Решение от 18 апреля 2018 г. по делу № А66-2601/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А66-2601/2018
г.Тверь
19 апреля 2018 года


Резолютивная часть решения от 12.04.2018г.

Арбитражный суд Тверской области в составе судьи Рощиной С.Е., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Истоминой И.А. (до перерыва) и секретарем ФИО1 (после перерыва), при участии представителей: от заявителя – ФИО2, доверенность, от ответчика – ФИО3, доверенность, рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Акционерного общества «Газпром газораспределение Тверь», г.Тверь,

к Главному управлению по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области, г.Тверь,

о признании незаконным требования, изложенного в письме Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области от 17.10.2017г. №5559/03,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество «Газпром газораспределение Тверь», г.Тверь (далее – заявитель, Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Главному управлению по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области, г.Тверь (далее – ответчик, Управление) о признании незаконным требования, изложенного в письме Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области от 17.10.2017г. №5559/03 о включении плана проведения спасательных археологических полевых работ выявленного объекта культурного наследия «Культурный слой г.Твери, XV-XIX вв.» в состав проектной документации на объект «Дюкерный переход среднего давления через р.Лазурь диаметром 315 мм., инв. № 100000300».

Требования заявителя мотивированы недостоверностью информации, содержащейся в обжалуемом письме Управления №5559/03 от 17.10.2017 о том, что земельный участок, на котором планируется построить объект «Дюкерный переход среднего давления через р.Лазурь диаметром 315 мм. Инв. №100000300» является объектом культурного наследия «Культурный слой г.Твери, XV-XIX вв.».

В судебном заседании заявитель, до рассмотрения дела по существу, в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) заявил ходатайство об уточнении заявленных требований, просит признать незаконными действия и бездействие Главного управления по государственной охране объектов культурного наследия Тверской области, связанные с понуждением АО «Газпром газораспределение Тверь» к включению плана проведения спасательных археологических полевых работ выявленного объекта культурного наследия «Культурный слой г. Твери, XV -XIX вв.» в состав проектной документации на объект «Дюкерный переход среднего давления через р. Лазурь диаметром 315 мм. Инв. № 100000300», в связи с фактическим отсутствием выявленного объекта культурного наследия «Культурный слой г. Твери, XV -XIX вв.» и не включением указанного объекта в Перечень выявленных объектов культурного наследия Тверской области.

Рассмотрев ходатайство заявителя об уточнении требований, суд протокольным определением его отклонил в связи с тем, что требования в уточненной редакции не содержат конкретную формулировку требований (требования не конкретизированы, невозможно оспаривание комплекса действий и бездействия).

Заявитель требования поддержал в полном объеме.

Ответчик в отзыве, дополнительных пояснениях, судебном заседании, доводы, приведенные заявителем, отклонил, ссылаясь на законность и обоснованность принятого отказа.

В судебном заседании 05.04.2018г. в соответствии со статьей 163 АПК РФ объявлен перерыв до 12.04.2018г. до 10 часов 30 минут.

После перерыва судебное разбирательство продолжено с участием сторон.

Как следует из материалов дела, 27 сентября 2017 года Общество обратилось в Управление с письмом о выдаче условий на выполнение проектных и проведение строительно – монтажных работ по объекту «Дюкерный переход среднего давления через р.Лазурь диаметром 315 мм. Инв.№ 100000300» (л.д.10).

В ответ на данное обращение 17 октября 2017 года исх. №5559/03 (л.д.11) Управление сообщило Обществу о необходимости для строительства дюкерного перехода, выполнения следующих условий, а именно: разработать проект дюкерного перехода, включая генплан в масштабе 1:500, в состав проекта включить план проведения спасательных археологических полевых работ, предусмотреть средства на проведение данного вида работ. Проектную документацию с планом проведения спасательных археологических полевых работ представить на рассмотрение и согласование в Главное управление; по согласованной проектной документации до начала земляных и строительных работ обеспечить силами специализированной организации на договорной основе в полевой сезон (май-октябрь) проведение археологических исследований. По завершении археологических исследований представить в Главное управление заверенный сторонами (заказчик работ, руководитель археологической организации, специалист-археолог и представитель Главного управления) акт об их выполнении.

Полагая, что данный ответ нарушает его права, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассмотрев материалы дела, суд исходит из следующего:

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализ частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Вместе с тем, статья 65 АПК РФ закрепляет принцип состязательности участников арбитражного процесса, согласно которому каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основаниия своих требований или возражений.

Применительно к данной ситуации это означает, что если законность и обоснованность принятия оспариваемого акта должен доказывать орган государственной власти, то обязанность по доказыванию нарушения прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Из возражений Общества следует, что оно не согласно с требованием, изложенным в письме Управления, ссылаясь на отсутствие информации о выявленном объекте культурного наследия «Культурный слой г.Твери, XV-XIX вв.» в Перечне выявленных объектов культурного наследия, размещенном на официальном сайте Главного управления.

В силу положений статьи 26 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ) физические или юридические лица вправе получать в соответствующем органе охраны объектов культурного наследия информацию, содержащуюся в документах, представляемых для включения объекта культурного наследия в реестр.

При этом, выдача указанным лицам такой информации о выявленных объектах археологического наследия, как текстовое и графическое описания местоположения границ, а также перечень географических координат характерных точек этих границ, не предусмотрено.

В соответствии с Проектом зон охраны памятников истории и культуры, г. Твери, утвержденным Решением Президиума Тверского областного Совета народных депутатов, исполнительного комитета Тверского областного Совета народных депутатов от 25.02.1991 № 26/40, Приказом Комитета по охране объектов культурного наследия Тверской области №56 от 15.08.2002 указанный земельный участок расположен в границах выявленного объекта культурного наследия «Культурный слой г.Твери XV-XIX в.в.», подлежащей государственной охране.

Границы культурного слоя г.Твери определены в составе Проекта зон охраны памятников истории и культуры, г. Твери (в графическом приложении), утвержденного Решением Президиума Тверского областного Совета народных депутатов, исполнительного комитета Тверского областного Совета народных депутатов от 25.02.1991 № 26/40.

Приказом Комитета по охране объектов культурного наследия Тверской области №56 от 15.08.2002 объект культурного наследия «Культурный слой г. Твери, XV-XIX вв.» (объект археологического наследия) был внесен в Список выявленных объектов культурного наследия.

Вышеуказанные акты были приняты в соответствии с законодательством, действовавшим на момент их принятия, не признавались в установленном законом порядке недействительными или недействующими, в связи с чем, основания для их неприменения в настоящее время отсутствуют.

Проект зон охраны памятников истории и культуры, г. Твери, утвержденный Решением № 26/40, включен в карту градостроительного зонирования города Твери Правил землепользования и застройки города Твери, утвержденных Решением Тверской городской Думы от 02.07.2003 № 71 (далее - Правила №71). Данный нормативный документ, в том числе интерактивная карта Проекта зон охраны, размещен на официальном сайте Администрации города Твери в сети Интернет (www.tver.ru).

Анализ содержания графического приложения к Проекту зон охраны (с нанесенными границами, в том числе, культурного слоя) и ситуационного плана предполагаемого строительства, приложенного АО «Газпром газораспределение Тверь» от 27.09.2017 №18/4814, позволяет установить, что земельный участок предполагаемого строительства расположен в границах объекта археологического наследия «Культурный слой г.Твери, XV-XIX вв.».

В соответствии с пунктом 7 статьи 20 Правил №71, в случае, если земельный участок расположен в границах проекта зон охраны объектов культурного наследия, утвержденного Решением №26/40, то на земельный участок и расположенные на нем объекты капитального строительства распространяется действие режимов использования земель и градостроительных регламентов, установленных указанным проектом зон охраны объектов культурного наследия.

В соответствии Проектом зон охраны памятников истории и культуры, г.Твери, утвержденным Решением № 26/40, в отношении зоны культурного слоя установлен следующий режим содержания:

«В зоне культурного слоя в соответствии с инструкцией МК РСФСР п.4.58 земляные и строительные работы всякого рода, посадки деревьев, кустов, могут быть только с разрешения органов охраны памятников и под наблюдением археологов.

Археологические исследования культурного слоя должны предшествовать строительным работам.».

В соответствии со статьями 15, 16 Закона № 73-ФЗ в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр), содержащий сведения об объектах культурного наследия, который формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном данным Федеральным законом.

Объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий (статья 33 указанного Закона).

Частью 1 статьи 16.1 Закона № 73-ФЗ установлено, что региональные органы охраны объектов культурного наследия, муниципальные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 названного закона. Порядок проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, устанавливается федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Нормы статьи 16.1. Федерального закона №73-Ф3 были введены Федеральным законом от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», вступившим в силу 22.01.2015.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 июля 2015г. № 1907 утвержден Порядок формирования и ведения перечня выявленных объектов культурного наследия, состав сведений, включаемых в данный перечень (далее - Порядок № 1907).

Размещение перечня на официальном сайте регионального органа охраны объектов культурного наследия в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и состав размещаемых сведений предусмотрены Порядком № 1907.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что ни Федеральный закон №73-Ф3, ни Порядок №1907 не установили обязанности по применению вышеуказанного порядка в отношении выявленных памятников истории и культуры, которые являлись таковыми на основании ранее принятых нормативных актов.

В силу пункта 16 статьи 16.1 Федерального закона №73-Ф3, объекты археологического наследия считаются выявленными объектами культурного наследия со дня их обнаружения, а не со дня включения в соответствующий перечень или размещения на официальном сайте органа охраны.

Таким образом, довод заявителя о том, что выявленный до вступления в силу Федерального закона №73-Ф3 объект археологического наследия не может не иметь территории и границ, установленных в соответствии с действующим законодательством, является несостоятельным, так как вышеуказанные нормы Федерального закона №73-Ф3 о порядке ведения перечня выявленных объектов культурного наследия вступили в силу 22.01.2015, сам порядок был утвержден 02.07.2015.

Довод заявителя о том, что «отсутствие легальных данных об утвержденных границах такого объекта, не позволяет считать его выявленным объектом, даже если он ошибочно или незаконно внесен в перечень выявленных объектов», также подлежит отклонению.

В соответствии с пунктом 5 статьи 3.1 № 73-ФЗ границы территории объекта культурного наследия, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (Реестр), утверждаются в составе акта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - для объекта культурного наследия федерального значения.

В силу статьи 10.1. Законом Тверской области от 23.12.2009 № 112-30 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Тверской области» уполномоченный орган в случаях, предусмотренных Федеральным законом, на основании поступивших письменных сведений об описании выявленного объекта культурного наследия, текстового и графического описания местоположения границ территории указанного объекта, а также перечня географических координат характерных точек этих границ, в течение 30 дней со дня получения указанных документов принимает решение об утверждении границ территории выявленного объекта культурного наследия.

Таким образом, Федеральный закон №73-ФЗ не устанавливает обязанности «повторно» утверждать границы территории выявленных памятников истории и культуры, которые являлись таковыми на основании законодательных и иных правовых актов СССР и РСФСР, в соответствии с вновь введенным Федеральным законом №73-ФЗ порядком.

Статьёй 45 пункт 12 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ установлено, что порядок проведения работ по сохранению объектов археологического наследия, выдачи разрешений на проведение указанных работ устанавливается статьей 45.1 настоящего Федерального закона. Статья 45.1 говорит о том, в каком порядке должны осуществляться работы по сохранению объекта археологического наследия. Специальный порядок проведения работ по сохранению объектов археологического наследия предусмотрен законом ввиду уникальности объектов археологического наследия, к которым не могут быть применены меры, установленные статьями 41-44 Федерального закона №73-Ф3. Нормы статьи 45 Федерального закона №73-Ф3, в том числе пункт 4 (в развитие которого принят приказ Минкультуры России от 08.06.2016 №1278 «Об утверждении порядка выдачи задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия»), применяются только в отношении работ по сохранению объектов культурного наследия, указанных в статье 41-44 Федерального закона №73-Ф3.

Следовательно, в отношении работ по сохранению объектов археологического наследия подлежат применению специальные нормы пункта 12 статьи 45 и статья 45.1 Федерального закона №73-Ф3. Порядок, утвержденный приказом Минкультуры России от 08.06.2016 №1278, к работам по сохранению объектов археологического наследия не применяется.

Таким образом, возражения Общества о том, что Главное управление необоснованно отказало ему в выдаче задания на проведение работ по сохранению выявленного объекта культурного наследия «Культурный слой г.Твери, XV-XIX вв.» в порядке п.1 ст. 45 Федерального закона №73-Ф3, а также Приказа №1278 противоречит действующему законодательству и отклонены судом.

Строительство объекта «Дюкерный переход среднего давления через р.Лазурь диаметром 315 мм. Инв. № 100000300» предусматривает производство земляных работ, которые уничтожат объект археологического наследия «Культурный слой города Твери» в границах участка строительства.

Пунктом 1 статьи 40 Закона № 73-ФЗ предусмотрено, что сохранение объекта культурного наследия в целях указанного Закона - это направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

Согласно статье 5.1 Закона № 73-ФЗ в границах территории объекта культурного наследия: на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо при обеспечении заказчиком работ указанных в пункте 3 настоящей статьи требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия (пункт 1 статьи 36 Закона № 73-ФЗ).

В противном же случае проведение работ как на земельном участке в границах территории объекта культурного наследия, так и на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, возможно только при условии соблюдения, в том числе, особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, и при условии реализации согласованных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия обязательных разделов об обеспечении сохранности указанных объектов культурного наследия в проектах проведения таких работ или проектов обеспечения сохранности указанных объектов культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанные объекты культурного наследия.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый отказ соответствует требованиям действующего законодательства, оснований для признания его незаконным отсутствуют.

В связи с отказом в удовлетворении требований, в соответствии со статьей 110 АПК РФ, государственная пошлина подлежит отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 163, 167-170, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Расходы по госпошлине оставить на Обществе.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд, г. Вологда, в порядке и сроки, установленные АПК РФ.

Судья С.Е. Рощина