Решение от 23 марта 2022 г. по делу № А04-323/2022

Арбитражный суд Амурской области

675023, г. Благовещенск, ул. Ленина, д. 163

тел. (4162) 59-59-00, факс (4162) 51-83-48

http://www.amuras.arbitr.ru


Именем Российской Федерации



РЕШЕНИЕ

Дело №

А04-323/2022
г. Благовещенск
23 марта 2022 года
резолютивная часть решения объявлена 23 марта 2022 г.,


арбитражный суд в составе судьи Чумакова Павла Анатольевича,


при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,


рассмотрев в судебном заседании заявление Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным представления,

третье лицо: Управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Амурской области,


при участии в заседании: от заявителя: Никифорова О.В., сл.уд., по дов. от 22.12.2021 № 67,

от ответчика - ФИО2, сл.уд., по дов. от 10.01.2022 № 23-19-12/2; ФИО3, сл.уд., по дов. от 14.03.2022 № 23-19-12/14,

от третьего лица: ФИО4, паспорт., по дов. от 18.03.2022 № 19/22

установил:

в Арбитражный суд Амурской области обратилось Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Амурской области (далее – заявитель) с заявлением о признании незаконным представления Управления Федерального казначейства по Амурской области (далее - ответчик) от 09.12.2021 по делу №23-22-08/2021-33.

В обоснование заявленных требований заявитель указал, что в силу положений статьи 29.13 КоАП РФ представление о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения выносится исключительно в случае привлечения лица к административной ответственности.

В отношении сотрудников УМВД ФИО5 и ФИО6 в рамках дела об административном правонарушении № 23-22-08/2021-33 составлялись протоколы об административных правонарушения. Однако, в рамках дела об административном правонарушении № 23-22-08/2021-33 вынесены постановления о прекращении производства от 06.09.2021 в отношении ФИО5 и от 03.12.2021 в отношении ФИО7 УМВД России по Амурской области и его сотрудники не являлись участниками дела № 23-19-20 2021-527.

При этом закупка услуг охраны ЦВСИГ УМВД осуществлялась путем проведения электронного аукциона, с разработкой конкурной документации. Контракты на оказание услуг охраны ЦВСИГ УМВД с единственным поставщиком (без проведения конкурсных процедур), УМВД не заключались.

Формирование НМЦК осуществлено методом сопоставимых рыночных цен (анализ рыночной стоимости закупаемых услуг) путем направления запросов на предоставление ценовой информации, потенциальным исполнителям, а также с применением ценовой информации в реестре контрактов.

В закупочной документации к участникам закупки установлены единые требования, в соответствии с законодательством Российской Федерации - на основании статьи 31 Федеральною закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» утверждён перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется. Пунктом 1 данного Перечня к числу таких объектов, в том числе, отнесены здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Таким образом, в целях применения п. 1 названного Перечня определяющее значение имеет именно факт использования таких объектов органами законодательной и исполнительной власти, органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами Российской Федерации, органами местного самоуправления в процессе осуществления своей деятельности.

В соответствии со статьями 5, 12 Федерального закона от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране» государственную охрану осуществляют органы государственной охраны. К органам государственной охраны относятся в том числе органы внутренних дел Российской Федерации.

Согласно пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29.03.2014 №250 охрана специальных учреждений осуществляется подразделениями полиции территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, в том числе совместно с федеральным государственным унитарным предприятием «Охрана» Федеральной служб войск национальной гвардии Российской Федерации или частными охранными организациями па основании договоров (контрактов), заключаемых в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В приказе Росгвардии от 15.02.2021 № 45 отсутствует указание на то, что его нормы распространяются также на ФГУП «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации.

В УМВД формирование НМЦК осуществляется методом сопоставимых рыночных цен (анализ рыночной стоимости закупаемых услуг) путем направления запросов на предоставление ценовой информации, потенциальным исполнителям, а также с применением ценовой информации в реестре контрактов.

Таким образом, для объектов органов внутренних дел Российской Федерации, в том числе ЦВСИГ УМВД, не применяется Порядок, утвержденный приказом Росгвардии от 15.02.2021 №45.

Ответчик указал на законность оспариваемого представления, а также наличе оснований для его вынесения. По мнению ответчика, ЦВСИГ УМВД России по Амурской области относится к объектам охраны, на которые распространяется, в том числе, и частная охранная деятельность, расчет НМЦК необходимо было осуществить в соответствии с пунктом 2 Порядка № 45.

Третье лицо позицию ответчика поддержало.

В судебном заседании 23.03.2022 представители сторон настаивали на своих позициях с учетом письменных дополнений. Подробно доводы сторон изложены в письменных пояснениях участников процесса.

Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.

В УФК по Амурской области поступило обращение председателя регионального отделения общероссийского отраслевого объединения работодателей в сфере охраны и безопасности «ФКЦ РОС» в Амурской области, члена координационного совета Росгвардии России о нарушении УМВД России по Амурской области порядка обоснования начальной (максимальной) цены контракта, выразившемся в неприменении приказа Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 15.02.2021 № 45 «Об утверждении порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, при осуществлении закупок охранных услуг» при осуществлении закупки услуг по охране Центра временного содержания иностранных граждан УМВД России по Амурской области.

По результатам рассмотрения обращения, в отношении ФИО7, замещающей должность заместителя начальника центра временного содержания иностранных граждан Управления министерства внутренних дел Российской Федерации по Амурской области (далее - ЦВСИГ УМВД России по Амурской области), 16.09.2021 составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 7.29.3 КоАП.

При рассмотрении протокола и материалов административного дела установлены следующие обстоятельства.

05.07.2021 в единой информационной системе в сфере закупок (далее - ЕИС) размещена документация об электронном аукционе № 0123100006621000028 на оказание услуг по охране ЦВСИГ УМВД России по Амурской области с использованием специальных средств защиты, начальная (максимальная) цена контракта (далее - НМЦК) - 2 348 317,44 рублей, идентификационный код закупки (далее - ИКЗ) 211280103014528010100100380018010244. НМЦК определена и обоснована заказчиком с применением метода сопоставимых рыночных цен (анализ рынка).

Согласно части V документации электронного аукциона № 0123100006621000028 «Обоснование начальной максимальной цены контракта» используемый метод определения цены контракта - метод сопоставимых рыночных цен (анализ рынка). В целях получения ценовой информации в отношении услуг, являющихся предметом, был осуществлен сбор и анализ общедоступной ценовой информации путем направления запросов о стоимости; стоимость оказываемых услуг, являющихся предметом закупки, получена на основании среднего арифметического расчета цен предоставленных ответов к запросам: № 10/93 от 04.06.2021, реестровый номер ГК 1280103014521000010, реестровый номер контракта 1280103014521000006.

Таким образом, расчет НМЦК произведен заказчиком без применения Порядка № 45.

По результатам рассмотрения дела № 23-22-08/2021-33 в отношении ФИО7, замещающей должность заместителя начальника ЦВСИГ УМВД России по Амурской области, вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении от 03.12.2021 № 23-19-20/2021-527. Постановление вступило в законную силу, обжаловано не было.

Вместе с тем при рассмотрении административного дела и исследовании документов управлением было установлен факт наличия события административного правонарушения, выразившегося в нарушении УМВД России по Амурской области порядка обоснования НМЦК, в связи с неприменением положений пункта 2 Порядка № 45 при расчете НМЦК на закупку охранных услуг.

09 декабря 2021 г. по делу № 23-22-08/2021-33 в отношении юридического лица - УМВД России по Амурской области в связи с отсутствием надлежащего контроля за исполнением требований части 22 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, Порядка № 45, что привело к нарушению порядка обоснования НМЦК по закупке на оказание услуг охраны ЦВСИГ УМВД России по Амурской области (ИКЗ 211280103014528010100100380018010244), Управлением Федерального казначейства по Амурской области вынесено представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Не согласившись с указанным представлением, заявитель оспорил его в суде.

Оценив изложенные обстоятельства, суд счел требования заявителя неподлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 29.13 КоАП должностное лицо, уполномоченное рассматривать дела, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносит в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Согласно статье 24.1 КоАП выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, является одной из задач производства по делам об административных правонарушениях.

Представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, является способом реагирования органа, рассматривающего дело о таком административном правонарушении, на неправомерные действия (бездействие).

Кроме того, представление является формой взаимодействия в рамках профилактики правонарушений и дополнительной мерой, направленной на предупреждение повторности совершения административных правонарушений, которая действует через устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям.

Основанием для вынесения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, является рассмотрение дела об административном правонарушении, доказанность факта наличия события правонарушения и установление указанных причин и условий, то есть факторов, порождающих правонарушение либо облегчающих его совершение. При этом меры, рекомендованные к принятию в соответствии с таким представлением. должны способствовать устранению указанных причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Следовательно, в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, должностное лицо обязано установить причины и условия, которые способствовали совершению административного правонарушения, и в случае необходимости внести в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по их устранению.

Кроме того, указанное согласуется с нормами КоАП, поскольку согласно статье 29.13 КоАП судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий, каких-либо указаний, что данное представление выносится исключительно в случае привлечения лица к административной ответственности, статья 29.13 КоАП не содержит.

Таким образом, доводы УМВД России по Амурской области, что представление о принятии мер об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, выносится исключительно в случае привлечения лица к административной ответственности, являются несостоятельными.

Кроме того, заявителем не учтено, что производство по делу об административном правонарушении в отношении ФИО7 прекращено в связи с возбуждением административного производства в отношении ненадлежащего субъекта, что не исключает наличие самого события административного правонарушения, допущенного УМВД России по Амурской области при осуществлении закупки.

С учетом представленных документов при рассмотрении дела было установлено, что в должностные обязанности ФИО7 не входит обязанность по обоснованию НМЦК. Кроме того, ФИО7 не входит в состав контрактной службы УМВД России по Амурской области, а ответственность за подготовку документации о закупке, проекта контракта, сопровождение закупки (заключение и исполнение контракта) возложена на иное лицо.

Однако в ходе судебного процесса, заявителем не опровергнуто наличие причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, установленных в протоколе об административном правонарушении в отношении ФИО7

Доводы УМВД России по Амурской области о том, что его сотрудники не являлись участниками дела № 23-19-20/2021-527 не соответствуют действительности, поскольку в представлении в верхнем правом углу указан регистрационный номер дела 23-22-08 2021-33, номер 23-19-20/2021-527 является номером постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, вынесенного в отношении ФИО7 Указанное постановление вынесено в рамках производства по делу об административном правонарушении № 23-22-08/2021-33, по которому принимали участие ФИО7, замещающая должность заместителя начальника ЦВСИГ УМВД России по Амурской области и ее защитник Никифорова О.В., представитель УМВД России по Амурской области.

Обстоятельства административного дела № 23-22-08/2021-33 в отношении ФИО5, изложенные в жалобе УМВД России по Амурской области, к данному делу не относятся и не несут последствий для разрешения дела по существу.

Что касается нарушения, относительного которого в оспариваемом представлении содержится требование о его устранении, суд пришел к следующим выводам.

Согласно части 22 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) Правительство Российской Федерации вправе определить сферы деятельности, в которых при осуществлении закупок устанавливается порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги и федеральные органы исполнительной власти, Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом», Государственную корпорацию по космической деятельности «Роскосмос», уполномоченные устанавливать такой порядок с учетом положений настоящего Федерального закона.

В свою очередь, как следует из пункта 2 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ, закупка у единственного поставщика может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки для государственных нужд у единственного поставщика, определенного указами Президента Российской Федерации, постановлением или распоряжением Правительства Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик определяет цену контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в соответствии с настоящим Федеральным законом. При этом в случаях, предусмотренных пунктами 3, 6, 11,12, 16, 18, 19,22,23, 30 - 35,37 - 41,46 и 49 части 1 настоящей статьи, заказчик обосновывает такую цену в соответствии с настоящим Федеральным законом и включает в контракт обоснование цены контракта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.05.2020 № 645 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на установление порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок охранных услуг» установлено, что при осуществлении закупок охранных услуг порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги устанавливается Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1).

Порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок охранных услуг утвержден приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 15.02.2021 № 45 (далее - Порядок № 45).

Порядок № 45 применяется с 09.05.2021 и устанавливает единые правила расчета заказчиком начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок охранных услуг, за исключением закупок охранных услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае, предусмотренном пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ, при котором Порядок № 45 может не применяться.

Следовательно, заказчик при расчете НМЦК на закупку охранных услуг в соответствии с Порядком № 45 руководствуется: Разделом II при осуществлении закупок охранных услуг частных охранных организаций (за исключением объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется); Разделом III при осуществлении закупок услуг юридических лиц с особыми уставными задачами по охране (для объектов,на которые частная охранная деятельность не распространяетсяв соответствии с постановлением Правительства Российской Федерацииот 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной)и частной охранной деятельности»).

Таким образом, НМЦК - это предельное значение цены, которое устанавливается при определении поставщика конкурентным способом. Она указывается в извещении, документации о закупке, приглашении принять участие в закрытой закупке.

При закупке у единственного поставщика вместо НМЦК используется цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком.

Вопреки доводам заявителя, Порядок № 45 не распространяется только на закупку охранных услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае, предусмотренном пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», иных исключений в части заказчиков и видов охранных услуг данный порядок не содержит.

Из буквально толкования Порядка № 45 следует, что он регулирует порядок определения начальной (максимальной) цены контракта и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Правила осуществления охраны специальных учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа, предназначенных для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29.03.2014 № 250 (далее - Правила № 250).

Правила № 250 устанавливают порядок осуществления охраны специальных учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа, предназначенных для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации или депортации, либо иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, или иностранных граждан и лиц без гражданства, принятых Российской Федерацией от иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Согласно пункту 2 Правил № 250 охрана специальных учреждений осуществляется подразделениями полиции территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, в том числе совместно с федеральным государственным унитарным предприятием «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации или частными охранными организациями на основании договоров (контрактов), заключаемых в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В связи с тем, что ЦВСИГ УМВД России по Амурской области относится к объектам охраны, на которые распространяется, в том числе, и частная охранная деятельность, расчет НМЦК необходимо было осуществить в соответствии с пунктом 2 Порядка № 45.

С учетом изложенного, доводы заявителя об обратном, а также ссылки заявителя на нормы постановления Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности», ч. 3 ст. 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 признаются судом несостоятельными.

Заявителем не опровергнуто, что проверяющим органом в ходе рассмотрения дела установлены причины и условия, которые способствовали указанному правонарушению, выразившиеся в неприменении положений пункта 2 Порядка № 45 при обосновании НМЦК по указанной закупке, что повлекло нарушение порядка обоснования НМЦК, в связи с чем, в отношении юридического лица - УМВД России по Амурской области правомерно вынесено представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Допущенное правонарушение существенным образом посягает на установленный нормативными правовыми актами единый порядок регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением закупок для государственных и муниципальных нужд. Неверное обоснование НМЦК как при ее увеличении или снижении влечет риск неэффективного использования средств федерального бюджета, риск участия в закупках недобросовестных исполнителей и нарушения условий конкуренции.

Таким образом, при вынесении оспариваемого представления ответчиком перечисленные выше нормы права не нарушены.

В нарушение положений ст. 65 АПК РФ заявителем не доказано, что оспариваемое представление каким-либо образом нарушило права УМВД России по Амурской области.

Факт возбуждения дела об административном правонарушении в отношении должностного лица УМВД России по Амурской области, на что ссылался заявитель в ходе судебного процесса, к доказательствам нарушения прав УМВД России по Амурской области оспариваемым представлением на момент его принятия, не относится.

При таких обстоятельствах, отсутствует совокупность условий, предусмотренная ст. 201 НК РФ для признания представления незаконным.

В связи с этим суд не нашел правовых оснований для удовлетворения заявленного требования.

Руководствуясь ст.ст. 110, 167-170, 180, 201 АПК РФ, суд решил в удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Шестой Арбитражный апелляционный суд (г. Хабаровск).

СудьяП.А. Чумаков