Решение от 19 июля 2018 г. по делу № А68-4235/2015

Именем Российской Федерации


АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

300041, Россия, <...>

тел./факс <***>; http://www.tula.arbitr.ru



Р Е Ш Е Н И Е


г. Тула Дело № А68-4235/2015

Резолютивная часть решения объявлена 12 июля 2018 года

Полный текст решения изготовлен 19 июля 2018 года


Арбитражный суд Тульской области в составе судьи Рыжиковой Н. А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению закрытого акционерного общества «Партнер» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к администрации муниципального образования город Тула (ОГРН <***>, ИНН <***>), третьи лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), муниципальное унитарное предприятие муниципального образования город Тула «Ремжилхоз» (ОГРН <***>, ИНН <***>), Государственная жилищная инспекция Тульской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), о признании постановления от 30.04.2015 № 2331 о предоставлении муниципальной преференции МУП МО «Ремжилхоз» недействительным, при участии в заседании: представителя заявителя – ФИО2 по доверенности от 04.07.2018 (до перерыва в судебном заседании), представителя ответчика – ФИО3 по доверенности от 28.12.2017, представителя ГЖИ – ФИО4 по доверенности от 20.12.2017, от МУП МО г. Тула «Ремжилхоз», УФАС – не явились, извещены,



установил:

закрытое акционерное общество «Партнер» (далее также заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления администрации муниципального образования город Тула (далее также ответчик, администрация) от 30.04.2015 № 2331 о предоставлении муниципальной преференции МУП МО «Ремжилхоз».

Ответчик возражал против удовлетворения заявленных требований, по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

Государственная жилищная инспекция Тульской области поддержало позицию ответчика по спору.

МУП МО г. Тула «Ремжилхоз» представило отзыв на заявление, в котором возражало против удовлетворения заявленных требований.

МУП МО г. Тула «Ремжилхоз», УФАС в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает дело в отсутствие МУП МО г. Тула «Ремжилхоз», УФАС.

В судебном заседании 05.07.2018 в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 12.07.2018. После перерыва судебное заседание продолжено.

Как следует из материалов дела, 30.04.2015 администрацией города Тулы принято постановление № 2331 о предоставлении муниципальной преференции МУП МО «Ремжилхоз», в соответствии с которым МУП МО «Ремжилхоз» предоставлена муниципальная преференция в виде права без проведения конкурса осуществлять временное управление многоквартирными домами согласно приложению к данному постановлению (2127 МКД), до дня возникновения в соответствии с частью 7 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации обязательств по управлению домом у управляющей организации, выбранной общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме или отобранной по результатам проведенного органом местного самоуправления открытого конкурса, но не позднее 31.07.2015.

ЗАО «Партнер», считая принятое администрацией города Тулы постановление № 2331 о предоставлении муниципальной преференции МУП МО «Ремжилхоз» от 30.04.2015, незаконным и нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Проанализировав материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными возможно лишь при совокупности двух условий, а именно: несоответствия оспариваемых актов, решения, действий (бездействия) нормам закона и нарушение ими прав заявителя.

В соответствии со статьей 192 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) деятельность по управлению многоквартирными домами осуществляется управляющими организациями на основании лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, выданной органом государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации.

Под деятельностью по управлению многоквартирным домом понимаются выполнение работ и (или) оказание услуг по управлению многоквартирным домом на основании договора управления многоквартирным домом.

На основании статьи 7 Федерального закона от 21.07.2014 № 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами, обязаны получить лицензию на ее осуществление до 1 мая 2015 года. После 1 мая 2015 года осуществление данной деятельности без лицензии не допускается.

В соответствии с письмом Минстроя России от 24.02.2015 № 4745-АЧ/04 «Об отдельных вопросах, возникающих в связи с реализацией законодательства Российской Федерации о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами» вместе с «Информацией об отдельных вопросах, возникающих в связи с реализацией законодательства Российской Федерации о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами», факт отсутствия обращения управляющей организации за получением лицензии при наличии действующего договора управления может свидетельствовать о намерении такой управляющей организации прекратить управление МКД, начиная с 1 мая 2015 года либо осуществлять деятельность в нарушение законодательства Российской Федерации, что может привести к нарушению прав собственников помещений в таком МКД.

В целях недопущения нарушения прав собственников помещений в таком МКД и своевременного предупреждения ситуаций, когда МКД может остаться без лица, осуществляющего надлежащее содержание его общего имущества, Минстрой России считает целесообразным принятие со стороны органов государственного жилищного надзора субъектов Российской Федерации дополнительных превентивных мер, направленных на защиту прав собственников помещений в таком МКД.

Судом из материалов дела установлено, что фактически на 01.05.2015 у ЗАО «Партнер» отсутствовала лицензия на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, выданной органом государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации, следовательно, оно не могло заниматься деятельностью, связанной с обслуживанием многоквартирных домов и возникла ситуация, в которой управляющая организация могла фактически прекратить исполнение своих обязанностей в отношении многоквартирных домов, находящихся у нее в управлении. Это могло вызвать угрозу безопасности проживания граждан в многоквартирных домах, загрязнение и нанесение вреда окружающей среде и негативно отразиться на здоровье не только указанных граждан, но и всего населения, проживающего в муниципальном образовании город Тула.

В соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» данная ситуация может рассматриваться как чрезвычайная.

В соответствии с разъяснениями Минстроя РФ от 24.04.2015 № 12258-АЧ/04 определение органом местного самоуправления временной управляющей организации предлагается рассматривать как муниципальную преференцию, которой в соответствии с подпунктом 20 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) является предоставление органами местного самоуправления отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи муниципального имущества, иных объектов гражданских прав.

На основании части 1 статьи 19 Закона № 135-ФЗ муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов органа местного самоуправления.

Муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 статьи 19 Закона № 135-ФЗ, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется на основании нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера муниципальной преференции и ее конкретного получателя, либо в соответствии с муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Управлением ФАС по Тульской области решением от 29.04.2015 № 3/2499 было дано согласие на предоставление муниципальной преференции.

Решение о предоставлении муниципальной преференции оформляется правовым актом органа местного самоуправления, в котором указывается временная обслуживающая организация, с которой собственники помещений в многоквартирном доме заключают временный договор обслуживания.

Во исполнение данного разъяснения администрацией города Тулы было принято постановление от 30.04.2015 № 2331 «О предоставлении муниципальной преференции МУП МО г. Тулы «Ремжилхоз».

Указанная муниципальная преференция предоставлена МУП МО «Ремжилхоз» в целях защиты окружающей среды, охраны здоровья граждан, соблюдения требований к надежности и безопасности многоквартирных домов, безопасности жизни и здоровья граждан, недопущения создания угрозы безопасности проживания в многоквартирных дома, а также обеспечения проведения публичных конкурентных процедур.

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Закона № 135-ФЗ государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации исключительно в целях защиты окружающей среды, охраны здоровья граждан.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;

- охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также - природоохранная деятельность).

На основании статьи 2 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», охрана здоровья граждан - система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.

Согласно статье 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме.

В соответствии со статьей 162 ЖК РФ договор управления многоквартирным домом заключается с управляющей организацией, которой предоставлена лицензия на осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.

Осуществление такой деятельности ЗАО «Партнер», у которого такая лицензия по состоянию на 01.05.2015 отсутствовала, прямо противоречит указанным нормам ЖК РФ.

Поскольку ЗАО «Партнер» в отсутствие лицензии деятельность по управлению жилыми домами осуществлять не может, а в период проведения мероприятий по организации конкурса или иных процедур, направленных на выбор способа управления многоквартирным домом, необходимо выполнение услуг по содержанию и ремонту общего имущества дома, возложение этих обязанностей на временную управляющую организацию не противоречит закону.

Частью 4 статьи 161 ЖК РФ и постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» определены случаи обязательного проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации. Такого случая, как необходимость определения временной управляющей организации, в данных актах не содержится. Такая ситуация обоснованно квалифицирована Минстроем РФ как чрезвычайная, допускающая возможность возложения функций по управлению конкретными жилыми домами, оставшимися без управления, на временную управляющую организацию.

Вывод общества о том, что такая передача функций должна осуществляться по конкурсу, не основан на законе и не вытекает из требований вышеуказанных правовых актов. Кроме того, он не может быть реализован на практике, поскольку организация конкурса требует временных затрат, на период которых дом не может остаться без управления.

Довод заявителя о том, что функции по управлению жилым домом не принадлежат администрации, а потому не могут быть переданы в качестве преференций, также необоснован. Обслуживание и управление многоквартирными жилыми домами в силу пункта 6 части 1 статьи 14 Закона о местном самоуправлении относится к вопросам местного значения поселений, следовательно, данный вопрос находится в компетенции ответчика. Ссылка заявителя на возможность передать в качестве преференций только объекты муниципальной собственности противоречит пункту 20 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, в котором, помимо объектов муниципальной собственности, указаны иные объекты гражданских прав.

Применение аналогии закона, на которую ссылается заявитель, невозможно. Временное оставление функций по управлению домом возможно за организацией, у которой лицензия приостановлена или аннулирована, но изначально имелась. Временное возложение таких функций на организацию, вообще не имеющую лицензии, противоречит статье 7 Федерального закона от 21.07.2014 №255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», согласно которой после 1 мая 2015 года осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами без лицензии не допускается. Применение аналогии закона в нарушение правовых норм не допускается.

Таким образом, администрацией города Тулы соблюдены все условия для принятия решения о предоставлении муниципальной преференции.

В течение указанного в обжалуемом постановлении срока администрация города Тулы осуществлены мероприятия, направленные на проведение конкурса в соответствии с Правилами № 75 или проведения иных процедур по выбору и реализации способа управления многоквартирным домом, предусмотренных ЖК РФ.

Постановлением администрации города Тулы от 27.05.2015 №2821 «О мерах по организации и проведению открытого конкурса по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами в муниципальном образовании город Тула» определен отраслевой (функциональный) орган администрации города Тулы, который является организатором открытых конкурсов по отбору управляющих компаний в муниципальном образовании город Тула, за исключением функций по созданию конкурсной комиссии и определению порядка работы конкурсной комиссии - управление жизнеобеспечения и благоустройства администрации города Тулы. Данным постановлением также создана постоянно действующая конкурсная комиссия по проведению открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами на территории муниципального образования город Тула, определен ее состав и порядок работы.

Управление жизнеобеспечения и благоустройства администрации города Тулы обязано совершать необходимые действия по организации и проведению открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами, предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом».

Во исполнение пункта 4.1 статьи 161 ЖК РФ конкурсная документация размещена на официальном сайте администрации города Тулы и любое заинтересованное лицо, имеющее лицензию на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, выданной органом государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации вправе подать заявку на участие в конкурсе по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами в муниципальном образовании город Тула.

Таким образом, договор управления МКД будет заключен по результатам публичных процедур, проведенных в соответствии со статьей 161 Жилищного кодекса РФ и при этом исключено ограничение конкуренции.

Создание преференций не противоречит закону, поскольку в данном случае их предметом является обслуживание и управление многоквартирными жилыми домами, что в силу пункта 6 части 1 статьи 14 Закона о местном самоуправлении относится к вопросам местного значения поселений.

Для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона № 135-ФЗ запрета необходимо доказать, что данные действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе.

Суд соглашается с доводом ответчика о том, что заявитель, вменяя Администрации нарушение пунктов 2 и 7 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в предоставлении предприятию преимущественных условий на рынке предоставления услуг по содержанию жилых помещений, не указал норму права, запрещающую Администрации передавать в управление предприятию жилые дома.

Судом отклоняется довод заявителя о необходимости применения аналогии закона, а именно: части 3 статьи 200 ЖК РФ, поскольку неприменение нормы права по аналогии не является нарушением закона, а в рассматриваемом случае применение аналогии будет противоречить закону, а именно статье 7 ФЗ от 21.07.2014 №255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», согласно которой после 1 мая 2015 года осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами без лицензии не допускается. Таким образом, оставление права на осуществление такой деятельности за ЗАО «Партнер», у которого такая лицензия по состоянию на 01.05.2015 отсутствовала, будет являться прямым нарушением закона.

Заявитель не доказал наступления или возможности наступления негативных последствий для конкурентной среды, наличие иных управляющих компаний, для осуществления деятельности которых, по мнению заявителя, создаются препятствия, с учетом краткосрочного временного периода, на который предоставлена преференция.

Вопрос о нарушении администрацией Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в рамках настоящего спора рассмотрен быть не может, так как не подведомствен арбитражному суду, следовательно, и оценка на соответствие его действующему законодательству судом не осуществляется.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление соответствует действующему законодательства и права и законные интересы ЗАО «Партнер» в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушены, поскольку оно не может осуществлять предпринимательскую деятельность, связанную с управлением многоквартирными домами с 01.05.2015, доказательств обратного заявителем не представлено. С учетом изложенного, основания для удовлетворения требований заявителя в рамках настоящего дела отсутствуют.

Доводы заявителя, изложенные в обоснование позиции по спору, отклоняются судом, как основанные на ошибочном толковании приведенных норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и противоречащие фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины подлежат отнесению на заявителя.

Излишне уплаченная государственная пошлина в размере 3 000 руб., перечисленная платежным поручением № 961 от 05.05.2015, подлежит возврату закрытому акционерному обществу «Партнер» из федерального бюджета с учетом положений статьи 104 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.




Руководствуясь статьями 110, 167-170, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требования закрытого акционерного общества «Партнер» отказать.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины отнести на заявителя.

Возвратить закрытому акционерному обществу «Партнер» из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в размере 3 000 рублей, перечисленную платежным поручением № 961 от 05.05.2015.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Двадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Тульской области в месячный срок после его принятия.


Судья Н.А. Рыжикова