Решение от 24 мая 2019 г. по делу № А49-8058/2018

Арбитражный суд Пензенской области

440000, г. Пенза, ул. Кирова, 35/39, тел.: (8412) 52-99-37, 52-99-72, факс: 52-99-45,

Веб-адрес: http://www.penza.arbitr.ru/


ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

г. Пенза Дело № А49-8058/2018

Резолютивная часть решения оглашена 23 мая 2019 года

Текст решения в полном объеме изготовлен 24 мая 2019 года

Арбитражный суд Пензенской области в составе председательствующего судьи Табаченкова М. В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Бояриновой О. А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Сурская электросетевая компания» (442300 <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области (440066 <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

третьи лица - Правительство Пензенской области (440025 <...> ОГРН <***>, ИНН <***>), Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Пензенской области (440000 <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании незаконным бездействий

при участии в судебном заседании:

от заявителя – представителей ФИО1, Т. И. Неродигречка (доверенность № 11 от 08.06.2018);

от ответчика – начальника отдела правового и информационного обеспечения

ФИО2 (доверенность № 1 от 09.01.2019), от соответчика – начальника Управления Н. В. Клак;

от третьих лиц – представителя Правительства Пензенской области Н. В. Клак (доверенность № 1/4Д от 17.01.2019); заместителя начальника отдела Управления Минюста РФ по Пензенской области ФИО3 (доверенность № 02/13 от 17.04.2019);

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Сурская электросетевая компания» (далее – заявитель, Общество) обратилось 06.07.2018 (недостатки заявления устранены 18.07.2018 (том 1 л. д. 29) в арбитражный суд с заявлением (том 1 л. д. 3) к Управлению по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области, в котором просит:

признать незаконным бездействие Управления по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области – по непринятию Административного регламента по установлению цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней таких цен (тарифов);

- обязать Управление по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области – разработать и принять административный регламент, устанавливающий порядок и стандарт предоставления государственной услуги по установлению цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального уровней таких цен (тарифов).

Заявитель такие же требования заявил к должностному лицу – начальнику Управлению по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области Н. В. Клак.

Заявитель ссылается на то, что услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, являются государственной функцией ответчика, реализуются по заявлению заинтересованного лица в силу чего безусловно относятся к государственным услугам. В соответствии с подпунктом 1 части 1 статьи 6 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» организации, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административным регламентов. Следовательно, ответчик обязан разработать административный регламент на указанную выше государственную услугу. Отсутствие такого административного регламента нарушает права и законные интересы заявителя само по себе. Кроме того, следствием отсутствия административного регламента стали нарушения со стороны ответчика при рассмотрении заявления заявителя об установлении соответствующего тарифа на 2018 год. Включение тех или иных государственных услуг в перечень обязательных услуг субъекта Российской Федерации осуществляется по инициативе соответствующего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.+, а не наоборот.

Управление по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области (далее – ответчик, Управление тарифов), начальник Управления Н. В. Клак заявленные требования отклонили, представили письменный отзыв и дополнения к нему (том 1 л. д. 37, том 23 л. <...>, 75). Порядок установление соответствующего тарифа регулируется нормативными правовыми актами Федеральной антимонопольной службы. Соответствующая услуга не является государственной. Административный регламент подлежит установлению только в отношении осуществления контрольных функций. Утверждение перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, относится к компетенции субъекта Российской Федерации. Правительством Пензенской области указанная заявителем услуга не включена в соответствующий перечень. Поэтому нет оснований для принятия административного регламента оказания такой услуги.

Правительство Пензенской области заявленные требования отклонило, представило отзыв (том 1 л. д. 54, том 2 л. д. 82), поддержало позицию ответчиков.

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Пензенской области (далее – Управление Минюста) заявленные требования отклонило, представило отзыв (том 1 л. д. 61). Управление Минюста ссылается на то, что в компетенцию управления входит правовая и антикоррупционная экспертиза, включение в федеральный регистр нормативных правовых актов в отношении уже принятых нормативных правовых актов. Установление соответствующих тарифов не относится к государственным услугам.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

12.01.2018 Общество обратилось в Управление тарифов с заявлением (том 1 л. д. 10) на установление тарифов на услуги по передаче электрической энергии (мощности) для ООО «Сурская электросетевая компания» на 2018 год.

Управление тарифов 20.04.2018 издало приказ № 14 (том 1 л. д. 12) об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчётов между филиалом ПАО «МРСК Волги» - «Пензаэнерго» и ООО «Сурская электросетевая компания» на 2018 год и признании утратившими силу отдельных положений Приказа Управления по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области от 29.12.2017 № 189.

Приказ от 20.04.2018 оспорен Обществом в судебном порядке. Решением от 10.09.2018 по делу № 3а-87/2018 (том 1 л. д. 74) Пензенский областной суд отказал в удовлетворении искового заявления ООО «Сурская электросетевая компания» о признании недействующими отдельных пунктов приказа № 14 от 20.04.2018. Апелляционным постановлением от 21.02.2019 № 29-АПК18-8 (том 2 л. д. 37) Верховный Суд Российской Федерации отменил решение Пензенского областного суда и признал не действующими с даты принятия пункты 1, 2 приказа Управления по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области от 20.04.2018 № 14.

Заявитель полагает, что принятие незаконного приказа об установлении ответчиком тарифов является, в том числе, следствием отсутствия административного регламента оказания услуги по установлению тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям.

Общество также полагает, что в любом случае отсутствие административного регламента предоставления государственной услуги нарушает его права и законные интересы, поэтому обжалует в судебном порядке бездействие ответчика по непринятия административного регламента.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствия решения, действия государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; нарушения решением, действиями государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). Обязанность доказывания нарушенного права лежит на заявителе.

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Федерального закона «Об электроэнергетике» от 26.04.2003 № 35-ФЗ (далее – Закон об электроэнергетике) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы), указанные в статье 23.1 настоящего Закона, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения об Управлении по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области, утверждённому Постановлением Правительства Пензенской области от 04.08.2010 № 440-пП (далее – Положение об Управлении тарифов), Управление тарифов является исполнительным органом государственной власти Пензенской области, уполномоченным осуществлять проведение единой государственной политики в области государственного регулирования цен (тарифов), энергосбережения и контроля в установленных сферах деятельности на территории Пензенской области в соответствии с действующим законодательством.

К компетенции Управления тарифов отнесено установление тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по указанным электрическим сетям (пункт 3.2 Положения об Управлении тарифов).

Согласно части 4 статьи 23.1 Федерального закона «Об электроэнергетике» от 26.03.2003 № 187-ФЗ государственному регулированию на оптовом и (или) розничных рынках подлежат цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен тарифов).

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 № 210-ФЗ (далее – Закон № 210-ФЗ) дано понятие государственной услуги. Согласно указанной норме государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправлении при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 Закона № 210-ФЗ).

Из изложенных норм следует, что установление тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям осуществляется органом государственной власти субъекта Российской Федерации (в данном случае – Управлением тарифов) в пределах полномочий, установленных нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, на основании запроса заявителя (в данном случае – Общества, согласно пункту 3 статьи 2 210-ФЗ). При этом норма пункта 1 статьи 2 Закона № 210-ФЗ не связывает обращение заявителя с обязательностью или добровольностью такого обращения. Следовательно, указанная выше услуга является государственной.

Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставить государственные или муниципальные услуги в соответствии с административным регламентом (пункт 1 статьи 6 Закона № 210-ФЗ).

При получении государственной или муниципальной услуги заявитель имеет право на получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 1 статьи 5 Закона № 210-ФЗ).

Статьёй 9 закона № 210-ФЗ установлены требования к оказанию услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг. Согласно пункту 2 части 1 статьи 9 Закона № 210-ФЗ перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, утверждается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации государственных услуг.

Частью 1 статьи 10 Закона № 210-ФЗ установлено, что государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг. Реестр государственных услуг субъекта Российской Федерации содержит сведения, в том числе:

- о государственных услугах, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1 части 4 статьи 11 Закона № 210-ФЗ);

- об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органа государственной власти субъекта Российской Федерации государственных услуг и включены в перечень, утверждённый в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона (пункт 3 части 4 статьи 11 Закона № 210-ФЗ).

Пунктом 7(1) Постановления Правительства Российской Федерации «О разработке и утверждении административных регламентов по осуществлению государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» от 16.06.2011 № 373 (в редакции от 03.11.2018) установлено, что регламент разрабатывается, как правило, после включения соответствующей государственной услуги в перечень государственных услуг и государственных функций по осуществлению государственного контроля (надзора).

Из изложенных норм Закона № 210-ФЗ и Постановления Правительства Российской Федерации от 16.06.2011 № 373 следует, что разработка и утверждение административных регламентов предоставления государственных услуг является обязательным в случае включения услуги в перечень, в данном случае, государственных услуг нормативным актом субъекта Российской Федерации.

В данном случае рассматриваемая услуга не включена в «Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти Пензенской области государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг», утверждённый постановлением Правительства Пензенской области от 23.01.2012 № 22-пП. Из позиции Правительства Пензенской области по настоящему делу следует, что установление рассматриваемых тарифов не квалифицируется как государственная услуга, подлежащая включению в перечень услуг, обязательных для предоставления исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Поэтому суд приходит к выводу, что принятие административного регламента предоставления рассматриваемой услуги не является безусловной обязанностью Управления тарифов. Такая обязанность может возникнуть только после включения услуги в указанный выше Перечень. Мнение заявителя о том, что включение услуг в рассматриваемый перечень производится соответствующими органами исполнительной власти (в частности, Управление по регулированию тарифов и энергосбережению Пензенской области) является ошибочным. Размещение сведений об услугах в Реестре государственных услуг (функций) Пензенской области в электронной форме, согласно пункту 2.1 «Порядка формирования и ведения реестра государственных услуг (функций) Пензенской области в электронной форме», утверждённого постановлением Правительства Пензенской области от 18.07.2011 № 464-пП, размещение сведений об услугах (функциях) в Реестре осуществляется ответственными лицами соответствующего исполнительного органа государственной власти Пензенской области самостоятельно. Но эта норма не наделяет указанные органы правом определять перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Апелляционное постановление Верховного суда Российской Федерации от 22.02.2019 № 29-АПГ18-8 не содержит каких-либо выводов, касающихся административного регламента по установлению соответствующих тарифов и основано исключительно на действующих нормах законодательства и иных нормативных правовых актов в сфере регулированию соответствующих правоотношений.

Суд также принимает во внимание, что порядок рассмотрения заявления об установлении цен (тарифов) регламентируется уже существующим нормативным правовым актом – Регламентом установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающий порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, утверждённым Приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 19.06.2018 № 834/18.

При этом обращение владельца электрических сетей в полномочный орган об установлении тарифов является не добровольным, а обязательным с точки зрения антимонопольного законодательства.

Суд также исходит из следующего. Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением, требования которого формально основаны на положениях главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность судебного оспаривания ненормативных актов, действий (бездействия) органов и их должностных лиц, осуществляющий публичные полномочия. Фактически эти требования направлены на возложении на ответчика обязанности принять нормативный правовой акт.

Решение Управления тарифов об установлении тарифов является нормативным правовым актом, который адресован неограниченному кругу лиц, а не только лицу, которое обратилось с заявлением об установлении тарифов. Ответчик является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Заявитель фактически требует обязать ответчика принять нормативный правовой акт, регламентирующий рассмотрение заявлений, результатом которых является также принятие нормативных правовых актов.

Статья 10 Конституции Российской Федерации провозглашает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. По смыслу приведённой конституционной нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. Поэтому суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт (вопрос 19 раздела «Вопросы, возникающие из публичных правоотношений» Обзора судебной Практики Верховного Суда Российской Федерации от 07.06.2006 «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года»).

Суд приходит к выводу, что заявителем выбран неправильный способ защиты своих прав. Он имеет процессуальную возможность оспаривать в судебном порядке нормативный правовой акт об установлении тарифов на соответствующий вид деятельности. Такая возможность Обществом реализована.

На основании изложенного суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

При принятии заявления к производству арбитражный суд предоставил заявителю отсрочку уплаты государственной пошлины. В связи с отказом в удовлетворении заявленных требований пошлина в сумме 3000 руб. подлежит взысканию с заявителя в доход федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью «Сурская электросетевая компания» в доход федерального бюджета государственную пошлину в сумме 3000 руб.

На настоящее решение в месячный срок со дня его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Пензенской области.

Судья М. В. Табаченков