Постановление от 14 февраля 2018 г. по делу № А46-10609/2017

/

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А46-10609/2017


Резолютивная часть постановления объявлена 13 февраля 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 февраля 2018 года.


Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего судьи Шуйской С.И.,

судей Зиновьевой Т.А.,

Сириной В.В.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Ташкиновой О.А., рассмотрел кассационную жалобу министерства финансов Омской области (ответчика) на решение от 17.08.2017 Арбитражного суда Омской области (судья Луговик С.В.) и постановление от 08.11.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Грязникова А.С., Солодкевич Ю.М., Тетерина Н.В.) по делу № А46-10609/2017 по исковому заявлению администрации города Омска (644043, Омская обл., г. Омск, ул. Гагарина, д. 34, ИНН 5503047244, ОГРН 1025500757259) к министерству финансов Омской области (644043, Омская обл., г. Омск, ул. Орджоникидзе, д. 5, ИНН 5503078620, ОГРН 1045504005414) о взыскании убытков.

Другое лицо, участвующее в деле: главное государственно-правовое управления Омской области.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Омской области (судья Голобородько Н.А.) в заседании участвовали представители:

от администрации города Омска (истца) – Лыба С.В. по доверенности от 26.12.2017 № Исх-АГ/03-5650;

от министерства финансов Омской области (ответчика) – Коротун С.В. по доверенности от 03.04.2017 № 2683.

Суд установил:

администрация города Омска (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Омской области с исковым заявлением к министерству финансов Омской области (далее – министерство финансов) о взыскании 1 163 879 руб. 04 коп. убытков.

Исковые требования со ссылкой на статьи 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), статью 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ), статью 17 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон № 181-ФЗ) мотивированы причинением истцу убытков в связи с несением расходов в целях обеспечения инвалида жилым помещением при отсутствии соответствующей компенсации со стороны ответчика.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено главное государственно-правовое управление Омской области (далее – управление).

Решением от 17.08.2017 Арбитражного суда Омской области заявленные требования удовлетворены частично, с Омской области в лице министерства финансов за счет средств казны Омской области в пользу администрации взыскано 1 013 072 руб. 88 коп. убытков, в удовлетворении остальной части отказано.

Постановлением от 08.11.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции изменено, заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

В кассационной жалобе министерство финансов просит отменить вынесенные судебные акты и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Податель жалобы не согласен с выводами судов о взыскании убытков с казны Омской области; о том, что Минфин Омской области нарушил права администрации и истец вправе требовать возмещения убытков; о признании обоснованным размера убытков, подлежащих возмещению истцу за счет казны Омской области.

При этом заявитель считает, что норматив, примененный администрацией для расчета стоимости квартиры, не подлежит применению, поскольку не соответствует действующему законодательству, в том числе о контрактной системе, истцом не представлены доказательства выбора определенной квартиры, необходимой семье инвалида.

В отзыве на кассационную жалобу управление указывает на правомерность доводов министерства финансов.

В судебном заседании представитель министерства финансов поддержал позицию, изложенную в кассационной жалобе, просил отменить состоявшиеся судебные акты, в иске отказать, а представитель администрации возражал против удовлетворения жалобы.

Выслушав пояснения представителей сторон, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив в порядке, предусмотренном статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены постановления апелляционного суда.

Как установлено судами и усматривается из материалов дела, решением от 29.12.2016 Центрального районного суда города Омска по делу № 2-7030/2016 на администрацию возложена обязанность предоставить Михалени Никите Алексеевичу в лице опекуна Михалени Ольги Николаевны жилое помещение по договору социального найма во внеочередном порядке в черте города Омска общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления, с учетом права Михалени Никиты Алексеевича на дополнительную жилую площадь.

Согласно справке врачебной комиссии от 15.12.2016 № 214 Михалени Н.А. страдает заболеванием, входящим в Перечень тяжелых форм хронических заболеваний, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 № 378 (далее – Перечень № 378), при котором невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, а также в Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную площадь, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 № 817 (далее – Перечень № 817), предоставляющий ему право на дополнительную жилую площадь.

На учете в качестве нуждающегося в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, Михалени Н.А. состоит с 05.12.2015 на основании постановления администрации № 1186-п «О принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма».

Решение суда до настоящего времени не исполнено, жилое помещение не предоставлено.

Поскольку средняя цена 1 м? квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в первом квартале 2017 года по данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Омской области (письмо от 19.04.2017 № еш-57-05/200-мс), составляет 38 110 руб., администрация, полагая, что в связи с необходимостью предоставления инвалиду жилого помещения муниципальному бюджету будут причинены убытки в размере 1 163 879 руб. 40 коп., предъявила в суд настоящий иск.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что затраты, связанные с обеспечением жильем инвалидов и их семей, вставших на учет после 01.01.2005, являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации – Омской области, в то же время, руководствуясь приказом Минстроя России от 13.04.2017 № 708/пр «О нормативе стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации на первое полугодие 2017 года и показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на II квартал 2017 года» (далее – приказ Минстроя № 708/пр), счел, что стоимость квартиры, подлежащей передаче инвалиду, исходя из норматива размером 33 172 руб. за 1 м?, составляет 1 013 072 руб. 88 коп.

Апелляционный суд изменил решение суда первой инстанции в части размера убытков, взыскав предъявленную сумму со ссылкой на право истца на возмещение убытков в полном объеме и учитывая среднерыночную стоимость аналогичной квартиры на рынке жилья в Омской области.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями государства, определенными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

Согласно статье 57 ЖК РФ жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет (часть 1).

Вместе с тем для отдельных категорий граждан законодатель предусмотрел возможность предоставления жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке (часть 2 статьи 57 ЖК РФ).

К лицам, имеющим право на внеочередное предоставление жилья по договорам социального найма, относятся, в частности, граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в Перечне № 378 и Перечне № 817.

Обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, осуществляется в соответствии с Законом № 181-ФЗ, в силу части 1 статьи 17 которого инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

При этом обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, осуществляется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и является, исходя из системного анализа положений федерального законодательства, расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Согласно преамбуле Закона № 181-ФЗ предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Под социальной поддержкой инвалидов, как указано в статье 2 Закона № 181-ФЗ, понимается система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения, к которым относятся, в том числе и мероприятия по обеспечению их жилыми помещениями.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, касающихся социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 17.12.2009 № 1563-О-О, местное самоуправление в пределах своих полномочий, обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения относительно владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Нормами статей 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) и статей 14, 19, 52 ЖК РФ на органы местного самоуправления возложены полномочия по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135-138 БК РФ, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона № 131-ФЗ).

Конституционный Суд Российской Федерации, толкуя положения пункта 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ, отметил, что содержащееся в ней условие о предоставлении упомянутой категории граждан жилых помещений вне очереди в случае, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 указанного Кодекса), закрепляет только особенности реализации их жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в соответствии с решениями органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).

Из изложенного следует, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к вышеперечисленным нормам подлежит финансированию за счет, как верно отмечено судами первой и апелляционной инстанций, субъектов Российской Федерации. Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.

Данный вывод судов согласуется с правовой позицией, изложенной в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 № 309-ЭС15-5872, от 11.12.2015 № 309-ЭС15-9501, от 29.01.2016 № 303-ЭС15-12441, от 02.03.2016 № 309-ЭС15-14045, Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).

Согласно статье 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Таким образом, ГК РФ прямо предусматривает возмещение убытков в виде будущих расходов, необходимых для восстановления нарушенного права (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.11.2011 № 6773/11).

В статье 16 ГК РФ закреплено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Из системного толкования норм вышеназванных законов и ГК РФ вытекает, что возмещение убытков является универсальным способом защиты нарушенных гражданских прав и может применяться как в договорных, так и во внедоговорных отношениях. При отсутствии договорных отношений правовой режим возмещения убытков, наряду с положениями статей 15 и 16 ГК РФ, определяется нормами главы 59 ГК РФ.

В силу положений статей 15, 1064, 1069, 1071 ГК РФ возникновение у субъекта Российской Федерации в лице соответствующего органа обязанности по возмещению вреда в форме возмещения убытков за счет казны субъекта Российской Федерации обусловлено юридическим составом, образуемым, по общему правилу, совокупностью следующих элементов: фактом нарушения права, виновным противоправным действием (бездействием), наличием и размером понесенных убытков, а также наличием причинной связи между нарушением права и возникшими убытками.

Судами установлено, материалами дела подтверждено и не опровергнуто ответчиком и третьим лицом, что заместитель мэра города Омска обращался в министерство финансов (письмо от 03.05.2017 Исх-АГ/07-1830) с просьбой рассмотреть вопрос о предоставлении межбюджетных трансфертов из областного бюджета в целях реализации администрацией города Омска полномочий субъекта Российской Федерации по предоставлению жилых помещений инвалидам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, и семьям, имеющим детей-инвалидов, либо об исполнении функций по обеспечению жилыми помещениями инвалидов и их семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005. Однако данное требование не выполнено.

Поскольку граждане не являются участниками межбюджетных отношений и исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты, администрация не может отказать Михалени Н.А. в предоставлении жилого помещения, предназначенного для исполнения собственных обязательств (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 № 2280/10).

Учитывая, что реализация полномочий по обеспечению жилым помещением инвалидов является обязанностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а бюджетным законодательством Омской области не предусматривались расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, то невыполнение Омской областью в лице министерства финансов этой обязанности влечет за собой возникновение убытков у МО «Город Омск» на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов.

При таких обстоятельствах судами верно определен ответчик – субъект Российской Федерации в лице Омской области.

В отношении цены жилого помещения в целях установления стоимости затрат по приобретению квартиры инвалиду действует установленный пунктом 1 статьи 15 ГК РФ принцип полного возмещения причиненных убытков.

В пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности. По смыслу пункта 1 статьи 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.

Поэтому для определения цены компенсации должны учитываться фактически понесенные расходы в пределах рыночных цен в размере, достаточном для приобретения истцом квартиры с тождественными характеристиками.

Апелляционный суд установил, что, исходя из средней цены 1 м? квартир среднего качества (типовых) на рынке жилья Омской области в первом квартале 2017 года по данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Омской области, цена 1 м? указанных квартир составляет 38 110 руб.

Министерство финансов, оспаривая размер убытков со ссылкой на приказ Минстроя № 708/пр и статью 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в нарушение статьи 65 АПК РФ контррасчет, подтвержденный соответствующими доказательствами, не представило.

Кроме того, ни министерство финансов, ни управление также не доказали то обстоятельство, что определенная администрацией средняя рыночная стоимость жилого помещения, подлежащего предоставлению Михалени Н.А., превышает рыночную стоимость аналогичного жилого помещения в Омской области или в городе Омске.

Поэтому апелляционный суд пришел к правомерному выводу, что убытки администрации в связи с предоставлением жилого помещения инвалиду составляют 1 163 879 руб. 40 коп. и удовлетворил заявленные требования.

С учетом приоритетного значения интересов граждан и установленной в части 2 статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанности администрации по исполнению вступившего в законную силу решения суда общей юрисдикции о предоставлении жилого помещения Михалени Н.А., полномочия по ревизии которого на предмет законности у арбитражного суда отсутствуют, что, в свою очередь, повлечет у нее возникновение расходов, а расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, бюджетом Омской области не предусмотрены, несостоятельны доводы заявителя, которые к тому же направлены на переоценку установленных в ходе судебного разбирательства обстоятельств и исследованных по делу доказательств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции (статья 286 АПК РФ).

Принимая во внимание, что нормы материального права при разрешении спора применены правильно и не допущено нарушений норм процессуального права (статья 288 АПК РФ), оснований для отмены постановления апелляционного суда и удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

постановление от 08.11.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А46-10609/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий судья С.И. Шуйская


Судьи Т.А. Зиновьева


В.В. Сирина