Решение от 3 декабря 2019 г. по делу № А54-7405/2019

Арбитражный суд Рязанской области

ул. Почтовая, 43/44, г. Рязань, 390000; факс (4912) 275-108;

http://ryazan.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А54-7405/2019
г. Рязань
03 декабря 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 26 ноября 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 03 декабря 2019 года.


Арбитражный суд Рязанской области в составе судьи Соломатиной О.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению

общества с ограниченной ответственностью "Европа-2" (<...>, литера А2, пом/офис Н101/02; ОГРН <***>; ИНН <***>)

к Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области (Рязанская область, г. Рязань, ОГРН <***>; ИНН <***>),

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: администрация города Рязани (г. Рязань, ОГРН <***>)

о признании недействительным предписания от 26.07.2019 № 24 о приостановлении работ,


при участии в судебном заседании:

от заявителя - ФИО2, представитель по доверенности № 02 от 20.05.2019, личность установлена на основании предъявленного паспорта;

от ответчика - ФИО3, представитель по доверенности № 5 от 25.02.2019, личность установлена на основании предъявленного удостоверения;

от третьего лица - ФИО4, представитель по доверенности №03/1/1-49-63 от 25.12.2018, представлен диплом о высшем юридическом образовании, личность установлена на основании предъявленного удостоверения



установил:

общество с ограниченной ответственностью "Европа-2" (далее по тексту - заявитель, общество, ООО "Европа-2") обратилось в суд с заявлением к Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области (далее по тексту - ответчик, инспекция) о признании недействительным предписания от 26.07.2019 № 24 о приостановлении работ.

Определением от 12.08.2019 заявление принято судом к рассмотрению по правилам административного производства.

Определением от 23.09.2019 суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрацию города Рязани (далее по тексту - третье лицо).

В судебном заседании представитель заявителя поддержала заявленные требования о признании недействительным предписания от 26.07.2019 № 24 о приостановлении работ, основания изложены в заявлении.

Представитель ответчика возражает относительно заявленных требований, доводы изложены в возражениях на заявление.

Представитель третьего лица поддерживает позицию заявителя.

Из материалов дела следует: 26.07.2019 Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Рязанской области было выдано предписание № 24, которым ООО "Европа-2" предписано: немедленно с момента получения предписания приостановить все работы по строительству многоквартирного жилого дома с нежилыми помещениями и подземной стоянкой по адресу: <...> на земельном участке с кадастровым номером 62:29:0080045:651, до внесения изменений в проектную документацию в части привидения в соответствие с режимом использования земель и требованиями градостроительных регламентов в границах зоны регулирования застройки памятников истории и культуры г. Рязани, установленной Проектом зон охраны памятников истории и культуры г. Рязани от 09.10.1986 №281/17 (п. 1 предписания); привести проектную документацию по спорному дому в соответствие с режимом в части установления проектной предельно допустимой высоты здания не более 30 м в срок до 01.12.2019 (п. 2 предписания).

Не согласившись с выданным предписанием, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Рассмотрев и оценив материалы дела, заслушав доводы сторон, суд считает, что требование заявителя подлежит удовлетворению. При этом, суд исходит из следующего.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической.

Из приведенных норм следует, что для признания предписания инспекции недействительным общество должно доказать несоответствие акта определенному закону либо иному нормативному правовому акту, и нарушение таким актом прав и законных интересов Фонда в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также указать, в чем заключается это нарушение.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" регулируются отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона N 73-ФЗ, под государственной охраной объектов культурного наследия в целях настоящего Федерального закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

Как указано в ч. 1 ст. 11 Федерального закона №73-ФЗ, под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности (далее - систематическое наблюдение).

В силу части 4 статьи 11 Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ) к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

В соответствии с частью 6 ст. 11 Федерального закона №73-ФЗ, должностным лицам органов охраны объектов культурного наследия предоставлено право в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, выдавать предписания.

Иных положений, позволяющих выдавать предписание вне процедур, установленных Федеральным законом N 294-ФЗ, Федеральный закон N 73-ФЗ не предусматривает.

Федеральный закон N 294-ФЗ, в свою очередь, не предусматривает исключений по порядку проведения проверок юридических лиц, по результатам которой может быть выдано предписание, для целей надзора за соблюдением пользователями объектов, находящихся под защитой государства, законодательства в области охраны памятников (статья 1 Федерального закона N 294-ФЗ).

Как указано в ч. 1 ст. 10 Закона №294-ФЗ, предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В силу подпункта "а" части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, является, в частности мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации.

Статьей 14 Федерального закона N 294-ФЗ регламентировано, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Из положений части 5 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ следует, что внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным, в том числе в подпунктом "а" части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

В соответствии с подпунктами 2, 4 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля), без согласования проведения проверки с органами прокуратуры, относится к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки.

Как следует из материалов дела, оспариваемое предписание (т. 1 л.д. 23,24, 31,32) выдано инспекцией в ходе осуществления мероприятий по систематическому наблюдению за состоянием объектов культурного наследия, расположенных на территории города Рязани (о чем указано в абзаце 2 мотивировочной части предписания). При этом, ссылка на дату проведения мероприятий в предписании отсутствует.

В материалы дела представлен акт осмотра от 26.07.2019 (т. 1 л.д. 143-148), который послужил основанием для выдачи оспариваемого предписания (что подтвердил в ходе судебного разбирательства представитель ответчика).

В акте осмотра указано, что он проведен на основании задания на проведение мероприятий по контролю за состоянием и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия от 25.07.2019 №90.

В п. 8 акта осмотра отражены сведения о результатах осмотра: "Проведен мониторинг состояния объектов культурного наследия регионального значения "Ансамбль площади Ленина (жилые дома) - пер.пол. XIX - сер. ХIХв.", "Екатерининская церковь - конец XVIIIв." по адресам: <...>

Кроме того, в целях проверки информации, поступившей от председателя Рязанского отделения ВОО ФИО5 Путрцкого было осмотрено место проведения работ по строительству многоквартирного жилого дома по адресу: <...>. Строительство осуществляет ООО "Европа-2". На момент осмотра возведено 5 этажей".

В материалы дела представлено также задание Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области на проведение мероприятий по контролю за состоянием и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия от 25.07.2019 №90 (т. 1 л.д. 141,142), в котором сотруднику инспекции поручено провести мероприятия по контролю за состоянием и (или) систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия федерального, регионального значения в отношении "Ансамбль площади Ленина (жилые дома) - пер.пол. XIX - сер. ХIХв.", "Екатерининская церковь - конец XVIIIв." по адресам: <...> Какие-либо иные поручения сотруднику инспекции в рамках данного задания не выдавались.

Однако, в нарушение задания сотрудник инспекции самовольно, без поручения руководителя, оформленного надлежащим образом, произвел проверку информации, поступившей от третьего лица.

Порядок выдачи задания и его форма предусмотрены п. 7 ст. 11 Закона №73-ФЗ, а также утверждены Приказом Минкультуры России от 25.01.2016 N 239 "Об утверждении порядка выдачи задания на проведение мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Министерством культуры Российской Федерации, и его формы".

Как указано в п. 2.3 Порядка №239 от 25.01.2016, основанием для выдачи задания являются, в том числе, обращения в Минкультуры России, органы Минкультуры России (далее - федеральный орган охраны объектов культурного наследия) граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации, свидетельствующие о нарушениях обязательных требований законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, несоблюдении мер, направленных на сохранение объектов культурного наследия, возникновении угрозы причинения вреда либо причинении вреда объектам культурного наследия.

То есть, проверка по факту обращения третьего лица о нарушении законодательства в области охраны объектов культурного наследия проведена должностным лицом инспекции без законных оснований: как в отсутствие задания по проверке поступившей информации, так и в отсутствие приказа о проведении внеплановой проверки деятельности юридического лица.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Аналогичная позиция изложена в судебных актах, принятых по делу №А07-17115/2017 (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30.08.2018 №309-КГ18-12538).

С учетом изложенного, суд пришел к выводу о том, что инспекцией допущено грубое нарушение Федерального закона № 294-ФЗ, Закона №73-ФЗ, влекущее недействительность результатов проверки, а, следовательно, и документов, принятых на ее основе, а именно: предписания №24 от 26.07.2019.

Кроме того, согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

По смыслу данной нормы предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Таким образом, предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

В соответствии с п. 1 предписания от 26.07.2019 №24 обществу предложено немедленно с момента получения предписания приостановить все работы по строительству многоквартирного жилого дома с нежилыми помещениями и подземной стоянкой по адресу: <...> на земельном участке с кадастровым номером 62:29:0080045:651, до внесения изменений в проектную документацию в части привидения в соответствие с режимом использования земель и требованиями градостроительных регламентов в границах зоны регулирования застройки памятников истории и культуры г. Рязани, установленной Проектом зон охраны памятников истории и культуры г. Рязани от 09.10.1986 №281/17.

Пунктом 2 предписания предписано обществу привести проектную документацию по спорному дому в соответствие с режимом в части установления проектной предельно допустимой высоты здания не более 30 м в срок до 01.12.2019.

При этом, ни из акта осмотра, ни из мотивировочной части предписания не следует, что ООО "Европа-2" осуществляет строительство с каким-либо нарушением норм. В частности, не указано, на основании каких-документов сделан вывод о том, что проектная документация и высота строящегося здания не соответствует показателю 30 м. На момент осмотра и вынесения спорного предписания, инспекцией не установлена высотность уже построенных этажей здания, а также какому этажу будет соответствовать отметка в 30 м.

Следовательно, требование немедленного приостановить строительство нарушает права общества и необоснованно со стороны инспекции, так как до момента возведения здания до отметки 30 м нарушения норм застройки не имеется.

Кроме того, инспекция ссылается в обоснование законности выданного предписания на Проект зоны охраны памятников истории и культуры г. Рязани от 09.10.1986 №281/17 (т. 1 л.д. 149). Спорный земельный участок расположен в границах зоны регулированной застройки памятников истории и культуры г. Рязани от 09.10.1986 №281/17. Однако применительно к спорному земельному участку отсутствуют требования по высотным показателям застройки, что инспекцией в ходе судебного разбирательства не отрицалось. При этом, инспекция не подтвердила правомерность распространения требований к высотности, установленной в отношении застройки иных земельных участков к спорному земельному участку.

При этом, проектная документация по строительству спорного дома подготовлена в соответствии с Постановлением №6605 от 20.12.2012 об утверждении документации "Проект планировки территории в границах улиц: Маяковского, Пролетарская, ФИО6, ФИО7 в Советском районе города "Рязани" (раздел I "Пояснительная записка" - т. 2 л.д. 1-8; проект планировки территории - т. 2 л.д. 56а- 57).

Согласно ППТ, на спорном земельном участке предполагается размещение многоквартирного жилого дома этажностью 16. Проектная документация соответствует ППТ.

С учетом изложенного, учитывая нарушение инспекцией процедуры выдачи оспариваемого предписания, заявленное требование о признании недействительным предписания Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области от 26.07.2019 № 24 о приостановлении работ подлежит признанию недействительным.

В соответствии с п. 3 ч. 4 ст. 201 АПК РФ, суд обязывает Государственную инспекцию по охране объектов культурного наследия Рязанской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Европа-2", вызванные принятием отмененного предписания.

На основании ст. 110 АПК РФ, судебные расходы заявителя по оплате государственной пошлины за рассмотрение заявления возлагаются на ответчика и подлежат взысканию в пользу общества.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



РЕШИЛ:

1. Предписание Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области (г. Рязань, ОГРН <***>; ИНН <***>) от 26.07.2019 № 24 о приостановлении работ, проверенное на соответствие Федеральному закону от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", признать недействительным.

Обязать Государственную инспекцию по охране объектов культурного наследия Рязанской области (г. Рязань, ОГРН <***>; ИНН <***>) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Европа-2" (<...>, литера А2, пом/офис Н101/02; ОГРН <***>; ИНН <***>), вызванные принятием отмененного предписания.

2. Взыскать с Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области (г. Рязань, ОГРН <***>; ИНН <***>) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Европа-2" (<...>, литера А2, пом/офис Н101/02; ОГРН <***>; ИНН <***>) судебные расходы по оплате государственной пошлины в сумме 3000 руб.

3. Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Двадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Рязанской области.

На решение, вступившее в законную силу, может быть подана кассационная жалоба в порядке и сроки, установленные статьями 275, 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, через Арбитражный суд Рязанской области.



Судья О.В. Соломатина