Решение от 27 марта 2019 г. по делу № А58-900/2019

Арбитражный суд Республики Саха (Якутия)

ул. Курашова, д. 28, бокс 8, г. Якутск, Республика Саха (Якутия), 677980, www.yakutsk.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А58-900/2019
27 марта 2019 года
город Якутск


Резолютивная часть решения объявлена 20.03.2019

Мотивированное решение изготовлено 27.03.2019.

Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) в составе: судьи Андреева В. А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Ивановой А.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации муниципального района "Вилюйский улус (район)" Республики Саха (Якутия) (ИНН 1410005124, ОГРН 1031400431402) от 22.01.2019 № 59 Контрольно-счетной палате муниципального района "Вилюйский улус (район) Республики Саха (Якутия)" (ИНН 1410006463, ОГРН 1081419001685) о признании недействительным предписания № 04-16/02/19 от 11.01.2019,

с участием представителя заявителя ФИО2 по доверенности,

установил:

Администрация муниципального района "Вилюйский улус (район)" Республики Саха (Якутия) – заявитель, администрация обратилась в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Контрольно-счетной палате муниципального района "Вилюйский улус (район) Республики Саха (Якутия)" – далее Счетная палата о признании недействительным предписания № 04-16/02/19 от 11.01.2019.

В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на то, что Счетной палатой при проведении контрольного мероприятия были нарушены процедура его проведения, что влечет недействительность оспариваемого решения.

В представленном отзыве на заявление Счетная палата согласилась с доводами заявителя о допущенных нарушениях проведения контрольного мероприятия и указала, что оспариваемое предписание на момент рассмотрения дела в суде отменено, а следовательно, отсутствуют нарушение прав и законных интересов заявителя.

В представленных возражениях на отзыв Администрация отклонила доводы палаты и просила рассмотреть спор по существу.

Также заявителем представлено ходатайство об увеличении заявленных требований, согласно которых, Администрация просит признать недействительным также Распоряжение Председателя палаты №с 03-02/04-19 от 25.01.2019.

Суд, рассмотрев данное ходатайство, приходит к выводу о том, что такого рода требование не соответствует положениям статьи 49 АПК РФ, поскольку является новым дополнительным требованием к ранее заявленному. Кроме того, данное требование рассматривается судом в другом производстве.

Судом установлены следующие обстоятельства.

Руководителем счетной палаты была утверждена программа проведения внепланового контрольного мероприятия «Проверка достоверности объема фактически выполненных за счет средств бюджета MP «Вилюйский район» строительно-монтажных работ по строительству объекта «Дворец культуры в г. Вилюйске Республики Саха (Якутия) и по устройству термостабилизации грунтов на этом же объекте, отраженных в актах приемки выполненных работ» за период 2015- 2018 годы. Срок проведения проверки установлен с 13.012.2018 по 25.12.2018. Руководителем контрольного мероприятия назначен ведущий специалист ФИО3.

По результатам контрольного мероприятия были выявлены факты нарушения бюджетного законодательства, которые отражены в оспариваемом Предписании. В частности,

- в нарушение требований ст.ст. 38, 162 Бюджетного кодекса РФ, Администрацией допущено нецелевое использование бюджетных средств, а именно произведена оплата фактически невыполненных работ по муниципальному контракту Обществу «Легион ГРК»- на 27 248 184,88 рублей;

- Обществу «Саха Дом строй» произведена оплата фактически невыполненных работ на сумму 1 672534,08 рублей и 755 955, 00 рублей;

- в нарушение п.2 ст. 167 ГК РФ не возвращены в бюджет MP «Вилюйский район» сумма неотработанного аванса по муниципальному контракту №011630004145000162-ЗП1 от 25.12.2015 в размере 766 351,70 рублей, а также проценты за пользование чужими средствами в размере 188 432.91 рублей (по состоянию на 11.01.2019);

- в нарушение требований ст. 720 ГК РФ Администрация не обеспечила надлежащее исполнение функций заказчика при приемке строительно-монтажных работ по строительству объекта «Дворец культуры в г. Влюйске» и по устройству термостабилизации грунтов на этом же объекте, а именно приняты работы, выполненные в ненадлежащем качестве.

Оспариваемым Предписанием на Администрацию возложена обязанность незамедлительно устранить выявленные нарушения, возместить нанесенный муниципальному образованию ущерб и привлечь к ответственности лиц виновных в нарушении законодательства. О результатах исполнения предписания и принятых мерах Администрации необходимо уведомить контрольно-счетную палату не позднее 15 февраля 2019 г.

Не согласившись с данным предписанием, заявитель обратился в Арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд, рассмотрев материалы дела, выслушав доводы представителя заявителя, приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенных норм для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) предусмотрено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (статья 265 БК РФ).

В соответствии со статьей 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относятся контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом N 6-ФЗ.

Правовые основы деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований" контрольно-счетный орган муниципального образования Российской Федерации осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В соответствии со статьей 1 Положения « о Контрольно-счетной палате МР «Вилюйский улус (район)» PC (Я) (с изм. от 27.12.2011 № 402, от 20.07.2012 № 479, от 06.08.2015 № 163), утвержденного решением Районного Совета депутатов 20.07.2011 №362 Контрольно-счетная палата МР «Вилюйский улус (район)» PC (Я) является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуемого районным Советом в целях контроля за исполнением бюджета муниципального образования, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета муниципального образования, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

В соответствии со статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Из части 4 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ следует, что в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4). Предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания (часть 5).

Под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Согласно статье 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона N 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1). При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2).

Аналогичные положения содержаться в статье 18 Положения « о Контрольно-счетной палате МР «Вилюйский улус (район)» PC (Я), которая определяет, что результаты контрольных мероприятий оформляются актом, за достоверность которого должностные лица Контрольно-счетной палаты, осуществляющие контрольное мероприятие, несут персональную ответственность.

В последствии, на основании актов руководителем контрольного мероприятия составляется отчет о результатах проведенного контрольного мероприятия. Отчет рассматривается председателем Контрольно-счетной палаты и по нему принимается соответствующее решение.

По результатам проведенного контрольного мероприятия Контрольно-счетная палата направляет руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представление для принятия мер по устранению выявленных в ходе контрольного мероприятия нарушений, возмещению причиненного (муниципальному образованию) ущерба, которое подписывается председателем Контрольно-счетной палаты.

Указанное Представление Контрольно-счетной палаты должно быть рассмотрено не позднее чем в месячный срок со дня его получения. О принятых в результате рассмотрения представления решениях и мерах по их реализации Контрольно-счетная палата уведомляется незамедлительно. Неисполнение или ненадлежащее исполнение требований Контрольно-счетной палаты, изложенных в представлении, а равно нарушение установленного срока сообщения о результатах рассмотрения представления влечет за собой ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Экспертно-аналитические мероприятия включают в себя проведение экспертизы и подготовку заключения по вопросам, входящим в компетенцию Контрольно-счетной палаты. Экспертизой является проведение исследования, включающего в себя комплексный анализ и оценку документов (проектов документов) или вопроса (вопросов), результатом которого является выработка предложений и рекомендаций.

Из содержания представленных в дело документов судом не установлено, что по результатам проведенного контрольного мероприятия счетной палатой был составлен соответствующий акт, а также доказательство ознакомления с данным актом заявителя.

Необходимость составления акта контрольного мероприятия следует также из содержания Регламента Контрольно-счетной палаты муниципального района «Вилюйский улус (район)» PC (Я), утвержденного решением районного Совета II созыва муниципального района «Вилюйский улус (район)» PC (Я) от 14 июля 2010 г, № 253, определяющего, что в отчете должны содержаться сведения об ознакомлении и подписании актов руководителем проверяемой организации, а также на наличие письменных замечаний и возражений, либо сведения об отказе руководителя от подписи со ссылкой на соответствующие записи в актах.

При этом, в приложении к отчету по результатам контрольного мероприятия указывается перечень всех документов (актов, справок и др.), содержащих исходную информацию, подтверждающую достоверность данных о результатах контрольного мероприятия.

Из содержания представленных в дело документов не следует, что при проведении контрольного мероприятия в отношении Администрации был составлен акт, с которым был ознакомлен заявитель.

Суд соглашается с доводом Администрации о том, что использованное в качестве доказательств нарушения бюджетного законодательства со стороны Администрации технический отчет №104/18 составленного экспертной организацией ООО НПО «Техэксперт» на основании заключенного договора от 04.12.2018 не может являться относимым и допустимым, поскольку данный документ был составлен вне рамок проведения контрольного мероприятия (дата начала контрольного мероприятия 13.12.2018). Более того, как обосновано указал заявитель указанное доказательство содержит в себе недостоверные сведения, поскольку из содержания пункта 4.1 технического отчета №104/18 следует, что выводы экспертизы были сделаны по результатам выезда 02.11.2018 с целью визуально-инструментального обследования объекта экспертизы - Дворец культуры в г. Якутск Республики Саха (Якутия).

Таким образом, экспертами исследовался объект, который не был предметом контрольного мероприятия, а следовательно, данный документ не может быть признан надлежащим доказательством по делу.

Факт ненадлежащего исследования проведенной экспертизой также подтвержден содержанием мотивированного представления руководителя контрольного мероприятия ФИО3 от 25.01.2019 о необходимости проведения повторной строительно-технической экспертизы.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами.

Постановлением Председателя счетной палаты от 07.12.2015 № 03-03/10б был утвержден стандарт внешнего муниципального финансового контроля. Пунктом 3.7 указанного стандарта установлен запрет привлечение к участию в контрольном мероприятии сотрудника, если он в проверяемом периоде был штатным сотрудником объекта контрольного мероприятия.

Из представленных в дело документов следует (заявление ФИО3 от 25.01.2019, Распоряжения Председателя счетной палаты № 03-02/05-19 от 25.01.2019) что руководителем контрольного мероприятия в отношении Администрации был назначен бывший штатный сотрудник Администрации, работавший в проверяемый период юристом Администрации.

Данное обстоятельство свидетельствует о недопустимости использования собранных указанным лицом доказательств при вынесении оспариваемого решения.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что контрольно-счетной палатой MP «Вилюйский район» допущены грубые нарушения процедуры проведении контрольного мероприятия, а следовательно, выводы счетной палаты, основанные на указанных доказательствах не могут быть признаны обоснованными.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение не соответствует требованиям закона и нарушает права Администрации, а следовательно заявление следует признать обоснованным и подлежащим удовлетворению.

В соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Вместе с тем, поскольку на момент рассмотрения дела в суде оспариваемое предписание № 04-16/02/19 от 11.01.2019, было отменено суд считает возможным не возлагать обязанность по устранению нарушенных прав заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

в принятии уточнения исковых требований от 01.02.2019 №140 отказать.

Требование Администрации муниципального района "Вилюйский улус (район)" Республики Саха (Якутия) удовлетворить.

Признать недействительным предписание Контрольно-счетной палаты муниципального района "Вилюйский улус (район) Республики Саха (Якутия) "№ 04-16/02/19 от 11.01.2019.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в информационно – телекоммуникационной сети Интернет http://yakutsk.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда – http://4aas.arbitr.ru.

Судья

В. А. Андреев