Решение от 21 июня 2017 г. по делу № А23-931/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ

248000, г. Калуга, ул. Ленина, д. 90; тел: (4842) 505-902, 8-800-100-23-53; факс: (4842) 599-457;

http://kaluga.arbitr.ru; е-mail: kaluga.info@arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ



Дело № А23-931/2017
21 июня 2017 года
г.Калуга
Резолютивная часть решения объявлена 14.06.2017

Полный текст решения изготовлен 21.06.2017

Арбитражный суд Калужской области в составе судьи Харчикова Д.В.,при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениюМинистерства здравоохранения Калужской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Калужской области, (ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>)

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, -

1) общество с ограниченной ответственностью "Архангел" (ОГРН <***>, ИНН <***>, <...>),

2) индивидуальный предприниматель ФИО2 (ОГРНИП 304402807800011, г.Калуга)

3) индивидуальный предприниматель ФИО3 (ОГРНИП 310402901900055, г.Калуга)

4) индивидуальный предприниматель ФИО4 (ОГРНИП 312402732600010, г.Калуга)

5) индивидуальный предприниматель ФИО5 (ОГРНИП 304402718000030, г.Калуга)

6) индивидуальный предприниматель ФИО6 (ОГРНИП 310402718600011, Калужская обл., д. Мстихино)

о признании незаконными решения и предписания,

при участии в судебном заседании:

от заявителя - представитель ФИО7, доверенность от 07.02.2017 № 04/75-17, удостоверение; представитель ФИО8, доверенность от 24.03.2017 № 04/190-17;

от заинтересованного лица - представитель ФИО9, доверенность от 09.01.2017 №9д, удостоверение; представитель ФИО10, доверенность от 28.12.2016 №21д, удостоверение,

УСТАНОВИЛ:

Министерство здравоохранения Калужской области (далее – министерство) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании незаконными и отмене вынесенных Калужским УФАС России (далее - антимонопольный орган, управление) по делу № 02-64т/2016 решения от 30.12.2016 и предписания от 30.12.2016.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены 1) ООО «Архангел» и лица, обратившиеся с жалобой в антимонопольный орган: 2) ИП ФИО2 (РК «Некрополь»), 3) ИП ФИО3 (ПД «Стелла»), 4) ИП ФИО4 (ПК «Реквием»), 5) ИП ФИО5 (РА «Ангел»), 6) ИП ФИО6 (ПК «Воскресение») (далее также – заявители жалобы).

В обоснование требований министерство указывает, что заявители жалобы не принимали участие в конкурсе, при этом нарушений порядка размещения информации или приема заявок не заявлялось и не установлено, в связи с чем управление не имело оснований рассматривать жалобы по существу. Также полагает, что не противоречат закону возмездное оказание ритуальных услуг, их технологическая и функциональная связь с медицинскими услугами, необходимость лицензии на проведение судебно-медицинских экспертиз и исследований. Отмечает, что контрольными полномочиями в полном объёме обладает не организатор торгов (министерство), а концедент (Калужская область). Считает, что заключение концессионного соглашения в отношении объекта здравоохранения, на котором также оказываются ритуальные услуги, не противоречит закону. Утверждает, что критерий «объем выполнения работ» носит предположительный характер, поскольку установить точный объем работ (услуг) заранее не представляется возможным.

Управление представило копии материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства и отзыв, в котором полагает оспариваемые акты законными и обоснованными.

Третьи лица – заявители жалобы представили идентичные по тексту отзывы, в которых просят отказать в удовлетворении заявления министерства.

При решении вопроса о переходе к судебному разбирательству стороныне сочли необходимым привлечение к участию в деле иных лиц.

На основании положений статей 9, 65, 70 (часть 31), 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявление рассмотрено при указанной явке по представленным доказательствам с учётом надлежащего извещения участвующих в деле лиц, установленного распределения бремени доказывания, доводов заявления, объёма и существа возражений.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд установил следующее.

В соответствии с постановлением Правительства Калужской области от 11.10.2016 № 541 «О концессионном соглашении в отношении объекта здравоохранения, расположенного на территории Калужской области», приказом министерства здравоохранения Калужской области от 25.10.2016 № 1288 «О заключении концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения – патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: <...>», приказом министерства от 08.11.2016 № 1346 «О конкурсной документации для проведения открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения – патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: <...>» 15.11.2016 был объявлен открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения – патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: <...> (далее также – конкурс).

Информация о конкурсе размещена 15.11.2016 на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов – www.torgi.gov.ru, официальном сайте министерства – www.admoblkaluga.ru, официальном сайте Центра государственно-частного партнерства Калужской области - www.ppp-kaluga.ru в разделе «Конкурсы».

Дата начала представления заявок на участие в конкурсе – 16.11.2016, дата окончания представления заявок на участие в конкурсе – 27.12.2016.

В антимонопольный орган от заявителей жалобы 13.12.2016 поступила жалоба на действия организатора торгов - Министерства здравоохранения Калужской области при проведении открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения – патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: <...> (извещение №151116/7123563/01).

Согласно протоколам №1 и №2 заседания конкурсной комиссии по проведению открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения, расположенного на территории Калужской области от 28.12.2016 на участие в вышеуказанном открытом конкурсе была подана 1 заявка от ООО «Архангел», которая была признана соответствующей требованиям Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон № 115-ФЗ) и условиям конкурсной документации, открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения – патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: <...> был признан несостоявшимся.

Комиссией управления 30.12.2016 на основании статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) принято решение по результатам рассмотрения жалобы, согласно которому:

1. Жалоба заявителей жалобы признана обоснованной.

2. В действиях организатора торгов - министерства при проведении открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения – патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: <...> (извещение №151116/7123563/01) признано нарушение части 3 статьи 23 Закона № 115-ФЗ, части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

3. Организатору торгов - министерству выдано предписание об аннулировании открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении реконструкции и последующей эксплуатации объекта здравоохранения – патологоанатомического отделения (морга), расположенного на территории Калужской области, по адресу: <...> (извещение №151116/7123563/01).

4. Материалы дела переданы уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении

Соответственно, управлением министерству 30.12.2016 выдано предписание указанного выше (в п. 3) содержания.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, министерство обжаловало их в Арбитражный суд Калужской области.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1).

Положения этого Закона распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (ч. 1 ст. 3 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 1 статьи 17 указанного Закона при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции,

В соответствии со статьей 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу пункта 4.2 части 1 указанной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 3.1 части 1 указанной статьи по результатам рассмотрения соответствующих жалоб в случае выявления нарушений антимонопольный орган выдает организатору торгов, оператору электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, продавцу государственного или муниципального имущества, организатору продажи обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов, продажи государственного или муниципального имущества (далее в настоящем пункте - торги), порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, в том числе предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

Порядок подачи и рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров, порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Согласно пункту 1 части 1 данной статьи по правилам названной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с частью 2 указанной статьи действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов; акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, могут быть обжалованы юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, права или законные интересы которых, по их мнению, нарушены в результате осуществления в отношении таких лиц процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, либо предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Частью 20 указанной статьи предусмотрено, что по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.

Таким образом, из буквального содержания положений части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции в совокупности с иными вышеприведенными нормами данного закона следует, что:

- основанием для рассмотрения жалобы в порядке данной статьи являются не любые нарушения, допущенные организатором торгов, а лишь те из них, которые касаются организации и проведения торгов, а также заключения договоров по их результатам (включая случаи признания торгов несостоявшимися);

- для признания за лицом, не подававшим заявку на участие в торгах, права на обращение в антимонопольный орган по основаниям ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, необходимо установить, какие права и законные интересы указанного лица ущемляются (могут быть ущемлены) в результате нарушения порядка организации или проведения торгов. Следовательно, жалоба такого лица должна содержать убедительное фактическое обоснование возникновения права обратиться в органы ФАС России с жалобой за защитой конкретных нарушенных прав, поскольку законодателем в статье 18.1 Закона о защите конкуренции ограничен круг лиц, наделенных правом обращаться с такой жалобой. Это ограничение также предполагает наличие у подателя жалобы действительного (а не мнимого), доказуемого интереса и законных прав, подлежащих публичной (государственной) защите в порядке, предусмотренном Законом о защите конкуренции.

Для рассмотрения жалобы заявителей жалобы в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольному органу исходя из положений части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции следовало установить:

- что обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов свидетельствуют о нарушении установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах,

- реальные законные права и интересы заявителей жалобы, которые могут быть ущемлены или нарушены в результате указанных в жалобе действий (бездействия) организатора торгов.

Вопреки доводам управления, указанные в совместной жалобе заявителей жалобы обстоятельства не являются нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах (применительно к части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции), поскольку касаются не порядка опубликования конкурсной документации, организации и (или) проведения торгов либо заключения договоров по их результатам, а содержания конкурсной документации, условий реализации концессионного соглашения. Неопубликование полного текста проекта концессионного соглашения с данным предметом при доказанном опубликовании существенных, а также ряда иных условий не противоречит положениям части 1 статьи 10 Закона № 115-ФЗ.

Доводов, указывающих именно на нарушение организатором торгов порядка размещения информации о конкурсе, порядка подачи заявок на участие в конкурсе упомянутая жалоба не содержит. Между тем, как указывалось выше, лица, не подавшие заявки на участие в публичных процедурах, для признания жалобы подлежащей рассмотрению обязаны с достаточной полнотой и ясностью указать на обстоятельства, свидетельствующие о нарушении установленного порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, если таковые воспрепятствовали им подать заявку.

По сути, из содержания оспариваемого решения видно, что антимонопольный орган при рассмотрении дела пришел к выводу о несоответствии содержания конкурсной документации действующему законодательству, но не о нарушения порядка размещения информации о проведении торгов.

При этом материалами дела подтверждается соблюдение организатором торгов установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов (сообщение о проведении конкурса, конкурсная документация были опубликованы в официальном печатном издании и размещены на официальном сайте в установленные законом сроки, конкурсной документацией установлен порядок предоставления заявок на участие в конкурсе и требования, предъявляемые к ним).

Суд отмечает, что обстоятельства, отмеченные заявителями жалобы как нарушения, не препятствовали претендентам принять участие в торгах, поскольку все необходимые сведения о месте и времени проведения конкурса, а также контактные данные организатора торгов для получения информации размещались в открытом доступе. Имелась также возможность обратиться с запросом о разъяснении положений конкурсной документации.

Таким образом, отраженные в жалобе заявителей жалобы и решении антимонопольного органа обстоятельства не могли привести к нарушению прав указанных заявителей на участие в торгах, либо к нарушению порядка определения победителя торгов. Доказательств обратного не представлено. При этом с заявкой на участие в конкурсе обратилось иное лицо (третье лицо № 1).

В оспариваемом решении антимонопольным органом также не установлено, какие реальные законные права и интересы заявителей жалобы могут быть ущемлены или нарушены в результате указанных в жалобе недостатков конкурсной документации.

Следовательно, заявители жалобы не обладали правом на обращение в антимонопольный орган с жалобой указанного содержания, а у антимонопольного органа отсутствовали основания для рассмотрения этой жалобы по существу, признания её обоснованной, принятия оспариваемых актов. Рассмотрение жалобы по существу в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не соответствует закону, нарушает права и законные интересы министерства, поскольку предписанием, вынесенным на основании оспариваемого решения, на него возложены определенные обязанности в отсутствие на то законных оснований.

Толкование антимонопольного органа, согласно которому лицо, не подавшее заявку на участие в публичных процедурах, вправе обратиться с жалобой на действия (бездействие) организатора торгов, ссылаясь на отсутствие в конкурсной документации определенной информации, наличие в конкурсной документации противоречивой информации, а равно информации, противоречащей закону, и такая жалоба подлежит рассмотрению антимонопольным органом в порядке части 2 статьи 18 Закона о защите конкуренции, является недопустимо расширительным; настолько, что лишает смысла ограничения этой нормы, поскольку при таком ее толковании любое лицо, не подавшее заявку на участие в публичных процедурах, может обжаловать любые действия (бездействие) организатора торгов, ссылаясь на данную норму.

Управление в своем решении сделало вывод о том, что указание в конкурсной документации на необходимость оказания ритуальных услуг на объекте концессионного соглашения противоречит назначению данного объекта, оказание услуг в сфере здравоохранения (судебно-медицинских экспертиз, исследований) и ритуальных услуг не является технологически и функционально взаимосвязанным, что также подтверждается необходимостью получения соответствующей лицензии для первого вида услуг (медицинской деятельности) и отсутствия такой необходимости для оказания ритуальных услуг.

Между тем спорный объект является моргом, ввиду чего с его назначением связаны как оказание услуг в сфере здравоохранения (по сути патологоанатомические исследования трупов), так и ритуальные услуги в рамках подготовки и проведения похорон (захоронения трупов).

Таким образом, условие об оказании концессионером в морге как медицинских, так и ритуальных услуг связано с функциональным назначением морга, ввиду чего не образует нарушения части 3 статьи 23 Закона № 115-ФЗ. Так, в соответствии с пунктом 10.16.2 СанПиН 2.1.3.2630-10 в отделении (патолого-анатомическом отделении, отделении судебно-медицинской экспертизы – пункт 10.16) выделяются зоны: административно-хозяйственная, секционная, лабораторная, инфекционная, ритуальная. В отделении предусматриваются не менее трех входов (доставка трупов, вход персонала и посетителей, вход в траурный зал). Помещения для вскрытия инфицированных трупов должны быть изолированными и иметь отдельный вход снаружи.

Следовательно, не находит подтверждения вывод управления о наличии нарушений части 3 статьи 23 Закона № 115-ФЗ, согласно которой конкурсная документация не должна содержать требования к участникам конкурса, необоснованно ограничивающие доступ какого-либо из участников конкурса к участию в конкурсе и (или) создающие кому-либо из участников конкурса преимущественные условия участия в конкурсе.

Сущностная направленность жалобы заявителей и оспариваемых актов управления на недопущение одновременного оказания ритуальных услуг и патологоанатомической деятельности в морге одним концессионером не имеет нормативного обоснования и не соотносится с публичным интересом. Доказательств иного суду не представлено.

Ввиду изложенного суд находит оспариваемые акты антимонопольного органа вынесенными в отсутствие как формальных, так и фактических оснований, вследствие чего – незаконными и подлежащими отмене.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

заявленное требование удовлетворить.

Признать недействительными полностью вынесенные Калужским УФАС России по делу № 02-64т/2016 решение от 30.12.2016 и предписание от 30.12.2016.

Проверено на соответствие Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Обязать Калужское УФАС России (ОГРН <***>) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства здравоохранения Калужской области (ОГРН <***>).

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятияв Двадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи жалобы через Арбитражный суд Калужской области.

Судья Д.В. Харчиков