Решение от 9 августа 2021 г. по делу № А42-10885/2020

Арбитражный суд Мурманской области

улица Академика Книповича, дом 20, город Мурманск, 183038

http://www.murmansk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А42-10885/2020
город Мурманск
09 августа 2021 года
Резолютивная часть решения объявлена 03 августа 2021 года.

Решение в полном объеме изготовлено 09 августа 2021 года.

Арбитражный суд Мурманской области в составе судьи Кушниренко В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Проничевой С.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Комитета по тарифному регулированию Мурманской области, пр. Ленина, д.75, г. Мурманск, 183006 (ОГРН 1045100171511, ИНН 5190127403)

к Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области, ул. Кирова, д. 3/1, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)

третьи лица:

Федеральное казначейство, пер. Большой Златоустинский, д. 6, стр. 1, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)

Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Мурманской области, пр.Кольский, д. 1, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)

Министерство финансов Мурманской области, пр. Кольский, д. 1, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)

Федеральная антимонопольная служба, ул. Садовая-Кудринская, д. 11, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)

акционерное общество «Мурманэнергосбыт», ул. Свердлова, д. 39, корп. 1, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)

акционерное общество «Мурманская ТЭЦ», ул. Шмидта, д. 14, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)

публичное акционерное общество «Территориальная генерирующая компания №1», пр.Добролюбова, д. 16, корп. 2А, пом. 54Н, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>) в лице филиала «Кольский», ул.Советская, д. 2, п.Мурмаши, Кольский район, Мурманская область, 184355

акционерное общество «Апатит», юридический адрес: ш. Северное, д. 75, г.Череповец, Вологодская область, 162622 (ОГРН <***>, ИНН <***>)

акционерное общество «Мончегорская теплосеть», ул.Строительная, д. 15, г.Мончегорск, Мурманская область, 184511 (ОГРН <***>, ИНН <***>)

общество с ограниченной ответственностью «Теплонорд», ул. Орловская, д. 1, лит. А, пом. 55Н, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)

общество с ограниченной ответственностью «Тепло Людям. Умба», пр. Ленина, д.82, оф.712, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)

общество с ограниченной ответственностью «Теплострой плюс», ул. Орловская, д.1, лит. А, пом. 55Н, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)

общество с ограниченной ответственностью «ПромВоенСтрой», ул. Орловская, д.1, лит. А, пом. 55Н, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)

муниципальное унитарное предприятие «Дорожно-транспортное хозяйство» ЗАТО <...>, г. Заозерск, Мурманская область, 184310 (ОГРН <***>, ИНН <***>)

муниципальное унитарное предприятие «Мурманская управляющая компания», ул.Шмидта, д. 17, <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>)

акционерное общество «Оленегорские тепловые сети», ул.Бардина, д. 25А, г. Оленегорск, Мурманская область, 184536 (ОГРН <***>, ИНН <***>)

муниципальное унитарное предприятие жилищно-коммунального хозяйства «Вымпел», ул.Магистральная, д. 25, п.г.т. Зеленоборский, Кандалакшский район, Мурманская область, 184020 (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании незаконным представления № 51-20-11/10-2986 от 25.02.2020 и акта выездной проверки от 26.12.2019

при участии в судебном заседании представителей:

заявителя – ФИО1, доверенность от 29.04.2021 № 11; ФИО2, доверенность от 25.02.2021 № 4,

ответчика – ФИО3 (участвовала в заседании посредством онлайн-связи), доверенность от 29.01.2021 № 51-16-18/1555; ФИО4 (участвовала в заседании посредством онлайн-связи), доверенность от 29.10.2018 № 51-16-19/28645,

третьих лиц:

Федерального казначейства – не участвовал, извещен,

Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Мурманской области - ФИО2, доверенность от 25.02.2021 № 8; ФИО5, доверенность от 29.01.2021 № 4; ФИО6, доверенность от 29.01.2021 № 5,

Министерства финансов Мурманской области – ФИО2, доверенность от 24.02.2021 № 02-01/621-МС,

АО «Мурманэнергосбыт» - ФИО7, доверенность от 07.12.2020 № 07/212-2020,

Федеральной антимонопольной службы – не участвовал, извещен,

АО «Мурманская ТЭЦ» - не участвовал, извещен,

ПАО «ТГК №1» в лице филиала «Кольский» - не участвовал, извещен,

АО «Апатит» - не участвовал, извещен,

АО «Мончегорская теплосеть» - ФИО8 (участвовал в заседании посредством онлайн-связи), доверенность № 6 от 11.01.2021,

ООО «Теплонорд» - ФИО9 (участвовал в заседании посредством онлайн-связи), доверенность от 29.01.2020,

ООО «Тепло Людям. Умба» - не участвовал, извещен,

ООО «Теплострой плюс» - не участвовал, извещен,

ООО «ПромВоенСтрой» - не участвовал, извещен,

МУП «Дорожно-транспортное хозяйство» ЗАТО город Заозерск - не участвовал, извещен,

МУП «Мурманская управляющая компания» - не участвовал, извещен,

АО «ОТС» - не участвовал, извещен,

МУП ЖКХ «Вымпел» - не участвовал, извещен,

установил:

определением Арбитражного суда Новосибирской области от 23.11.2020 в Арбитражный суд Мурманской области для рассмотрения по месту нахождения большинства доказательств передано дело № А45-7691/2020 по заявлению Комитета по тарифному регулированию Мурманской области (далее – заявитель, Комитет) о признании незаконными представления Управления Федерального казначейства по Новосибирской области (далее – ответчик, Управление, УФК) № 51-20-11/10-2986 от 25.02.2020 и акта от 26.12.2019 б/н (идентификатор: 2019-ВВ.000.0021-5100.021).

Определением Арбитражного суда Мурманской области от 29.12.2020 заявление Комитета принято к производству; делу присвоен номер А42-10885/2020.

В обоснование заявленных требований Комитет указал, что оспариваемые акт и представление содержат положения, нарушающие права и законные интересы как самого заявителя, как органа исполнительной власти Мурманской области, так и права населения Мурманской области, а также ресурсоснабжающих организаций, осуществляющих деятельность в сфере теплоснабжения. По мнению заявителя, оспариваемые представление и акт не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, ввиду чего являются незаконными и необоснованными.

В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон № 190-ФЗ) одним из принципов организации отношений в сфере теплоснабжения является соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей; принципами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, среди прочих, являются обеспечение доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей, обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя. В силу пункта 14 статьи 10 Закона № 190-ФЗ закон субъекта Российской Федерации, устанавливающий лиц, имеющих право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций, необходим в случае принятия на региональном уровне решения об установлении льготных тарифов исключительно в отношении населения - физических лиц. При этом положения Закона № 190-ФЗ не содержат в себе обязательного требования о наличии такого закона в субъекте Российской Федерации, если речь идет не о льготных тарифах для населения.

В случае нарушения Комитетом законодательства в области тарифного регулирования (в том числе и законодательства, регулирующего сферу теплоснабжения, нарушение которого вменено Управлением Комитету), Федеральная антимонопольная служба (далее – ФАС России) отменяет нормативный правовой акт Комитета и выдает предписание, обязательное для исполнения, с привлечением Комитета, как юридического лица, и председателя Комитета, как должностного лица, к административной ответственности. Ни одной отмены тарифных решений в части нарушения Закона № 190-ФЗ, как в отношении проверяемых Управлением организаций, так и в отношении иных субсидируемых организаций на протяжении 10 лет не было.

В целях сдерживания роста платы граждан за коммунальные услуги натерритории Мурманской области был принят Закон Мурманской области от 13.12.2013 №1697-01-ЗМО «О льготных тарифах на тепловую энергию (мощность), теплоноситель в Мурманской области» (далее - Закон № 1697-01-ЗМО), который позволяет для населения - физических лиц устанавливать льготные тарифы.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 52 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 (далее - Правила регулирования), установление для отдельных категорий (групп) потребителей льготных регулируемых тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель осуществляется в соответствии с общим порядком открытия дел об установлении цен (тарифов). Таким образом, не требуется принятие специальных («льготных») законов в отношении всех остальных потребителей (прочих потребителей), не относящихся к физическим лицам.

При этом в отношении прочих потребителей действуют Законы Мурманской области об областном бюджете на 2018 и 2019 годы (приложения № 11 (фильтр 813) к соответствующим законам об областном бюджете на 2018 и 2019 годы), которые дают возможность Комитету устанавливать и прочим потребителям тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель на уровне ниже экономически обоснованных тарифов.

Пунктом 5(3) Основ ценообразования в сфере теплоснабжение, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 (далее – Основы ценообразования), определен круг юридических лиц (потребителей), отнесенных к категории «население», реализация тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя которым осуществляется по регулируемым ценам (тарифам) на товары и услуги в сфере теплоснабжения. В силу пункта 5(4) Основ ценообразования указанные потребители не относятся к категориям (группам) потребителей льготных регулируемых тарифов на тепловую энергию (мощность) и (или) теплоноситель, за исключением случаев, когда льготные регулируемые тарифы установлены для указанных категорий потребителей законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель определил круг юридических лиц, отнесенных к категории «население», что еще раз подтверждает позицию Комитета о том, что у субъекта Российской Федерации нет обязанности принимать закон субъекта и выделять категорию «прочие потребители». Данная обязанность существует только при установлении льготных тарифов для населения, а в отношении прочих потребителей действует Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ) и законы Мурманской области об областном бюджете на соответствующий календарный год.

Комитет при установлении тарифов на коммунальные ресурсы, в том числе и в сфере теплоснабжения, ограничен предельными (максимальными) индексами изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, которые ежегодно устанавливаются Правительством Российской Федерации, а впоследствии утверждаются Губернатором Мурманской области.

При отсутствии указанного льготного закона в отношении населения Комитет устанавливал бы один тариф на тепловую энергию для всех потребителей (как для прочих, так и для населения) в рамках предельных индексов, что, в свою очередь, привело бы к увеличению субсидий, предоставляемых теплоснабжающим организациям, в несколько раз.

Письмом от 17.05.2019 № 06-03-05/49/35806 Министерство финансов Российской Федерации запросило у Правительства Мурманской области информацию о размере субсидий, связанных с компенсацией расходов ресурсоснабжающих организаций. Исполнение данного письма было поручено Министерству финансов Мурманской области (далее – Минфин МО), Министерству энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Мурманской области (далее – Минэнерго и ЖКХ МО) и Комитету. В рамках исполнения указанного запроса Минэнерго и ЖКХ МО и Комитету было дано поручение произвести расчет суммы плановых выпадающих доходов теплоснабжающих организаций на 2018-2019 годы. В расчетах, произведенных Комитетом, отдельными графами указаны и удельная стоимость тепловой энергии и тариф для прочих потребителей, а также тариф для населения. Таким образом, Комитет изначально разделил установленные тарифы и суммы выпадающих доходов ресурсоснабжающих организаций по категориям потребителей (прочие и население), ограничившись своей компетенцией в рамках Закона № 190-ФЗ.

Комитет отмечает, что не наделен полномочиями по расходованию бюджетных средств и, соответственно, не является распорядителем размеров выделяемых субсидий, не использует при вынесении решений положения Постановления Правительства Мурманской области от 27.06.2017 № 329-ПП «О правилах предоставления субсидии на финансовое обеспечение затрат организациям в связи с производством (реализацией) тепловой энергии потребителям по регулируемым тарифам на территории Мурманской области» и в рамках своей компетенции при принятии тарифных решений учитывает исключительно тарифное законодательство и требования законов Мурманской области об определении параметров бюджета в соответствующей сфере деятельности, а также требования законов, устанавливающих отдельные категории льготников.

Таким образом, нарушение статьи 78 БК РФ вменено лицу, не наделенному полномочиями по распределению субсидий. Нарушение же в части установления тарифов для прочих потребителей ниже экономически обоснованного уровня не подчиняется действию БК РФ, установление тарифов в сфере теплоснабжения регулируется исключительно Законом № 190-ФЗ и нормативными правовыми актами, принятыми в его развитие.

В части вменяемого нарушения пунктов 6, 6.1 раздела II Правил предоставления субсидии на возмещение недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь), теплоснабжающим организациям, предоставляющим услуги теплоснабжения по регулируемым тарифам, утвержденных Постановлением Правительства Мурманской области от 24.12.2018 № 615-ПП (далее – Правила №615-ПП), Комитет пояснил, что общество с ограниченной ответственностью «Тепло Людям. Умба» (далее – Общество, ООО «Тепло Людям. Умба») стало оказывать регулируемую деятельность по теплоснабжению в г.п.Умба от источников – мазутные котельные с 10.07.2018. При формировании фактического размера выпадающих доходов Общества в период с 01.04.2018 по 30.11.2018 Комитет использовал информацию в формате шаблонов ФГИС ЕИАС WARM.TOPL.Q3.2018 ФАС России в отношении акционерного общества «Мурманэнергосбыт» (далее – АО «МЭС»), которое ранее осуществляло регулируемую деятельность в г.п. Умба, а также оперативную информацию, направленную теплоснабжающей организацией в адрес Комитета за октябрь и ноябрь 2018 года.

Также в своем заявлении Комитет указал на неисполнимость оспариваемого представления.

Ответчик с заявленными требованиями не согласился. В отзыве на заявление указал на законность и обоснованность оспариваемых акта проверки и представления. Также указал, что акт проверки не может быть оспорен в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Федеральное казначейство, Минэнерго и ЖКХ МО, Минфин МО, ФАС России, АО «МЭС», акционерное общество «Мурманская ТЭЦ», публичное акционерное общество «Территориальная генерирующая компания №1» в лице филиала «Кольский», акционерное общество «Апатит», акционерное общество «Мончегорская теплосеть», общество с ограниченной ответственностью «Теплонорд», ООО «Тепло Людям. Умба», общество с ограниченной ответственностью «Теплострой плюс», общество с ограниченной ответственностью «ПромВоенСтрой», муниципальное унитарное предприятие «Дорожно-транспортное хозяйство» ЗАТО город Заозерск, муниципальное унитарное предприятие «Мурманская управляющая компания», акционерное общество «Оленегорские тепловые сети», муниципальное унитарное предприятие жилищно-коммунального хозяйства «Вымпел».

Минэнерго и ЖКХ МО, Минфин МО, ФАС России, АО «МЭС», публичное акционерное общество «Территориальная генерирующая компания №1» в лице филиала «Кольский», акционерное общество «Апатит», акционерное общество «Мончегорская теплосеть», общество с ограниченной ответственностью «Теплонорд», ООО «Тепло Людям. Умба», общество с ограниченной ответственностью «Теплострой плюс», общество с ограниченной ответственностью «ПромВоенСтрой», акционерное общество «Оленегорские тепловые сети» представили отзывы на заявление, в которых поддержали позицию Комитета в полном объеме.

Представители Федерального казначейства, ФАС России, акционерного общества «Мурманская ТЭЦ», публичного акционерного общества «Территориальная генерирующая компания №1» в лице филиала «Кольский», акционерного общества «Апатит», ООО «Тепло Людям. Умба», общества с ограниченной ответственностью «Теплострой плюс», общества с ограниченной ответственностью «ПромВоенСтрой», муниципального унитарного предприятия «Дорожно-транспортное хозяйство» ЗАТО город Заозерск, муниципального унитарного предприятия «Мурманская управляющая компания», акционерного общества «Оленегорские тепловые сети», муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства «Вымпел», извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились.

С учётом мнения представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, обстоятельств дела и в соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие не явившихся представителей третьих лиц.

В судебном заседании представители заявителя на требованиях настаивали по основаниям, изложенным в заявлении. Дополнительно указали, что выявленные Управлением нарушения тарифного законодательства не являются бюджетными, соответственно, УФК вышло за пределы своих полномочий, указав в представлении на код нарушения по Классификатору нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере - 020602020301 «Субсидирование расходов, не подлежащих возмещению за счет средств субсидии». При этом Комитет не является распорядителем бюджетных средств в части выделения и распределения субсидий теплоснабжающим организациям.

Представители ответчика поддержали доводы, изложенные в отзыве и дополнительных возражениях.

Третьи лица, поддержали позиции, изложенные в отзывах на заявление.

Как следует из материалов дела в соответствии с приказом Федерального казначейства от 28.11.2019 № 665п «О поручении Управлению Федерального казначейства по Новосибирской области провести внеплановые выездные проверки в Министерстве финансов Мурманской области, Министерстве энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Мурманской области, Комитете по тарифному регулированию Мурманской области» УФК в указанных ведомствах проведены выездные проверки на предмет исполнения Мурманской областью обязательств по Соглашению от 12.07.2019 №01-01-06/06-145 о предоставлении бюджету Мурманской области дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 3 054,0 млн. рублей (в том числе целевое использование средств), обоснованности объема потребности, необходимой для компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций в 2018-2019 годах, а также обоснованности расчета и образования межтарифной разницы при предоставлении субсидий теплоснабжающим организациям на возмещение недополученных доходов в связи с оказанием услуг населению, соответствующей просроченной кредиторской задолженности.

В отношении Комитета указанная проверка проводилась на основании приказов Управления от 29.11.2019 № 1154 «О назначении внеплановой выездной проверки в Комитете по тарифному регулированию Мурманской области» и от 13.12.2019 № 1186 «Об изменении состава проверочной группы внеплановой выездной проверки в Комитете по тарифному регулированию Мурманской области, назначенной приказом Управления Федерального казначейства по Новосибирской области от 29 ноября 2019 года № 1154».

В ходе проверки УФК пришло к выводу, что Комитетом в нарушение пункта 2 части 2 статьи 78 БК РФ, части 14 статьи 10 Закона № 190-ФЗ, статьи 2 Закона № 1697-01-ЗМО утверждены тарифы на тепловую энергию для категории потребителей «прочие» (юридические лица) по стоимости, ниже тарифа по удельной стоимости тепловой энергии (экономически обоснованный тариф) для получателей субсидии (теплоснабжающих организаций), при отсутствии соответствующего закона Мурманской области; размер субсидий на финансовое обеспечение затрат организациям в связи с производством (реализацией) тепловой энергии потребителям по регулируемым тарифам на территории Мурманской области рассчитан Комитетом по категории «прочие» в общей сумме 2 514 191 100,0 рублей, в том числе: за 2018 год – 433 990 100,0 рублей; 2019 год – 2 080 201 000,0 рублей. Код нарушения по Классификатору нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере, – 020602020301 «Субсидирование расходов, не подлежащих возмещению за счет средств субсидии».

В нарушение пункта 2 части 2 статьи 78 БК РФ, пункта 6, пункта 6.1 раздела II Правил № 615-ПП расчет размера субсидии по возмещению недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь) по теплоснабжающей организации ООО «Тепло Людям. Умба», осуществлен по стоимости топлива без транспортных затрат, не соответствующей экспертному заключению по экономической обоснованности необходимой валовой выручки от реализации тепловой энергии потребителям; в результате расчет размера субсидии по возмещению недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь) по теплоснабжающей организации ООО «Тепло Людям. Умба», завышен на сумму 3 467 374,1 рублей. Код нарушения по Классификатору нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере, – 020602021210 «Завышение затрат на субсидируемые мероприятия (программы)».

Результаты проверки оформлены актом от 26.12.2019, на основании которого 25.02.2020 Комитету вынесено представление № 51-20-11/10-2986 по устранению причин и условий бюджетных нарушений.

В названном представлении отражено, что в ходе проверки выявлены следующие бюджетные нарушения:

1. В нарушение части 14 статьи 10 Закона № 190-ФЗ, статьи 2 Закона № 1697-01-ЗМО Комитетом утверждены тарифы на тепловую энергию для категории потребителей «прочие» (юридические лица) по стоимости, ниже тарифа по удельной стоимости тепловой энергии (экономически обоснованный тариф) для получателей субсидии (теплоснабжающих организаций), при отсутствии соответствующего закона Мурманской области;

2. В нарушение пункта 6, пункта 6.1 раздела II Правил № 615-ПП расчет размера субсидии по возмещению недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь) по теплоснабжающей организации ООО «Тепло Людям. Умба», осуществлен по стоимости топлива без транспортных затрат, не соответствующей экспертному заключению по экономической обоснованности необходимой валовой выручки от реализации тепловой энергии потребителям, в результате расчет размера субсидии по возмещению недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь) по теплоснабжающей организации ООО «Тепло Людям. Умба», завышен на сумму 3 467 374,1 рублей.

На Комитет возложена обязанность принять меры по устранению причин и условий бюджетных нарушений в срок не позднее 30 календарных дней с даты получения представления. О результатах исполнения представления проинформировать Управление в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов не позднее 10 дней с даты исполнения представления.

Также Комитет предупрежден о наступлении административной ответственности в соответствии с частью 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случае невыполнения в установленный срок настоящего представления.

Посчитав выводы Управления, изложенные в акте проверки, а также представление не соответствующими требованиям действующего законодательства, Комитет обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений;

контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов;

контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов;

контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета;

контроль в сфере закупок, предусмотренный законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с пунктом 6 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее – Правила № 1092; в редакции, действовавшей в период проведения проверки), Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет: полномочия по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля, установленные пунктом 1 статьи 269.2 БК РФ и частью 8 статьи 99 Федерального закона о контрактной системе; проверки осуществления органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением Федерального закона о контрактной системе.

Согласно пункту 7 Правил № 1092 объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются:

а) главные распорядители (распорядители, получатели) средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета;

б) главные администраторы (администраторы) бюджетных средств, финансовые органы, юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели, указанные в абзацах втором - пятом пункта 2.1 статьи 266.1 БК РФ;

в) федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия;

д) государственные корпорации (компании) и публично-правовые компании;

е) хозяйственные товарищества и общества с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;

ж) юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся:

юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, получающими средства из федерального бюджета на основании договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета и (или) государственных контрактов, а также получающими кредиты, обеспеченные государственными гарантиями Российской Федерации;

исполнителями (поставщиками, подрядчиками) по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета и (или) государственных контрактов, которым в соответствии с федеральными законами открыты лицевые счета в Федеральном казначействе;

з) органы управления государственными внебюджетными фондами;

и) юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;

к) кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета;

л) заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, осуществляющие действия, направленные на осуществление в соответствии с Федеральным законом о контрактной системе закупок товаров, работ и услуг для обеспечения федеральных нужд;

м) товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы, выбранные собственниками помещений в многоквартирных домах управляющие организации;

н) региональные операторы;

о) органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), в части осуществления ими контроля за соблюдением Федерального закона о контрактной системе;

п) субъекты контроля в части закупок, в отношении которых органами государственного (муниципального) контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), осуществлены мероприятия по контролю в соответствии с частью 8 статьи 99 Федерального закона о контрактной системе.

В соответствии с подпунктом «г» пункта 10 Правил № 1092 должностные лица Федерального казначейства вправе направлять представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях предусмотренных законодательством.

Согласно статье 270.2 БК РФ (в редакции, действовавшей до 31.03.2020) в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению: требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.

В силу статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию, нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета нарушение установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд требований к планированию, обоснованию закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, а также требований к изменению, расторжению государственного (муниципального) контракта, нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов, нарушение условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию, несоблюдение целей, порядка и условий предоставления кредитов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями.

Действия (бездействие), нарушающие бюджетное законодательства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенные лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влекут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом в главе 30 БК РФ установлены следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита.

В соответствии со статьей 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 БК РФ понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Согласно статье 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

С учетом изложенного суд считает, что Управление уполномочено на выдачу по итогам проверки обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (в том числе тарифного законодательства) не относится к полномочиям Управления.

В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, что согласуется с пунктом 78 Правил № 1092, частью 2 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре» и т.д.

Оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные доказательства, суд считает, что выявленные в ходе проверки нарушения, указанные в оспариваемом представлении, не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могут быть включены в обязательное для исполнения представление и влечь за собой применение мер принуждения, в том числе указанных в главе 30 БК РФ.

В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, именно ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги).

Из материалов дела следует, что письмом от 05.03.2020 № 17-02-03/4551 Управление направило в ФАС России материалы проверки, свидетельствующие, по мнению проверяющих, о допущенных Комитетом нарушениях при установлении цен (тарифов).

В соответствии с указанным обращением ФАС России проведена проверка.

В ходе проверки нарушений законодательства при установлении тарифов на тепловую энергию для категории потребителей «прочие» на уровне ниже экономически обоснованного установлено не было. При установлении и расчете тарифов для ООО «Тепло Людям. Умба» выявлено нарушение пункта 29 Правил регулирования, выразившееся в том, что экспертное заключение Комитета не содержало анализа экономической обоснованности учтенных расходов по статье затрат «Топливо», не представлена информация о расходах (ценах) на сырье (материалы), на основании которой были рассчитаны расходы.

По результатам проверки ФАС России выдано предписание от 09.06.2020 №СП/48604/20, которым Комитету в срок до 01.07.2020 предписано устранить нарушение законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов), а именно: произвести дополнительный анализ и расчет расходов (показателей) по статье затрат «Топливо» на 2018 год, включенных в необходимую валовую выручку ООО «Тепло Людям. Умба», и отобразить соответствующий анализ в экспертном заключении в соответствии с пунктом 29 Правил регулирования.

Во исполнение указанного предписания Комитетом проведен дополнительный анализ и расчет расходов (показателей) по статье затрат «Топливо» на 2018 год, экспертное заключение по установлению тарифов на тепловую энергию для ООО «Тепло Людям. Умба» приведено в соответствие с пунктом 29 Правил регулирования.

При этом какие-либо расходы, ранее учтенные Комитетом при установлении тарифов на тепловую энергию для ООО «Тепло Людям. Умба», изменены не были и никаким образом не повлияли на размер необходимой валовой выручки, ранее определенной для ООО «Тепло Людям. Умба» на 2018 год, и, соответственно, не повлияли на размер установленного тарифа.

Таким образом, ФАС России не подтвердила вмененных Комитету нарушений тарифного законодательства, регламентированных, в том числе, Законом № 190-ФЗ.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 БК РФ), который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств /(пункт 1 статьи 306.4 БК РФ).

В данном случае УФК, вменяя Комитету осуществление расчета размера субсидии по возмещению недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь) по теплоснабжающей организации ООО «Тепло Людям. Умба», по стоимости топлива без транспортных затрат, не соответствующей экспертному заключению по экономической обоснованности необходимой валовой выручки от реализации тепловой энергии потребителям, не доказало, что данные действия осуществлены с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 БК РФ, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства.

В самом оспариваемом представлении не указано, какие нормы бюджетного законодательства нарушены Комитетом. В данном представлении имеется ссылка на нарушение конкретных положений Закона № 190-ФЗ, Закона № 1697-01-ЗМО, Правил №615-ПП (в части проведения расчетов).

При этом, вменяя Комитету нарушение пунктов 6, 6.1 раздела II Правил № 615-ПП, Управление указывает, что расчет размера субсидии по возмещению недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь) по теплоснабжающей организации ООО «Тепло Людям. Умба», осуществлен по стоимости топлива без транспортных затрат, не соответствующей экспертному заключению по экономической обоснованности необходимой валовой выручки от реализации тепловой энергии потребителям.

Согласно пунктам 6, 6.1 Правил № 615-ПП размер субсидии для i-й теплоснабжающей организации определяется по следующей формуле:

Si = (Сер ф i - Ст i) x mi, где:

Si - субсидия по i-й теплоснабжающей организации;

Сер ф i - средневзвешенная фактическая стоимость топлива без транспортных затрат по i-й теплоснабжающей организацией, определенная на основании данных в соответствии с пунктом 2 раздела II настоящих Правил, за период, установленный пунктом 6 раздела I настоящих Правил, без НДС (руб./т);

Ст i - стоимость топлива без транспортных затрат, принятая Комитетом в тарифе на тепловую энергию для i-й теплоснабжающей организации на 2018 год, по данным Комитета, без НДС (руб./т);

mi - количество натурального топлива, определенное на основании данных в соответствии с пунктом 2 раздела II настоящих Правил, за период, установленный пунктом 6 раздела I настоящих Правил (т).

В письменных пояснениях и в судебном заседании представитель Комитета пояснял, что при формировании плана на 2018 год теплоснабжение потребителей в г.п.Умба осуществляло АО «МЭС».

При определении фактического размера компенсации из федерального бюджета в период с 01.04.2018 по 30.11.2018 Комитет использовал информацию в формате шаблонов ФГИС ЕИАС WARM.TOPL.Q3.2018 ФАС России, а также оперативную информацию, направленную теплоснабжающими организациями, за октябрь и ноябрь 2018 года. Размер компенсации за указанный период определялся исходя из разницы между фактической стоимостью топлива (без учета транспортировки) и стоимостью топлива (без учета транспортировки), определенной Комитетом при установлении тарифов на 2018 год, за 1 тонну с учетом фактического объема топлива.

При этом стоимость топлива (без учета транспортировки), определенная Комитетом при установлении тарифов на 2018 год, формировалась с учетом прогнозных показателей, исходя из фактических данных за 2017 год, без учета резкого роста стоимости топлива в последующих периодах регулирования.

ООО «Тепло Людям. Умба» стало оказывать регулируемую деятельность по теплоснабжению в г.п. Умба от источников – мазутные котельные с 10.07.2018.

При расчете размера субсидии на возмещение недополученных доходов, связанных с ростом цен на топливо (мазут и (или) уголь), теплоснабжающим организациям за период с 01.04.2018 по 30.11.2018 Комитет определил для Общества стоимость топлива (без транспортировки) без учета резкого роста стоимости топлива по аналогии с другими теплоснабжающими организациями.

Для расчета выпадающих доходов Общества за период с 01.04.2018 по 30.11.2018 стоимость топлива (без транспортировки) определена по заключению Комитета в размере 14 137,04 руб./т, исходя из фактических данных АО «МЭС» по отдаленным населенным пунктам.

Настаивая на нарушении Комитетом пунктов 6, 6.1 раздела II Правил № 615-ПП, Управление ссылается на то, что использованная в расчете размера субсидии стоимость топлива (без транспортировки) – 14 137,04 руб./т – не соответствует экспертному заключению по экономической обоснованности необходимой валовой выручки от реализации тепловой энергии потребителям (16 402,36 руб./т).

Как пояснил в судебном заседании представитель Комитета, указанная стоимость топлива сформирована с учетом рыночной цены топлива на июнь 2018 года. Резкий рост стоимости топлива (мазут, уголь) произошел в апреле 2018 года. Следовательно, стоимость топлива (без учета транспортировки) в размере 16 402,36 руб./т не несет информации по стоимости топлива без учета резкого роста его стоимости в 2018 году.

Таким образом, использование при расчете дополнительных субсидий для Общества стоимости топлива, указанной в экспертном заключении Комитета при установлении тарифов в июле 2018 года, некорректно и ставит в неравные условия теплоснабжающую организацию по определению дополнительных бюджетных средств.

Кроме того, экспертное заключение Комитета по экономической обоснованности необходимой валовой выручки от реализации тепловой энергии потребителям не является документом, подлежащим применению при расчете размера субсидии в силу положений Правил № 615-ПП.

При таких обстоятельствах, суд считает, что оспариваемое представление не соответствуют действующему законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем подлежит признанию недействительным.

Согласно пункту 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя

Также Комитетом оспаривается акт проверки от 26.12.2019, который отражает результаты проверки и, по сути, является промежуточным процессуальным документом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 ГК РФ и главы 24 АПК РФ может быть оспорен и признан недействительным арбитражным судом, понимается документ властнораспорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий обязательные предписания, распоряжения, направленный на установление, изменение или прекращение правоотношений и влекущий неблагоприятные для заявителя последствия в сфере предпринимательской или экономической деятельности. Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц.

Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, не затрагивают права и законные интересы организаций. Характерной особенностью ненормативного правового акта как результата проверки является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), влекущих юридические последствия.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемый акт проверки не является ненормативным правовым актом, поскольку не отвечает перечисленным признакам, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, не устанавливает прав и не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей, следовательно, ничем прав и законных интересов заявителя в сфере публичных правоотношений не затрагивает и не нарушает.

Данный документ является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит указаний для осуществления каких-либо действий, в связи с этим не может быть обжалован в судебном порядке в соответствии со статьей 29 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 настоящего Кодекса, в том числе, если заявление не подлежит рассмотрению в судах.

Таким образом, производство по делу в части обжалования акта проверки от 26.12.2019 подлежит прекращению применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 150, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

признать недействительным как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации представление Управления Федерального казначейства по Новосибирской области от 25.02.2020 № 51-20-11/10-2986.

Обязать Управление Федерального казначейства по Новосибирской области устранить нарушение прав и законных интересов Комитета по тарифному регулированию Мурманской области.

В части требования заявителя о признании недействительным акта выездной проверки Комитета по тарифному регулированию Мурманской области от 26.12.2019 производство по делу прекратить.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Кушниренко В. Н.