Решение от 24 мая 2019 г. по делу № А47-17015/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Краснознаменная, д. 56, г. Оренбург, 460024

http: //www.Orenburg.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А47-17015/2018
г. Оренбург
24 мая 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 20 мая 2019 года

В полном объеме решение изготовлено 24 мая 2019 года

Арбитражный суд Оренбургской области в составе судьи Лазебной Г.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Муниципального автономного учреждения дополнительного образования «Детский эколого-биологический центр» (ОГРН <***>, ИНН <***>, г. Оренбург)

к Главному управлению МЧС России по Оренбургской области (г.Оренбург)

о признании недействительным предписания № 796/1/1 от 24.12.2018 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Стороны извещены надлежащим образом о месте и времени судебного заседания, в соответствии со ст. 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также путем размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя: не явились;

от заинтересованного лица ФИО2 – представитель (доверенность № 18-2-10 от 09.01.2019, сроком на 1 год, служебное удостоверение).

Муниципальное автономное учреждение дополнительного образования «Детский эколого-биологический центр» (далее – заявитель, учреждение, МАУДО «Детский эколого-биологический центр», МАУДО ДЭБЦ) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Главному управлению МЧС России по Оренбургской области (далее – заинтересованное лицо, административный орган, Управление) о признании недействительным предписания № 796/1/1 от 24.12.2018 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Основные доводы заявителя в обоснование недействительности ненормативного правового акта в оспариваемой части сводятся к следующему:

- предписание выдано должностным лицом органа государственного пожарного надзора без учета характера нарушения, имущественного финансового положения, организационных и технических условий, влияющих на его устранение;

- заинтересованным лицом не учтено, что под исполнимостью предписания следует понимать наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности устранить в указанный срок выявленное нарушение;

- здание построено в 1974 году в соответствии с действовавшими на тот момент нормативными документами, реконструкция и капитальный ремонт (с изменением объемно – планировочных и конструктивных решений) в образовательной организации не проводились. Кроме того, СНиП 21-01-97*, на который ссылается административный орган, принят и введен в действие Постановлением Минстроя РФ от 13.02.1997 № 18-7, следовательно, не может применятся в рассматриваемом случае.

01.04.2019 заинтересованным лицом представлен отзыв, из которого следует несогласие с заявленными требованиями, по основаниям, изложенным в нем (л.д. 78-83).

Управление считает, что поскольку здание, в котором располагается детское учреждение ранее имело иное функциональное назначение (теплопункт), то выявленное на объекте нарушение требований пожарной безопасности и указанное в оспариваемом предписании № 796/1/1 от 24.12.2018 , связано с несоответствием требованиям пожарной безопасности эвакуационных путей, в связи с чем, выявленное при проведении проверки нарушение требований пожарной безопасности создает прямую угрозу жизни и здоровью детей, находящихся в здании, в случае возникновения пожара, так как не позволят провести быструю и безопасную эвакуацию людей из здания. Тем самым дальнейшая эксплуатация здания с имеющимся не устраненным нарушением требований пожарной безопасности приводит к недопустимому риску для безопасности, жизни и здоровья, находящихся в нем, и в случае возникновения пожара может привести к гибели и травмированию людей. При этом полагает, что предписание соответствует требованиям исполнимости, так как необходимо расширить эвакуационный проход и привести в соответствие двери, ведущие к лестнице со второго этажа(эвакуационного выхода).

Стороны не заявили ходатайств о необходимости предоставления дополнительных доказательств. При таких обстоятельствах суд рассматривает дело, исходя из совокупности имеющихся в деле доказательств, с учетом положений ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд первой инстанции в открытом судебном заседании установил следующие обстоятельства.

Административным органом проведена внеплановая выездная проверка здание и помещения МАУДО ДЭБЦ, расположенного по адресу: <...>.

Проверка проводилась на основании распоряжения № 796 от 20.12.2018, выданного начальником отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Оренбургу и Оренбургскому району с целью исполнения поручения Правительства РФ от 16.11.2018 № ЮБ-П4-7987 и контроля за исполнением ранее выданного предписания № 527/1/1 от 27.11.2017 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Копия распоряжения о проведении проверки была получена 20.12.2018 и.о. директора МАУДО ДЭБЦ ФИО3 о чем имеется ее личная роспись в акте проверки № 796 от 24.12.2018 об ознакомлении ее с распоряжением о проведении проверки 20.12.2018 в 16 часов 00 минут.

Срок проведения проверки согласно распоряжения от 20.12.2018 № 796 установлен в 20 рабочих дней с 21.12.2018 по 17.01.2019.

По результатам указанной проверки административным органом составлен акт проверки, органом государственного контроля (надзора), юридического лица, индивидуального предпринимателя № 796 от 24.12.2018 (л.д. 64-66).

В связи с наличием нарушений требований пожарной безопасности, которые предлагались устранить ранее выданным предписанием от 27.11.2017 №527/1/1 и оставшимися неисполненными на момент проведения проверки, МАУДО ДЭБЦ было выдано предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара № 796/1/1 от 24.12.2018 (далее - предписание № 796/1/1, л.д. 67-68).

Указанным предписанием заявителю в срок до 24.12.2019 указано на необходимость устранения следующего нарушения: со второго этажа отсутствует эвакуационный выход.

Полагая, что предписание № 796/1/1 не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы учреждения, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

На основании имеющихся в деле доказательств, представленных в материалы дела и исследованных согласно требованиям, определенным статьями 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заслушав объяснения представителей сторон, суд приходит к следующим выводам.

В силу статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконным решения государственного органа, органа местного самоуправления необходима совокупность двух условий: его несоответствие закону и иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем, указанные нормы не освобождают заявителя от обязанности доказывания обстоятельств, на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений.

Законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ "О пожарной безопасности", принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности (статья 2 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ "О пожарной безопасности").

Статьей 38 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" предусмотрено, что ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

Таким образом, ответственность за нарушение правил противопожарного режима возлагается на лицо, владеющее, пользующееся или распоряжающееся имуществом на законных основаниях.

Частью 3 ст. 4 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ) установлено, что к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.

В силу части 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ в случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: 1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом; 2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности (пункт 1 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ).

В соответствии с ч. 3 ст. 80 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ при изменении функционального назначения зданий, сооружений или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений должно быть обеспечено выполнение требований пожарной безопасности, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом применительно к новому назначению этих зданий, сооружений или помещений.

Постановлением Госстроя Российской Федерации от 27.09.2003 № 170 утверждены Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда (далее - Правила № 170), которые определяют правила по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, технической инвентаризации и являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами государственного контроля и надзора, органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1.4 Правил № 170 граждане, юридические лица обязаны выполнять предусмотренные законодательством противопожарные и эксплуатационные требования.

Действующий в настоящее время СНиП 21-01-97*, приобретший в настоящее время статус свода правил СП-112.13130.2011, не запрещает устройства и использования в качестве второго эвакуационного выхода наружной пожарной лестницы. То есть системный анализ норм, действовавших на момент проектирования и строительства здания, и действующих требований пожарной безопасности, касаемо выявленного и предложенного к устранению нарушения, показывает, что на момент проектирования и строительства объекта действовали более жесткие требования, чем требования, установленные в настоящий момент.

В связи, с чем в обоснование нарушения к зданию, введенному в эксплуатацию до вступления в силу Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ, указаны требования СНиП 21-01-97* - нормативного документа, действовавшего на момент вступления в силу Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, в связи с чем в качестве обоснования нарушений применены положения действующего на данный момент нормативного документа, не устанавливающего более жестких требований, чем действовавшие ранее нормативные акты и документы, в том числе на момент проектирования и строительства объекта.

При этом в условиях того, что заявителем расчет пожарных рисков не производился, все нормативные документы так называемого добровольного применения в силу п. 2 ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ приобретают для него обязательный характер.

Обязательный характер применения нормативных документов в области пожарной безопасности закреплен Федеральным законодательством - Федеральным законом от 22.07.2008 № 123-ФЗ. Рассмотрение же вопроса об области действия какого-либо нормативного документа, установленного в нем, распространяется лишь на его добровольное применение, и к обязательному характеру не имеет никакого отношения.

При этом указанные в соответствии с требованиями Федеральным законом от 22.07.2008 № 123-ФЗ требования СНиП 21-01-97* носят обязательный характер в независимости от указанной в нем области действия и его условно добровольного характера.

Более того в формулировке п. 6.29* СНиП 21-01-97* допускается возможность проведения расчетов путей эвакуации, которые также учреждением произведены не были.

Как следует из имеющихся в материалах контрольно-наблюдательного дела на объект документов, указанные в предписании № 796/1/1 нарушения требований пожарной безопасности носят длительный характер и предлагаются к устранению с 2017 года.

При этом, собственникам помещений запрещено по своей инициативе изменять функциональное назначение зданий (сооружения, пожарные отсеки и части зданий, сооружений - помещения или группы помещений, функционально связанные между собой) без разработки проектной документации, проведении ее экспертизы и соблюдения всех требований пожарной безопасности, действующих на момент принятия такого решения, либо компенсирующих мероприятий, предложенных в проектной документации и согласованных проведенных в отношении нее экспертиз.

Как следует из материалов дела и не оспорено заявителем, здание, в котором располагается МАУДО ДЭБЦ ранее не предназначалось для пребывания в нем неограниченного числа детей, имело иное функциональное назначение и являлось теплопунктом.

Вместе с тем проектная документация при смене функционального назначения не разрабатывалась. Доказательств обратного учреждением не представлено.

Более того исходя из имеющегося в контроль-наблюдательном деле плана части 2-го этажа здания (л.д. 50) следует, что у здания имеется наружная пожарная лестница, на которую предусмотрен проем шириной 1,4 метра, отвечающий требованиям пожарной безопасности. Фактически же в коридоре перед этим проемом перегородкой по ширине коридора выгорожено помещение (тамбур), что автоматически исключает возможность использования наружной пожарной лестницы как второго эвакуационного выхода, поскольку такая перепланировка перестает отвечать определению эвакуационного выхода, которое приводит непосредственно заявитель.

Помимо этого, при предусмотренном проеме в 1,4 метра, фактически он заужен и установленная в нем дверь, также по своим размерам не соответствует размерам дверей на путях эвакуации. Кроме того, как пояснил в судебном заседании представитель ответчика дверь закрыта наглухо.

Таким образом, выявленное нарушение не имеет конструктивного характера, а его устранение не требует проведения реконструкции объекта.

Суд также исходит из того, что данное нарушение должно было быть устранено при изменении функционального назначения здания.

Довод заявителя относительно того, что здание 1974 года постройки, а СНиП 21-01-97* на который ссылается Управление, принят и введен в действие Постановлением Минстроя РФ от 13.02.1997 № 18-7, в связи с чем, не подлежит применению в данной ситуации судом отклоняется исходя из следующего.

В соответствии с Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 сентября 2013 года № АКПИ13-662 СНиП 21-01-97* «Пожарная безопасность зданий и сооружений» признан действующим нормативным правовым актом, содержащим обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

В соответствии с п. 1.1 СНиП 21-01-97*: Настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных сооружений (далее - зданий) на всех этапах их создания и эксплуатации, а также пожарно-техническую классификацию зданий, их элементов и частей, помещений, строительных конструкций и материалов.

Таким образом, требования, установленные СНиП 21-01-97*, подлежали исполнению и в процессе эксплуатации здания.

Причиной установленного нарушения является отсутствие внутреннего контроля со стороны должностных лиц учреждения за соблюдением Правил пожарной безопасности, что свидетельствует о пренебрежительном отношении к исполнению предусмотренных законом обязанностей и отсутствие надлежащего контроля.

Ссылка на то, что заявитель является бюджетным учреждением и достаточные денежные средства на противопожарные мероприятия не выделялись судом отклоняется как несостоятельная исходя из следующего.

Из представленных доказательств суд не усматривает каких-либо объективных причин, препятствующих своевременному исполнению предписания, в том числе обусловленных характером требуемых работ либо условиями договоров для их выполнения, положениями законодательства.

Отсутствие у заявителя денежных средств для выполнения запланированного объема работ само по себе не является основанием для признания срока исполнения предписания недостаточным и не влияет на его законность и обоснованность.

Управление предоставило для выполнения названных мероприятий достаточно длительный (12 месяцев) срок, учитывающий необходимость получения учреждением бюджетных средств, проведения процедуры торгов и выполнения работ.

Установленные в ходе проверки фактические обстоятельства свидетельствуют о том, что заявителем допущено нарушение обязательных требований пожарной безопасности. Указанное обстоятельство заявителем не оспорено, что в силу статьи 8, частей 1, 2 статьи 9, части 3.1 статьи 70 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расценивается судом как признание заявителем фактических обстоятельств, на которые ссылается заинтересованное лицо.

Согласно п. 91 приказа МЧС России от 30.11.2016 № 644 «Об утверждении административного регламента МЧС России исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности» сроки устранения выявленных нарушений требований пожарной безопасности устанавливаются в период проведения проверки должностным лицом органа государственного пожарного надзора с учетом характера нарушения, а также из имущественного и финансового положения (для государственных, муниципальных учреждений), организационных и технических условий, влияющих на их устранение.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение. Указанные выводы суда согласуются с правовой позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 № 2423/13.

При этом действующее законодательство в области пожарной безопасности не устанавливает конкретных сроков, в течение которых должны исполняться требования предписания должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный пожарный надзор. Такие сроки устанавливаются самим должностным лицом, выносящим соответствующее предписание.

Из буквального содержания предписания следует, что заявителя возложена обязанность устранения указанного нарушения обязательных требований пожарной безопасности в установленный срок.

Предписание - это мера реагирования на нарушение закона, и содержащиеся в предписании требования об устранении выявленных нарушений, о выполнении обязательных правил должны быть четкими, законными и исполнимыми.

Особенностью предписаний является то, что этот вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого оно выносится, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Оспоренное предписание соответствует критериям конкретности и исполнимости (в нем приведены сведения о допущенных нарушениях, ссылки на нормы, устанавливающие полномочия административного органа, и нормы, нарушенные заявителем, отражены предлагаемые к совершению действия и установлен реальный срок их совершения).

Учреждение в пределах норм действующего законодательства самостоятельно выбирает порядок и способ исполнения предписания, с учетом обстоятельств возникшей ситуации. В любом случае, заявитель обязан принять исчерпывающие, все зависящие от него, меры для устранения выявленных нарушений.

На лице, в отношении которого вынесено предписание, лежит обязанность его исполнить либо представить доказательства невозможности исполнения.

Суд учитывает, что заявитель в случае неясности или невозможности выполнения предписания в установленный срок не лишен возможности обратиться в инспекцию с заявлением о разъяснении способа исполнения предписания, продлении срока исполнения. Доказательств того, что заявитель обращался в Управление по указанному вопросу из материалов дела не следует.

В предписании отражены выявленные нарушения, указанные факты имеют непосредственное отношение к предмету проверки, предписание содержит понятную формулировку способа устранения нарушений, содержит срок исполнения. Каких-либо неясностей, непонятных положений предписание не содержит.

Таким образом, выданное административным органом предписание законно, обоснованно и исполнимо.

Доказательства нарушения оспариваемым предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности в материалах дела отсутствуют, суду не представлены.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что в удовлетворении заявленных требований МАУДО «Детский эколого-биологический центр», следует отказать.

Изложенные иные доводы заявителя отклоняются судом как основанные на неверном толковании действующих норм права и противоречащие материалам судебного дела.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб. 00 коп. относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



РЕШИЛ:

В удовлетворении требований Муниципального автономного учреждения дополнительного образования «Детский эколого-биологический центр», отказать.


Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия (изготовления в полном объеме), если не подана апелляционная жалоба в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Оренбургской области.


Решение, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия. По ходатайству указанных лиц копии решения на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства в арбитражный суд заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.



Судья Г.Н.Лазебная