Решение от 13 марта 2023 г. по делу № А06-3826/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ

414014, г. Астрахань, пр. Губернатора Анатолия Гужвина, д. 6

Тел/факс (8512) 48-23-23, E-mail: astrahan.info@arbitr.ru

http://astrahan.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А06-3826/2022
г. Астрахань
13 марта 2023 года
Резолютивная часть решения объявлена 06 марта 2023 года.

Арбитражный суд Астраханской области в составе судьи Ковальчук Т.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании заявление ООО «Газпром добыча Астрахань» к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконным и отмене решения от 11.04.2022 г. об отказе в удовлетворении жалобы ООО «Газпром добыча Астрахань» от 18.03.2022 № 2022031600003591 на акт плановой выездной проверки от 02.03.2022 № 05-18/53А

о признании незаконными и отмене пунктов 1-115 предписания об устранении выявленных нарушений от 02.03.2022 № 05-18/53А;

о признании незаконными пунктов 5-119 акта плановой выездной проверки от 02.03.2022 № 05-18/53А и отмене в указанной части;

при участии:

до и после перерыва

от заявителя: ФИО2, доверенность от 09.01.2023 (диплом);

от заинтересованного лица: ФИО3, доверенность от 12.12.2022 (диплом).


Общество с ограниченной ответственностью «Газпром добыча Астрахань» (далее –Общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд Астраханской области с заявлением ( с учетом уточнений в порядке статьи 49 АПК РФ) к Нижнее-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) ( далее Нижне-Волжское Управление) о признании незаконным и отмене решения от 11.04.2022 г. об отказе в удовлетворении жалобы от 18.03.2022 № 2022031600003591 на акт плановой выездной проверки от 02.03.2022 № 05-18/53А, о признании незаконными и отмене пунктов 1-115 предписания об устранении выявленных нарушений от 02.03.2022 № 05-18/53А, о признании незаконными пунктов 5-119 акта плановой выездной проверки от 02.03.2022 № 05-18/53А и отмене в указанной части.

Представитель заявителя поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении и пояснениях суду.

Представитель Ростехнадзора просил суд в удовлетворении заявленных требований отказать по основаниям, изложенным в отзыве и пояснениях суду.

В судебном заседании в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации были объявлены перерывы до 28.02.2023 до 11 час.30 мин., до 06.03.2023 до 13 час.30 мин. После перерыва судебное заседание было продолжено в прежнем составе суда и прежнем составе участников.

Выслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд

УСТАНОВИЛ:

Как следует из материалов дела, на основании решения заместителя руководителя Управления от 21.02.2022 № Р-260-43 в отношении ООО «Газпром добыча Астрахань» в период с 24.02.2022 по 02.03.2022 проведена внеплановая выездная проверка выполнения Обществом ранее выданного предписания № 14-18/53П от 14.10.2021г.

По результатам проверки Управлением составлен акт плановой выездной проверки от 02.03.2022 № 05-18/53А в котором отражено, что заявителем допущены нарушения обязательных требований в области промышленной безопасности при осуществлении эксплуатации опасного производственного объекта «Фонд скважин АГКМ, рег. № A38-00528-0011», а именно: пунктами №№ 5-119 акта установлено, что Обществом не проведена экспертиза промышленной безопасности с целью определения срока безопасной эксплуатации сооружений - стволов скважин, чем нарушены требования статьи 13 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», п. 5 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», утв. приказом Ростехнадзора от 20.10.2020 № 420.

По результатам проверки Обществу выдано предписание от 02.03.2022 № 05-18/53П об устранении нарушений.

Общество обжаловало вышеуказанные ненормативные правовые акты в порядке апелляционного производства в Управление.

По результатам рассмотрения жалобы Управление вынесло решение от 11.04.2022, согласно которого жалоба Общества оставлена без удовлетворения.

Не согласившись с вышеуказанными актами, заявитель обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ и части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Внеплановая проверка проведена с соблюдением требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Заявителем доводов о наличие нарушений при проведении проверки не заявлено, судом таких обстоятельств не установлено.

Предметом судебного разбирательства по делам, рассматриваемым в порядке главы 24 АПК РФ, в соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ является проверка законности принятого органом оспариваемого ненормативного правового акта или его отдельных положений, оспариваемых решений, совершенных действий, имевшего место бездействия.

Под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, порождающий, прекращающий либо изменяющий правоотношения и содержащий обязательные предписания, распоряжения. То есть признаком ненормативного правового акта, оспариваемого на основании главы 24 АПК РФ является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого он касается. По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта.

Учитывая положения Закона № 294-ФЗ, регламентирующие порядок оформления результатов проведенного в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей государственного контроля (надзора), муниципального контроля, акт проверки является документом, в котором отражаются результаты осуществленного контроля.

При этом акт проверки не носит властно-обязывающего предписания для лица, в отношении которого он составлен, и непосредственно не влечет за собой возникновения прав и обязанностей у проверяемого лица.

По своей правовой природе указанный акт является процессуальным документом, фиксирующим результаты проверки, данный документ не является окончательным документом проверки, сам по себе не создает препятствий для осуществления деятельности заявителя и не возлагает на него какие-либо обязанности, поскольку в акте лишь описаны установленные органом государственного надзора обстоятельства, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде, а подлежит оценке судом в качестве доказательства по делу.

Проверка соблюдения органом государственного надзора требований, предъявляемых к составлению акта внеплановой выездной проверки, возможна при оспаривании решения, выносимого по результатам рассмотрения такого акта. Именно решения государственного органа, принятые на основании акта проверки, порождают за собой возникновение прав и обязанностей у проверяемого лица, а поэтому являются предметом спора в суде.

Таким образом, оспариваемые результаты, изложенные в письменном виде в актах проверок, не обладают признаками ненормативного правового акта государственного органа, поскольку не носят властно-обязывающего предписания для лица, в отношении которого составлен акт проверки, следовательно, не могут быть признаны недействительными в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 настоящего Кодекса, в частности, если заявление не подлежит рассмотрению в судах.

При таких обстоятельствах спора и избранном заявителем способе защиты нарушенного права, судебная проверка акта проверки, не имеющего формальных признаков ненормативного и по существу им не являющегося, как самостоятельного предмета судебного контроля, нормами АПК РФ не предусмотрена, производство по делу подлежит прекращению в части пункта 2 просительной части заявления общества применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Также в рамках настоящего дела заявитель оспаривает предписание от 02.03.2022 № 05-18/53П в части пунктов 1-119.

Оценив доводы сторон и представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд приходит к следующим выводам.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее также - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты) к локализации и ликвидации последствий указанных аварий определены положениями Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее по тексту - Закон № 116-ФЗ).

Часть 1 статьи 9 Закона № 116-ФЗ предусматривает, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в т.ч. соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

В соответствии с абзацем 5 пункта 1 статьи 13 Закона № 116-ФЗ здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, подлежат экспертизе промышленной безопасности.

Пункт 5 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», утвержденных приказом Ростехнадзора от 20.10.2020 № 420 (далее - Правила № 420), устанавливает, что здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, подлежат экспертизе:

в случае истечения срока эксплуатации здания или сооружения, установленного проектной документацией;

в случае отсутствия проектной документации, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения;

после аварии на опасном производственном объекте, в результате которой были повреждены несущие конструкции данных зданий и сооружений;

по истечении сроков безопасной эксплуатации, установленных заключениями экспертизы.

Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности», утвержденные приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 № 534 (ФНИП № 534), устанавливают общие требования к проектированию, согласно которым разработка нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений осуществляется в соответствии с требованиями законодательства о недрах на основе технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, а также требованиями настоящих Правил (пункт 34), Проектная документация ОПО обустройства нефтяных и газовых месторождений разрабатывается на основании технических проектов разработки месторождений в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации (пункт 35).

Согласно п. 2.1 Правил подготовки технических проектов разработки месторождений углеводородного сырья (УВС), утвержденных приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 20.09.2019 № 639, техническими проектами разработки месторождений УВС являются проектные технические документы, включающие, в том числе, технологический проект разработки месторождения и дополнение к нему.

На основании пункта 5 Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.03.2010 № 118 (далее – Положение № 118), проектная документация, до утверждения пользователем недр подлежит согласованию с комиссией, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию или его соответствующим территориальным органом (далее - комиссия). Организационное обеспечение деятельности комиссии возлагается на Федеральное агентство по недропользованию или его соответствующий территориальный орган.

Подпункт «б» пункта 9 Положения № 118 регламентирует, что комиссия осуществляет согласование проектной документации в отношении следующих видов полезных ископаемых: «углеводородное сырье - проект опытной (пробной) эксплуатации поисковой скважины, проект пробной эксплуатации единичных разведочных скважин, проект пробной эксплуатации месторождения (залежи), технологическая схема разработки месторождения, технологический проект разработки месторождения».

По результатам рассмотрения проектной документации комиссия или уполномоченный орган принимает решение о согласовании проектной документации или о мотивированном отказе в согласовании проектной документации (пункт 20 Положения № 118).

Исходя из совокупности вышеуказанных норм следует, что технологический проект разработки месторождения (дополнения к нему), подготовленный и утвержденный в установленном законом порядке, является проектным техническим документом, отвечающим, в том числе, требованиям промышленной безопасности.

Техническим проектом на разработку Левобережной части Астраханского газоконденсатного месторождения является Дополнение к Технологическому проекту разработки Левобережной части Астраханского газоконденсатного месторождения в пределах лицензионных участков ООО «Газпром добыча Астрахань» (ACT 14553НЭ, ACT 14552НР), утвержденное протоколом ЦКР Роснедра по УВС от 09.09.2021 № 8238.

В разделе 9.7 «Срок службы и остаточный ресурс скважин» Дополнения к Технологическому проекту определено, что для проектных условий строительства и эксплуатации срок службы скважин составляет 80 лет.

Согласование Дополнения к Технологическому проекту разработки Левобережной части АГКМ и предусмотренные в нем проектные положения, где указано на срок службы (эксплуатации) скважин, не противоречат требованиям, предъявляемым действующим законодательством к проектированию дополнения к технологическому проекту разработки месторождения и его содержанию.

В судебном заседании представители Общества в обоснование заявленных требований сослались на неисполнимость выданного предписания, поскольку, Управлением не приведена ни одна норма действующего законодательства, обязывающая проводить экспертизу ствола скважины. Считают, что ствол скважины является неотъемлемой частью скважины в целом, при этом Управление, выдавая предписание, ограничилось лишь формальным перечислением нарушений, выявленных в ходе проведения проверки, указало на необходимость соблюдения общих положений законодательства, обязательных к исполнению заявителем. Вместе с тем, способ устранения допущенных нарушений, указан не был.

В соответствии с пунктом 5 Правил № 420 "Здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, подлежат экспертизе: - в случае отсутствия проектной документации, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения"

Согласно Правилами № 420 установлено, что экспертиза проводится с целью определения соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности (п. 13).

Согласно пункту 1 статьи 3 Закона № 116-ФЗ требования промышленной безопасности - это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Таким образом, экспертиза проводится на соответствие объекта экспертизы требованиям положений нормативных правовых актов в области промышленной безопасности.

Доказательств того, что в рассматриваемом случае ствол скважины является самостоятельным сооружением, предназначенным для осуществления технологических процессов, в составе опасных производственных объектов, Управлением не представлено.

Суд отмечает, что требования промышленной безопасности к стволу скважины, как к объекту экспертизы, не установлены нормативными правовыми актами, указанными в пункте 1 статьи 3 Закона № 116-ФЗ, правовой механизм проведения экспертизы промышленной безопасности ствола скважин отсутствует, критерии оценки состояния промышленной безопасности ствола скважин законодательно не установлены.

На основании изложенного суд пришел к выводу об обоснованности требования Общества о признания незаконным предписания Управления в заявленной части.

Поскольку требование Общества о признании незаконным предписания в заявленной части судом удовлетворено, требование Общества о признании незаконным решения Управления от 11.04.2022 также подлежит удовлетворению.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлениях Арбитражного суда Поволжского округа от 24.11.2022г. и Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2022г. по делу №А06-12467/2021г.

Согласно положениям статьи 112 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вопросы распределения судебных расходов разрешаются арбитражным судом, рассматривающим дело, в судебном акте, которым заканчивается рассмотрение дела по существу или в определении.

В соответствии с платежным поручением № 7612 от 12.05.2022 заявителем при подаче заявления уплачена государственная пошлина в сумме 9 000 руб.

Таким образом, в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, расходы заявителя по оплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб. подлежат возмещению за счет ответчика.

Кроме того, заявителю подлежит возврату из федерального бюджета излишне оплаченная госпошлина в размере 6 000 руб.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать незаконным решение Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 11.04.2022 г. об отказе в удовлетворении жалобы ООО "Газпром добыча Астрахань" от 18.03.2022 №2022031600003591.

Признать незаконным предписание Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 02.03.2022 № 05-18/53П в части пунктов 1-119.

Производство по делу в части требований ООО "Газпром добыча Астрахань" о признании незаконным в части пунктов 5-119 акта Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 02.03.2022 № 05-18/53А - прекратить.

Взыскать с Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в пользу ООО "Газпром добыча Астрахань" расходы на оплату государственной пошлины в сумме 3000 рублей.

Возвратить ООО "Газпром добыча Астрахань" из федерального бюджета РФ, излишне оплаченную госпошлину в размере 6000 рублей.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия, через Арбитражный суд Астраханской области.

Информация о движении дела может быть получена на официальном интернет – сайте Арбитражного суда Астраханской области: http://astrahan.arbitr.ru»


Судья

Т.А. Ковальчук