Решение от 8 февраля 2018 г. по делу № А41-71246/2017

Арбитражный суд Московской области

107053, проспект Академика Сахарова, д. 18, г. Москва

http://asmo.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А41-71246/17
08 февраля 2018 года
г.Москва


Резолютивная часть решения объявлена 29 ноября 2017 года

Полный текст решения изготовлен 08 февраля 2018 года

Арбитражный суд в составе судьи М.В. Афанасьевой,

протокол судебного заседания ведет секретарь судебного заседания

И.В. Никитас,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

Министерства здравоохранения Московской области

к Главному контрольному управлению Московской области

о признании недействительным предписание от 09.06.2017 года №12/148-и-ПП;

при участии в судебном заседании: согласно протоколу судебного заседания

УСТАНОВИЛ:

Министерство здравоохранения Московской области (далее – заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Главному контрольному управлению Московской области (далее – заинтересованное лицо, Мособлконтроль) о признании недействительным предписания от 09.06.2017 №12/148-и-ПП.

Представитель заявителя поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении, письменных дополнениях.

Представители заинтересованного лица, заявленные требования не признали по основаниям, изложенным в отзыве и письменных пояснениях.

Арбитражный суд, исследовав материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, установил следующие обстоятельства.

В период с 28.08.2015 по 06.03.2017 уполномоченными должностными лицами Мособлконтроля на основании приказа от 19.08.2015 № 148-и проведена плановая выездная проверка соблюдения Министерством здравоохранения Московской области требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по вопросам, указанным в части 8 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ, в отношении закупок товаров по государственным контрактам на закупку (поставку) лекарственных препаратов за период: январь 2014 года - истекший период 2015 года.

По итогам проверки составлен акт плановой выездной проверки от 20.04.2017 № 12/148-и, в котором зафиксированы нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

09.06.2017 Министерству выдано предписание № 12/148-и-ПП об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Считая, что данное предписание является недействительным и заведомо неисполнимым, нарушает права и законные интересы Министерства в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, суд установил, что оснований для удовлетворения заявления не имеется.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного акта требованиям закона и иных нормативных правовых актов и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств; арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) предписание выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо могут быть возложены только такие обязанности, соблюдение которых основано на требованиях закона, а сами требования должны быть реально исполнимы и содержать конкретные указания, конкретные выявленные нарушения обязательных требований и норм законодательства, с указанием конкретных норм права, которые были нарушены, о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретными. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа юридическому лицу и содержащий требования по устранению выявленных нарушений.

Поскольку предписание носит административно-властный характер, природа и назначение данного ненормативного акта, исходя из его названия и функций инспекции, заключается в необходимости обязательного выполнения всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу.

Также, при вынесении предписания контролирующему органу необходимо обеспечить соблюдение не только норм законодательства, но и законных интересов нарушителя, не превышая разумно необходимые меры воздействия на него. В числе прочих, подразумевается, что предписание должно быть реально исполнимым.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

Таким образом, предписание должностного лица должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, требования которого нарушены, законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми.

Порядок осуществления Главным контрольным управлением Московской области контроля за соблюдением Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» как органом государственного финансового контроля, уполномоченным на осуществление внутреннего государственного финансового контроля утвержден постановлением Правительства Московской области от 05.03.2014 № 131/7 (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 3 части 27 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ, пунктами 1.8(1), 4.1, 4.3 и 4.4 Порядка Мособлконтроль при осуществлении полномочий по контролю в сфере закупок при выявлении по результатам проведенной проверки нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд выдает субъекту контроля предписание об устранении выявленных нарушений.

В соответствии с подпунктом 1.11.6 пункта 1.11, пунктом 3.2, подпунктом 3.9.3 пункта 3.9 Порядка осуществления Главным контрольным управлением Московской области контроля за соблюдением Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» как органом государственного финансового контроля, уполномоченным на осуществление внутреннего государственного финансового контроля, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 05.03.2014 № 131/7 «Об утверждении Порядка осуществления Главным контрольным управлением Московской области полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений и Порядка осуществления Главным контрольным управлением Московской области контроля за соблюдением Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Порядок):

должностные лица, указанные в пункте 1.7 Порядка, обязаны знакомить субъект контроля и его должностных лиц с копией приказа о проведении проверки, о приостановлении, возобновлении и продлении срока проведения проверки;

об изменении состава инспекции, в том числе посредством межведомственной системы электронного документооборота;

решение об изменении состава инспекции, сроков проведения проверки или проверяемого периода, приостановлении и возобновлении проверки принимается начальником Главного контрольного управления Московской области на основании мотивированного обращения руководителя инспекции;

начальник Главного контрольного управления Московской области может продлить срок проведения выездной проверки на основании мотивированного обращения руководителя инспекции на срок не более тридцати рабочих дней.

При этом срок проведения выездной проверки продлевается не более одного раза, за исключением случая несоблюдения субъектом проверки требований пункта 1.13 Порядка. В последнем случае срок проведения выездной проверки не может составлять более шести месяцев.

В соответствии с приказом начальника Главного контрольного управления Московской области от 19.08.2015 № 148-и «О проведении плановой выездной проверки» установлен срок проведения проверки: с 28.08.2015 по 08.10.2015 (30 рабочих дней).

Руководителем инспекции направлено мотивированное обращение (служебная записка от 06.10.2015 № 5СЗ-1576) начальнику Главного контрольного управления Московской области, которым 08.10.2015 принято решение о продлении срока проведения проверки по 20.11.2015.

В соответствии с приказом от 08.10.2015 № 184-и «О внесении изменения в приказ начальника Главного контрольного управления Московской области от 19.08.2015 № 148-и», проверка продлена по 20.11.2015 (еще 30 рабочих дней).

Письмо о продлении проверки направлено в Министерство с использованием МСЭД с регистрационным номером № 5Исх-2268 (зарегистрировано в Министерстве 12.10.2015 № 12ВХ-17257/2015).

В соответствии с пунктом 3.9(2) Порядка в срок не позднее трех рабочих дней со дня принятия решения о приостановлении проверки Главное контрольное управление Московской области извещает субъект контроля о приостановлении проверки и о причинах приостановления.

По итогам рассмотрения мотивированного обращения Руководителя инспекции начальнику Главного контрольного управления Московской области (служебная записка от 27.10.2015 № 5СЗ-1704) и в соответствии с приказом начальника Главного контрольного управления Московской области от 28.10.2015 № 199-и «О приостановлении плановой выездной проверки» проверка приостановлена с 29.10.2015.

Таким образом, до момента приостановления проверки (29.10.2015) прошло 14 рабочих дней из 30 допустимых для продления (т.е. использовано 44 рабочих дня. Остались возможными для проведения проверки при условии соблюдения п. 1.13 Порядка -16 рабочих дней).

Мособлконтролем в Министерство направлено письмо от 29.10.2015 № 5Исх-2509 с уведомлением о приостановлении проверки и с приложением копии вышеуказанного приказа (зарегистрировано в Министерстве 29.10.2015 №12ВХ-18805/2015).

В соответствии с приказом начальника Главного контрольного управления Московской области от 20.01.2017 № 9-и «О возобновлении плановой выездной проверки и внесении изменений в приказ начальника Главного контрольного управления Московской области от 19.08.2015 № 148-и» проверка возобновлена с 26.01.2017. Установлен срок проведения проверки: с 28.08.2015 по 28.10.2015, 26.01.2017 по 16.02.2017 (44 + 16 = 60 рабочих дней).

Мособлконтролем в Министерство направлено уведомление о возобновлении проверки от 24.01.2017 № 5Исх-181 (зарегистрировано в Министерстве 24.01.2017 № 12ВХ-1548/2017), включая запрос, согласно которому Министерству необходимо было в срок не позднее пяти рабочих дней с даты его получения (то есть 30.01.2017) представить сведения по государственным контрактам на закупку (поставку) лекарственных препаратов, заключенным Министерством в 2014 - 2015 годах, по форме согласно приложению № 2 к запросу.

Фактически запрашиваемые сведения Министерством представлены только 03.02.2017 (письмо от 03.02.2017 № 12ИСХ-849/2017). Сведения включали информацию о 2344 государственных контрактах на закупку (поставку) лекарственных препаратов.

По факту несвоевременного представления документов и информации руководителем инспекции направлено мотивированное обращение (служебная записка от 10.02.2017 № 5СЗ-145) начальнику Главного контрольного управления Московской области, которым 16.02.2017 принято решение о продлении срока проведения проверки по 06.03.2017.

В соответствии с приказом начальника Главного контрольного управления Московской области от 16.02.2017 № 23-и «О внесении изменения в приказ начальника Главного контрольного управления Московской области от 19.08.2015 № 148-и» установлен срок проведения проверки: с 28.08.2015 по 28.10.2015, с 26.01.2017 по 06.03.2017.

С учетом изложенного суд пришел к выводу об отсутствии со стороны Главного контрольного управления Московской области при организации и проведении проверки грубых нарушений прав заявителя, которые могли бы служить основанием для признания недействительными ее результатов.

Доводов заявителя о неисполнимости требований оспариваемого предписания в связи с истечением сроков исковой давности и (или) наличием вступивших в силу решений арбитражных судов по исковым заявлениям Министерства о взыскании пени, а также в связи с банкротством некоторых поставщиков, судом не приняты во внимание, поскольку не подтверждены документально.

В отношении доводов заявителя об ошибках, допущенных Мособлконтролем в части указания количества дней просрочки со стороны поставщиков и необоснованном включении в сумму, подлежащую ко взысканию Министерством, пени в размере 7 276,88 руб. по контракту №48200005415000832, представитель Мособлконтроль пояснил, что, с учетом информации, приведенной в заявлении, проведен дополнительный анализ представленных Министерством при проведении проверки документов и информации по 3 контрактам, указанным в приложении № 18 к акту проверки. По результатам данного анализа установлено следующее:

Пунктами 2.1 и 3.1 государственного контракта на закупку лекарственного препарата Адалимумаб для обеспечения отдельных категорий граждан, в отношении которых установлены меры социальной поддержки, от 21.05.2015 №0148200005415000204-01, заключенного Министерством и ООО «Юнилек», установлено, что цена Контракта составляет 187 000 000 руб.; поставщик обязуется осуществить поставку товара Получателю в течение 10 календарных дней с даты заключения Контракта.

Согласно товарной накладной от 08.06.2015 № Ю150608018 на сумму 187 000 000 руб. поставка товара осуществлена 09.06.2015.

Таким образом, сумма неустойки (пени), подлежащей начислению за каждый день просрочки исполнения Поставщиком обязательств (9 дней), предусмотренных контрактом № 0148200005415000204-01, составила 2 776 950,00 рублей.

При этом согласно претензии Министерства от 29.06.2015 № 7/пр-204/15, направленной ООО «Юнилек», «размер пени (неустойки) за просрочку поставки Товара составляет 2 393 600 рублей».

Пунктами 2.1 и 3.1 государственного контракта на закупку лекарственного препарата Инсулин лизпро двухфазный для обеспечения отдельных категорий граждан, в отношении которых установлены меры социальной поддержки в 2015году, от 19.03.2015 № 0148200005415000090-01, заключенного Министерством и ЗАО «Р-Фарм» (далее - контракт №0148200005415000090-01, ЗАО «Р-Фарм» соответственно), установлено, что цена Контракта составляет 45 672 000 руб.; поставщик обязуется осуществить поставку товара Получателю в течение 15 рабочих дней с даты заключения контракта.

Поставка товара осуществлена согласно товарным накладным: от 20.03.2015 № 1503200808 на сумму 38 668 960,00 рублей 23.03.2015; от 03.04.2015 № 1504030511 на сумму 3 044 800,00 рублей 06.04.2015; от 27.04.2015 № 1504270124 на сумму 3 958 240,00 рублей 28.04.2015.

Таким образом, сумма неустойки (пени), подлежащей начислению за каждый день просрочки исполнения поставщиком обязательств (19 дней), предусмотренных контрактом № 0148200005415000090-01, составила 186 136,24 рублей.

При этом согласно претензии Министерства от 08.06.2015 № 7/пр-090/15, направленной ЗАО «Р-Фарм», «размер пени (неустойки) за просрочку поставки Товара составляет 180 495,74 рублей».

Пунктами 2.1 и 3.1 государственного контракта на закупку лекарственного препарата ФИО1 для обеспечения льготных категорий граждан, в отношении которых установлены меры социальной поддержки, от 16.12.2015 №0148200005415000832-02, заключенного Министерством и ООО «Профарм», установлено, что цена Контракта составляет 13 230 671,30 рублей;

поставщик обязуется осуществить поставку товара Получателю в течение 10 календарных дней с даты заключения контракта.

Согласно товарной накладной от 22.12.2015 № 801 на сумму 13 230 671,30 рублей поставка товара осуществлена 28.12.2015.

Таким образом, сумма неустойки (пени), подлежащей начислению за каждый день просрочки исполнения поставщиком обязательств (2 дня), предусмотренных контрактом № 0148200005415000832-02, составила 29 107,48 рублей.

При этом согласно претензии Министерства от 23.03.2016 № 832ПР/1, направленной ООО «Профарм» (далее - Претензия № 832ПР/1), «размер неустойки составляет 21 830,60 рублей».

Министерством не представлено документальное подтверждение приводимой информации о том, что «взыскание с Поставщиков штрафов по 63 государственным контрактам, указанным в приложение к акту проверки №13 в размере 47 471 781,70 рублей, в настоящее время в полном объеме также не возможно и подлежало уменьшению на сумму 9 262 125,40 рублей».

Доводы заявителя о невозможности взыскания пени по 24контрактам, указанным в приложении № 19 к акту проверки, в связи сдублированием 12 контрактов в приложении № 18 к акту проверки,судом признаются необоснованными, так как в приложении № 18 к акту проверки указаны контракты, по которым установлено занижение Министерством сумм неустоек (пеней), подлежащих начислению за каждый день просрочки исполнения поставщиком обязательств, предусмотренных соответствующим контрактом, тогда как в приложении № 19 к акту проверки указаны контракты, по которым установлены факты обращений соответствующих поставщиков по вопросам списания неустойки (пени) и по которым документы, установленные требованиями части 6.1 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ, подпунктов «а» и «б» пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2015 № 196 «О случаях и порядке предоставления заказчиком в 2015 году отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) осуществления списания начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней)», Порядка списания заказчиком в 2015 году начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней) по контрактам, заключенным в целях обеспечения нужд Московской области, утвержденного распоряжением Министерства финансов Московской области от 25.08.2015 № 23РВ-63 «Об утверждении порядка списания заказчиком в 2015 году начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней) по контрактам, заключенным в целях обеспечения нужд Московской области» для осуществления списания неустойки (пени), в ходе проверки Министерством не представлены.

В отношении доводов заявителя об императивности характерапредписания и возможности применения судебными органами положений ст.333 Гражданского кодекса Российской Федерации, неучтенной Мособлконтролем при направлении предписания, представитель Мособлконтроля пояснил, что информация Министерства представляется заведомо несостоятельной, в том числе не основанной на положениях Федерального закона № 44-ФЗ и Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 № 1063 «Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом».

С учетом изложенного у Мособлконтроля имелись законные основания для выдачи предписания от 09.06.2017 №12/148-и-ПП.

На основании вышеизложенного, оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суд пришел к выводу, что материалами дела подтверждены выявленные Мособлконтролем нарушения, на устранение которых направлено оспариваемое предписание.

Изложенные в предписании требования Мособлконтроля устранить выявленные нарушения, соответствует законодательству, исполнимы и не нарушает прав заявителя.

При данных обстоятельствах, суд не усматривает оснований для удовлетворения требований заявителя.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 110, 167 – 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Отказать Министерству здравоохранения Московской области в удовлетворении заявленных требований.

Решение может быть обжаловано в Десятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после принятия арбитражным судом первой инстанции обжалуемого решения.

Судья М.В. Афанасьева