Решение от 7 февраля 2019 г. по делу № А13-14898/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Герцена, д. 1 «а», Вологда, 160000

Именем Российской Федерации



Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А13-14898/2018
город Вологда
07 февраля 2019 года


Резолютивная часть решения объявлена 06 февраля 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 07 февраля 2019 года.

Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Селивановой Ю.В. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО2 к Комитету по охране объектов культурного наследия Вологодской области о признании незаконным предписания от 03.09.2018, с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Администрации города Вологды,

при участии: от заявителя – ФИО3 по доверенности от 09.04.2018, от Комитета по охране объектов культурного наследия Вологодской области - ФИО4 по доверенности от 10.01.2019, ФИО5 по доверенности от 04.02.2019,

у с т а н о в и л:

индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее –предприниматель) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Комитету по охране объектов культурного наследия Вологодской области (далее – Комитет) о признании незаконными предписания от 03.09.2018.

В обоснование требований заявитель ссылается на наличие действующего разрешения на строительство, выполнение работ в соответствии с согласованной с Комитетом проектной документацией с сохранением внешнего облика здания, высотных отметок. Полагает, что проведение работ по реконструкции объекта регулируется нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации. Указал на отсутствие нормативного регулирования по вопросу проведения мероприятий по надзору, неопределенный характер предписания.

Представитель предпринимателя в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Комитет в отзыве на заявление и его представители в судебном заседании с заявленными требованиями не согласились. Указали на наличие оснований для выдачи предписания в виду осуществления строительных работ на объекте, имеющего статус выявленного объекта культурного наследия, без разрешения Комитета.

Администрация города Вологды (далее – администрация), привлеченная к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в отзыве на заявление оставила рассмотрение спорного вопроса на усмотрение суда. Указала, что работы на объекте ведутся в соответствии с разрешительной документацией на основе проектной документации, согласованной с Комитетом.

Администрация о времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом, представитель в заседание не явился, в связи с чем дело рассмотрено в соответствии со статьями 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя администрации.

Исследовав доказательства по делу, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, суд считает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, в связи с поступившим обращением, на основании задания от 20.08.2018 № 111 Комитетом проведено внеплановое мероприятие по контролю за состоянием объекта, включенного в Перечень выявленных объектов культурного наследия «Здание городской багадельни и первой городской амбулатории, XVIII в», расположенного по адресу: <...>, по результатам которого выдано предписание от 03.09.2018.

В ходе проверки установлено, что после проведения внепланового мероприятия по контролю 21.08.2018 на объекте проведены новые работы: по всему периметру здания выполнена надстройка из красного кирпича.

В соответствии с предписанием от 03.09.2018 предприниматель обязан приостановить работы на вышеуказанном объекте до получения разрешения на проведение работ по сохранению объекта, включенного в Перечень выявленных объектов культурного наследия.

Предприниматель не согласился с предписанием от 03.09.2018 и обратился в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Пунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) предусмотрена подведомственность арбитражному суду дел об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания изложенных норм следует, что для признания ненормативного акта недействительным, действий (бездействий) незаконными необходимо соблюдение двух условий несоответствие правового акта закону и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, орган или лицо, которые приняли оспариваемые акт, решение или совершили действия (бездействие), обязаны доказать соответствие их закону, а лицо, обращающееся с требованием о признании недействительным ненормативного акта, действий (бездействий) незаконными, должно доказать наличие защищаемого права или интереса с использованием мер, предусмотренных законодательством.

Отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ), что следует из содержания части 2 статьи 2 названного закона.

Согласно статье 11 Закона № 73-ФЗ под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности (далее - систематическое наблюдение).

В силу части 7 статьи 11 Закона № 73-ФЗ мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия проводятся должностными лицами органов охраны объектов культурного наследия на основании заданий органа охраны объектов культурного наследия.

Постановлением Правительства Вологодской области от 19.01.2015 № 33 утверждено Положение о Комитете по охране объектов культурного наследия Вологодской области (далее – Положение №33).

В соответствии с пунктом 1.1 Положения №33 Комитет является органом исполнительной государственной власти Вологодской области, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (региональным органом охраны объектов культурного наследия), в том числе в части переданных в установленном законодательством порядке отдельных государственных полномочий Российской Федерации.

Основными задачами Комитета являются сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия, расположенных на территории Вологодской области, что определено в пункте 2 Положения №33.

Полномочия Комитета по проведению мероприятий по контролю и выдаче предписаний по приостановлению работ установлены подпунктом 3 пункта 6 статьи 11 Закона № 73-ФЗ, приказом Комитета от 11.05.2017 №113-О «Об утверждении Порядка выдачи задания на проведение мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия, федерального (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), регионального, местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия и его формы и формы документов, составляемых по результатам мероприятий по контролю».

Внеплановое мероприятие по контролю проведено и предписание от 03.09.2018 подписано главным специалистом Комитета ФИО6

Таким образом, мероприятие по контролю за состоянием выявленного объекта культурного наследия проведено и предписание выдано Комитетом в пределах предоставленных ему полномочий.

В силу пункта 1 статьи 33 Закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

В соответствии с частью 5 статьи 16.1 Закона № 73-ФЗ объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, в отношении которого в региональный орган охраны объектов культурного наследия поступило заявление о его включении в реестр, является выявленным объектом культурного наследия со дня принятия региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении такого объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Выявленный объект культурного наследия подлежит государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе во включении его в реестр.

Пунктом 9 статьи 16.1 Закона № 73-ФЗ определено, что собственник или иной законный владелец выявленного объекта культурного наследия обязан выполнять определенные пунктами 1 - 3 статьи 47.3 настоящего Федерального закона требования к содержанию и использованию выявленного объекта культурного наследия, в частности не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия; изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия.

Из положений пункта 4 статьи 36 Закона № 73-ФЗ следует, что в случае обнаружения в ходе проведения изыскательских, проектных, земляных, строительных, работ объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, заказчик указанных работ, лицо, проводящее указанные работы, обязаны незамедлительно приостановить указанные работы.

Изыскательские, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные работы, указанные в статье 30 настоящего Федерального закона работы по использованию лесов и иные работы, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия (в том числе объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия, расположенных за пределами земельного участка (земельных участков), в границах которого (которых) проводятся указанные работы), нарушить их целостность и сохранность, должны быть немедленно приостановлены заказчиком указанных работ, техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, лицом, проводящим указанные работы, после получения предписания соответствующего органа охраны объектов культурного наследия о приостановлении указанных работ.

Соответствующий орган охраны объектов культурного наследия определяет меры по обеспечению сохранности указанных в настоящем пункте объектов, включающие в себя разработку проекта обеспечения сохранности объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ (пункт 7 статьи 36 Закона № 73-ФЗ).

Статья 45 Закона № 73-ФЗ устанавливает порядок проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, в пункте 1 которой указано, что работы по сохранению выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

Таким образом, в обязанность собственника выявленного объекта культурного наследия входит проведение работ по сохранению выявленного объекта культурного наследия без изменения его параметров на основании разрешения на проведение указанных работ, выданного органом охраны объектов культурного наследия. Земляные, строительные работы в отношении такого объекта подлежат приостановлению.

В соответствии с пунктом 14 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) – это изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Таким образом, реконструкция объекта подразумевает изменение параметров объекта капитального строительства, его частей, включая надстройку.

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости ФИО2 является собственником нежилого здания с кадастровым номером 35:24:0304006:263, расположенного по адресу: <...>.

Администрацией 18.08.2015 в отношении указанного объекта недвижимости выдано разрешение на реконструкцию № 35-24-178-2015.

Приказом Комитета от 26.07.2018 № 249-о здание по адресу: <...> включено в Перечень выявленных объектов культурного наследия памятник архитектуры «Здание городской багадельни и первой городской амбулатории XVIII в», о чем предприниматель уведомлен письмом от 30.07.2018, полученным 06.08.2018.

Следовательно, в силу вышеприведенных нормативных положений с 26.07.2018 на здание распространяются требования Закона № 73-ФЗ, в частности по получению разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, выданного органом охраны объектов культурного наследия.

Как установлено Комитетом при осмотре предпринимателем в период с 21.08.2018 по 03.09.2018 проведены работы по надстройке из кирпича по всему периметру здания. Вместе с тем разрешения Комитета, обязанность по получению которого в соответствии со статьей 45 Закона № 73-ФЗ лежит на предпринимателе как заказчике работ, не получено.

Доводы заявителя о наличии действующего разрешения на реконструкцию объекта судом отклоняются.

Закон № 73-ФЗ является специальным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, в связи с чем в обязанность предпринимателя входит проведение работ по сохранению объекта с оформлением разрешительной документации, предусмотренной названным Законом.

Ссылки на неопределенный характер предписания судом отклоняются.

У предпринимателя фактически не имеется неясности в том, что ему необходимо предпринять в целях выполнения предписания. Формулировки предписания двойственности в понимании не содержат. В связи с чем, основания для его неисполнения у предпринимателя отсутствуют.

Таким образом, оспариваемое предписание не возлагает на заявителя не предусмотренных законом обязанностей, вынесено при наличии достаточных оснований. В связи с чем, заявленные требования удовлетворению не подлежат.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ при отказе в удовлетворении заявленных требований расходы по оплате государственной пошлины относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области

р е ш и л:

в удовлетворении требований индивидуального предпринимателя ФИО2 (ОГРНИП 306352503200034) к Комитету по охране объектов культурного наследия Вологодской области о признании незаконным предписания от 03.09.2018 отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия.

Судья Ю.В. Селиванова