Постановление от 16 декабря 2020 г. по делу № А32-10354/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-10354/2020
г. Краснодар
16 декабря 2020 года
Резолютивная часть постановления объявлена 09 декабря 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 декабря 2020 года.


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В., при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Стройпрофи» (ОГРН 1082366006238) – Ситкиной Н.В. (доверенность от 28.01.2020), в отсутствие представителей заинтересованного лица (органа, осуществляющего публичные полномочия) – Администрации города Сочи (ОГРН 1022302934367), извещенного о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Стройпрофи» на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2020 по делу № А32-10354/2020, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «Стройпрофи» (далее – общество, ООО «Стройпрофи») обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Администрации города Сочи (далее – администрация), в котором просило:

– признать недействительным постановление администрации от 04.09.2019 № 1495 «Об отмене разрешения на строительство от 08 июля 2019 года № RU-23-309-8271-2019, выданного обществу с ограниченной ответственностью «Стройпрофи» (далее – постановление от 04.09.2019 № 1495; разрешение на строительство от 08.07.2019).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 17.06.2020 суд признал недействительным постановление администрации от 04.09.2019 № 1495, взыскал с администрации в пользу ООО «Стройпрофи» 3 тыс. руб. расходов по уплате государственной пошлины.

Судебное решение мотивировано следующим. Решением суда Хостинского района г. Сочи от 10.06.2016 по делу № 2а-1638/2016, вступившим в законную силу 18.07.2016, администрация в лице департамента имущественных отношений администрации обязана заключить с ООО «Стройпрофи» договор аренды земельного участка общей площадью 13 009 кв. м с кадастровым номером 23:49:0302006:21, расположенного по адресу: г. Сочи, Хостинский район, между «Сочи-Бриз отель» и парком «Дендрарий» (далее – земельный участок с кадастровым номером 23:49:0302006:21), на новый срок на пять лет. 26.08.2016 между муниципальным образованием город-курорт Сочи и ООО «Стройпрофи» заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302006:21, сроком действия до 26.08.2021. Администрацией 08.07.2019 обществу выдано разрешение на строительство объекта капитального строительства «гостиница» на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0302006:21, сроком действия до 08.09.2021. Постановлением от 04.09.2019 № 1495 разрешение на строительство отменено, со ссылкой на представление прокуратуры города Сочи от 30.08.2019 об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства. По смыслу части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс), фактом выдачи разрешения на строительство, уполномоченным органом подтверждено соответствие проектной документации градостроительному плану земельного участка. Статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении) органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену соответствующего муниципального правового акта; такие полномочия основаны на необходимости контроля соблюдения действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 № 1424/04). В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 № 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов, само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан; оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными. В представлении прокуратуры города Сочи от 30.08.2019, в связи с которым принято оспариваемое постановление, указано на выдачу разрешения на строительство при неустранении застройщиком ранее выявленных органом местного самоуправления нарушений, и на несоответствие разрешения на строительство правовому режиму использования земельного участка, расположенного в функциональной зоне усадебной застройки и садоводства. Между тем, в рассматриваемом случае необходимость установления сервитута (часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса) отсутствует; вид разрешенного использования предоставленного в аренду по договору от 26.08.2016 земельного участка определен как «гостиница»; спорный участок расположен в функциональной зоне «Курортно-гостиничные учреждения», что совпадает с разрешением на строительство. Орган местного самоуправления, выдавший застройщику разрешение на строительство объекта капитального строительства, вправе принять решение о прекращении действия (аннулировании, отмене) этого разрешения только при наличии хотя бы одного из оснований, перечисленных в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса; указанный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. При отсутствии указанных в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса оснований ранее выданное застройщику разрешение на строительство, в частности, спорного объекта, отменено быть не может. Аналогичная правовая позиция содержится в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 07.02.2014 № ВАС-17573/13 по делу № А32-8388/2013. Постановление администрации от 04.09.2019 № 1495 ссылок на часть 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, на конкретные нарушения законодательства, определенные законом в качестве основания для отмены разрешения на строительство, не содержит. Суд проверяет законность и обоснованность ненормативного правового акта по тем основаниям, которые в нем приведены, и не вправе подменять полномочия органа власти по мотивировке соответствующих решений. Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права, законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее – Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс). Постановление от 04.09.2019 № 1495 подлежит признанию недействительным по требованию общества, как не соответствующее нормам статьи 51 Градостроительного кодекса. В соответствии со статьей 110 Кодекса расходы по уплате государственной пошлины подлежат возложению на заинтересованное лицо.

Апелляционным постановлением от 16.09.2020 решение от 17.06.2020 по настоящему делу отменено. В удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд апелляционной инстанции исходил из следующего. В соответствии с Генеральным планом городского округа города Сочи (далее – Генеральный план; утвержден решением Городского Собрания Сочи от 14.07.2009 № 89 (в апелляционном постановлении дата ошибочно указана как 15.07.2009) спорный земельный участок расположен в функциональной зоне усадебной застройки и садоводства, в которой не предусмотрено строительство гостиниц. Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа, как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий, содержащему долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частью 9 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса; правила землепользования и застройки не должны противоречить генеральному плану городского округа. В нарушение приведенных требований, территориальная зона земельных участков «РК» – зона лечебно-оздоровительных учреждений, установленная правилами землепользования и застройки, не соответствует функциональной зоне Генерального плана. Кроме того, в силу части 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 406-ФЗ) охранные зоны особо охраняемых природных территорий, созданные до дня вступления в силу данного Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона № 406-ФЗ. Часть 6 статьи 49 Градостроительного кодекса устанавливает необходимость проведения государственной экологической экспертизы при строительстве объектов на землях особо охраняемых природных территорий. На основании пункта 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса для получения разрешения на строительство необходимо положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса. В соответствии с градостроительным планом земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302006:21, он расположен во второй зоне округа горно-санитарной охраны курорта; в данном случае разрешение на строительство могло быть выдано при представлении заключения экологической экспертизы проектной документации. Государственная экологическая экспертиза не проведена; представление заключения экологической экспертизы проектной документации в составе документов, приложенных к заявлению общества о получении разрешения на строительство, не подтверждено. У администрации отсутствовали основания для выдачи ООО «Стройпрофи» разрешения на строительство. Постановление от 04.09.2019 № 1495 об отмене разрешения на строительство от 08.07.2019 соответствует закону и не нарушает права заявителя, на последнего относятся и судебные расходы по делу по правилам статьи 110 Кодекса.

В кассационной жалобе ООО «Стройпрофи» просит апелляционное постановление от 16.09.2020 отменить, решение от 17.06.2020 оставить без изменения.

По мнению подателя жалобы, принадлежащий обществу на праве аренды земельный участок с кадастровым номером 23:49:0302006:21 не относится к землям особо охраняемых природных территорий. В соответствии с Законом № 406-ФЗ раздел VIII «Лечебно-оздоровительные местности и курорты» Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон № 33-ФЗ) утратил силу. Проектная документация объекта капитального строительства «гостиница» на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0302006:21 экологической экспертизе не подлежит. Разъяснения о том, что в настоящее время проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов, не подлежит государственной экологической экспертизе федерального уровня, размещены на сайте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Факт нахождения земельного участка с кадастровым номером 23:49:0302006:21 в функциональной зоне усадебной застройки и садоводства не доказан и не подтвержден документально. Генеральный план как документ территориального планирования входит в число источников информации для подготовки градостроительного плана земельного участка (часть 2 статьи 57.3 Градостроительного кодекса), но содержащиеся в генеральном плане сведения, не отнесены к информации, отражаемой в градостроительном плане земельного участка (часть 3 статьи 57.3 Градостроительного кодекса). Отсутствие экологической экспертизы и несоответствие генеральному плану муниципального образования документов, приложенных к заявлению о выдаче разрешения на строительство, в закрытый перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса) не включены. Согласно части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Несоответствие функциональной зоны размещения земельного участка, установленной генеральным планом, территориальной зоне, установленной правилами землепользования и застройки, не может являться основанием для отмены разрешения на строительство. Аналогичная правовая позиция изложена в кассационном определении Верховного Суда Российской Федерации от 11.12.2019 № 18-КА19-46.

Отзыв на кассационную жалобу в суд округа не поступил.

В судебном заседании представитель ООО «Стройпрофи» на удовлетворении кассационной жалобы настаивал.

Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам (части 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса).

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в открытом судебном заседании представителя общества, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит жалобу не подлежащей удовлетворению, по следующим основаниям.

Разрешая возникший спор, суды правомерно исходили из того, что в силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса граждане, организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198, 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Вопросы выдачи разрешения на строительство урегулированы в статье 51 Градостроительного кодекса, определившей в части 1, что такое разрешение представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с данным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса предусмотрен перечень документов, прилагаемых застройщиком к заявлению о выдаче разрешения на строительство (с учетом особенностей, закрепленных в частях 7.1, 7.2 данной статьи).

Основания отказа в выдаче разрешения на строительство закреплены в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса, к их числу отнесены, в том числе отсутствие документов, предусмотренных частью 7 данной статьи; несоответствие представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка; несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации

В предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении действия разрешения (части 21.1, 21.2, 21.4) либо о внесении в него изменений (части 21.14, 21.15).

По правилам статей 64, 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследовав и оценив повторно представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, и отменяя решение суда первой инстанции о признании недействительным постановления администрации от 04.09.2019 № 1495 об отмене разрешения на строительство от 08.07.2019, выданного ООО «Стройпрофи», суд апелляционной инстанции руководствовался отсутствием в материалах дела доказательств наличия у общества и представления им в администрацию, с заявлением о выдаче разрешения на строительство гостиницы на земельном участке с кадастровым номером 23:49:0302006:21, находящемся в границах округа санитарной охраны курорта Сочи, положительного заключения государственной экологической экспертизы; учел недопустимость возведения гостиницы на спорном участке, расположенном в функциональной зоне усадебной застройки и садоводства Генерального плана.

Приведенный заявителем жалобы аргумент о том, что спорный земельный участок не входит в состав особо охраняемой природной территории в силу положений Закона № 406-ФЗ, окружным судом не принимается.

Согласно постановлению Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 12.04.1993 № 4766-1 и Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 12.04.1993 № 337 «О государственной поддержке функционирования и развития города-курорта Сочи» (далее – постановление № 337) Сочинский курортный регион является курортом федерального значения. Границы округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского побережья Краснодарского края от г. Анапы до г. Сочи первоначально утверждены Приказом Министерства здравоохранения РСФСР от 21.10.1969 № 297. В последующем границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Сочи утверждены решениями Сочинского исполнительного комитета от 06.04.1977 № 142 «О мероприятиях по улучшению санитарного состояния округа и зон горно-санитарной охраны Сочинского курорта», от 02.09.1987 № 455 «О согласовании проекта округа и зон санитарной охраны курорта Сочи». Поскольку внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Сочи является границей курорта, курортного региона (статья 1 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»; далее – Закон № 26-ФЗ), спорный земельный участок входил и входит в состав особо охраняемой природной территории.

Действительно, Законом № 406-ФЗ (статьи 2 и 6) курорты исключены из состава земель особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем, в силу части 3 статьи 10 Закона № 406-ФЗ особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу указанного Федерального закона, сохранились в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления. Норма части 3 статьи 10 Закона № 406-ФЗ обеспечивает преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения ранее созданных особо охраняемых природных территорий. При этом курорты, будучи – в соответствии с преамбулой Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (далее – Закон № 26-ФЗ) – национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся к особо охраняемым объектам и территориям. Подобное правовое регулирование согласуется с требованиями Конституции Российской Федерации, согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1); каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь, что предполагает, в том числе недопустимость произвольного и необоснованного отказа законодателя от существующих правовых гарантий и связанных с ними ограничительных мер в данной сфере общественных отношений, влекущего за собой существенное снижение уже достигнутого уровня охраны окружающей среды на конкретной территории, в частности на территории курортов, признанных ранее в установленном порядке особо охраняемыми природными территориями (статьи 41 и 42; определение от 27.09.2018 № 2369-О).

Иные доводы кассационной жалобы на итоговый результат рассмотрения спора не влияют (не способны его изменить). Суд апелляционной инстанции с достаточной полнотой исследовал имеющиеся в деле материалы, установил необходимые для правильного разрешения спора фактические обстоятельства, к которым верно применил к ним нормы права.

Суд округа отмечает, что ссылка суда первой инстанции в решении, в обоснование правомерности заявленного требования, на отсутствие какого-либо, из названных в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса оснований для принятия решения о прекращении действия выданного застройщику разрешения на строительство, безосновательна, поскольку решение о прекращении действия выданного обществу разрешения на строительство от 08.07.2019 в порядке названной нормы администрацией не принималось и предметом разбирательства в настоящем деле не являлось.

Нарушений процессуального закона, являющихся основанием для отмены судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.

Расходы по уплате государственной пошлины при подаче кассационной жалобы относятся на заявителя по правилам статьи 110 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа



ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2020 по делу № А32-10354/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.



Председательствующий судья Н.С. Мазурова

Судьи А.И. Мещерин

И.В. Сидорова