положения).

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» (статья 2 действует с 01.01.2023) Фонд создается при Правительстве Российской Федерации в организационно-правовой форме государственного внебюджетного фонда, являющегося типом государственного учреждения.

Фонд может от имени Российской Федерации своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде в рамках компетенции, установленной настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. (пункт 11 статьи 2 Закона № 236-ФЗ).

Статьей 5 Закона № 236-ФЗ (действует с 01.01.2023) установлено, что Фонд осуществляет:

1) назначение и выплату пенсий по обязательному пенсионному страхованию и государственному пенсионному обеспечению;

2) предоставление иных видов обеспечения, устанавливаемых дополнительно к страховым пенсиям и пенсиям по государственному пенсионному обеспечению, а также иных выплат и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) назначение и выплату государственных пособий, обеспечения по обязательному социальному страхованию, иных видов обеспечения, установленных федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;

4) организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета в системах обязательного пенсионного страхования и обязательного социального страхования;

5) организацию инвестирования средств пенсионных накоплений;

6) актуарное оценивание финансового состояния систем обязательного пенсионного страхования и обязательного социального страхования, долгосрочное прогнозирование их развития;

7) предоставление государственных гарантий, мер социальной защиты (поддержки), социальных услуг отдельным категориям граждан, в том числе в рамках оказания государственной социальной помощи;

8) организацию мероприятий в области медицинской, социальной и профессиональной реабилитации застрахованных лиц;

9) иные функции и полномочия, предусмотренные международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Из изложенного следует, что, как до 01.01.2023 Пенсионный Фонд России, так и после 01.01.2023 Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации выполняет отдельные функции государственного органа с предоставлением государственных услуг в установленной сфере деятельности.

Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», как следует из его преамбулы, устанавливает организационные, правовые и финансовые основы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации.

Частью 1 статьи 5 Закона № 167-ФЗ предусмотрено, что обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации осуществляется страховщиком, которым является Фонд. Фонд и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.

Пенсионный фонд Российской Федерации обязан обеспечивать целевое использование средств обязательного пенсионного страхования, а также осуществлять контроль за их использованием, в том числе на основе данных индивидуального (персонифицированного) учета (абзац восьмой пункта 2 статьи 13 Закона № 167-ФЗ).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 3 Постановления от 25.06.2001 № 9-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27.09.2000 № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы», Пенсионный фонд Российской Федерации выполняет, по сути, функции страховщика, осуществляющего оперативное управление средствами обязательного (государственного) пенсионного страхования, и обеспечивает назначение и своевременную выплату государственных пенсий. Следовательно, Пенсионный фонд Российской Федерации наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе по назначению указанных пенсий, именно законом, и такие полномочия, по смыслу статей 7 (часть 2), 10, 11 (часть 1), 15 (часть 2), 39, 45 (часть 1), 71 (пункты «в», «ж»), 72 (пункт «ж» части 1), 78 (часть 1), 110, 114 (пункты «в», «г», «е» части 1) и 115 Конституции Российской Федерации, относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов.

Таким образом, осуществление Фондом и его территориальными органами публично-властных полномочий, направленных на защиту государственных интересов в сфере государственного регулирования обязательного пенсионного страхования, назначения и выплаты пенсий по государственному пенсионному обеспечению и страховых пенсий по старости в Российской Федерации, относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов. Данная правовая позиция изложена в пункте 17 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2021), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 07.04.2021.

При таких обстоятельствах помещения, занимаемые Фондом, относятся к объектам, которые подлежат государственной охране, соответственно указание в документациях о закупках требований о том, что участник должен иметь лицензию на осуществление частной охранной деятельности, является неправомерным.

Как следует из документации электронного аукциона заказчиком установлены требования, предъявляемые к участникам закупки, к которым для субъектов негосударственной (частной) формы собственности относится наличие лицензии на право оказания охранных услуг по охране объектов и (или) имущества, а также по обеспечению внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности.

Пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что при осуществлении закупки заказчик устанавливает требование о соответствии участника требованиям, установленным законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Проанализировав сформулированные заказчиком требования к участникам закупок, суд приходит к выводу о том, что они не соответствуют вышеуказанным положениям законодательства, поскольку допускают участие в нем субъектов негосударственной (частной) формы собственности. Рассматриваемые аукционные документации не содержат запрета на участие в аукционах частных охранных организаций, напротив устанавливают требования о наличии лицензии на осуществление частной охранной деятельности.

Действия заказчика, не установившего в документациях об аукционах запрет на участие в аукционах частных охранных организаций, нарушают пункт 1 части 1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ.

2. Действия Фонда по объединению в один предмет закупки услуг по оказанию физической охраны (выставление поста охраны) с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны.

Исходя из пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ, в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Из правовой позиции, изложенной в абзаце 14 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам Закона № 44-ФЗ, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки.

Вопреки позиции антимонопольного органа основной задачей законодательства о контрактной системе является не столько обеспечение максимально широкого круга участников закупки, сколько определение поставщика (подрядчика, исполнителя), исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям повышения эффективности, результативности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения злоупотребления в данной сфере.

В рассматриваемом случае Фонд определил предмет закупки исходя из своих потребностей, объединив в одном лоте технологически и функционально связанные между собой услуги по охране объекта с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию средств охраны.

Принимая во внимание, что выбор лица, обладающего более широким спектром оказания видов услуг, соответствует целям исполнения контракта, при этом объединение в один лот указанных услуг позволит обеспечить их качественное выполнение и осуществление надлежащего контроля со стороны заказчика, а также эффективно и рационально использовать бюджетные средства, суд приходит к выводу об отсутствии в действиях Фонда нарушений статей 8 и 33 Закона № 44-ФЗ.

Ссылаясь на то, что объединение услуг в один лот повлияло на ограничение количества участников закупки, антимонопольный орган в подтверждение данной позиции каких-либо доказательств не представил. Учитывая, что, как указывалось ранее, помещения Фонда не подлежат охране частными охранными организациями, круг возможных участников закупки ограничен. При этом антимонопольный орган не определил перечень возможных организаций, которые на территории Республики Коми имеют возможность осуществлять государственную охрану, а также не проанализировал оказывают ли эти организации помимо охранных услуг работы по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию средств охраны. Соответственно УФАС по Республике Коми не проанализировано каким образом в данном конкретном случае объединение в один лот услуг и работ могло повлиять на количество участников закупок.

То обстоятельство, что в 6 из 7 закупок был один участник (ООО «Частная охранная организация «Гвардия») не свидетельствует об обратном, поскольку с учетом особенностей закупок участники частной охранной деятельности не могли выполнять охранные услуги на объектах Фонда.

При этом по закупке от 16.11.2022 № 0207100000122000134 победителем признано ФГКУ «Управление вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Республике Коми», имеющее право осуществлять государственную охрану объектов Фонда. Данная организация также взяла на себя обязательства по выполнению работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны.

В материалах дела не имеется доказательств того, что иные лица, имеющие право и возможность осуществлять государственную охрану объектов Фонда на территории Республики Коми, не приняли участие в закупках в связи с тем, что не осуществляют работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны. Таким образом, антимонопольным органом не доказаны нарушения Фондом статей 8 и 33 Закона № 44-ФЗ.

Ссылка Управления на обязательность применения разъяснений Федеральной антимонопольной службы, изложенных в письме от 29.07.2020 № ме/64555/20, отклоняется судом, поскольку указанное письмо не является нормативным актом.

Кроме того, в соответствии с письмами ФАС России от 17.04.2023, от 30.12.2022 (т. 3 л.д.155-158) объединение в один лот услуг по оказанию физической и пультовой охраны может содержать в себе признаки ограничения конкуренции. Вопрос о наличии или отсутствии нарушений законодательства о контрактной системе следует рассматривать в каждом конкретном случае с учетом фактических обстоятельств и специфики закупки.

Вместе с тем, сославшись на возможное ограничение конкуренции, антимонопольный орган не проанализировал конкретные фактические обстоятельства рассматриваемых закупок, в связи с чем не установил признаки ограничения конкуренции.

При таких обстоятельствах пункт 2 оспариваемого решения подлежит признанию незаконным.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить частично.

Признать незаконным пункт 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Коми от 20.02.2023 №03-04/1328.

В удовлетворении остальной части требований отказать.

Разъяснить, что решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй арбитражный апелляционный суд (г.Киров) с подачей жалобы через Арбитражный суд Республики Коми в месячный срок со дня изготовления в полном объеме.



Судья П.Н. Басманов