Решение от 30 марта 2021 г. по делу № А60-7683/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

620075 г. Екатеринбург, ул. Шарташская, д.4,

www.ekaterinburg.arbitr.ru e-mail: info@ekaterinburg.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А60-7683/2020
30 марта 2021 года
г. Екатеринбург


Резолютивная часть решения объявлена 23 марта 2021 года

Полный текст решения изготовлен 30 марта 2021 года

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи В.В. Окуловой при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в судебном заседании дело №А60-7683/2020 по заявлению Федерального агентства лесного хозяйства (ИНН 7705598840, ОГРН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании незаконным и отмене предупреждения от 10.12.2019 № 36, третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, ФГБУ «Рослесинфорг»,

при участии в судебном заседании

от заявителя: представитель по доверенности от 08.11.2019 ФИО2, предъявлен паспорт, диплом;

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 27.02.2020 ФИО3, предъявлено удостоверение, диплом.

от третьего лица: представитель по доверенности от 24.08.2020 ФИО4, паспорт, диплом.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов составу суда не заявлено.

Федеральное агентство лесного хозяйства обратилось (далее – агентство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее – Свердловский УФАС России, заинтересованное лицо) с требованием о признании незаконным и отмене предупреждения от 10.12.2019 № 36 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Оспариваемым предупреждением заявителю предложено принять меры по приведению устава ФГБУ «Рослесинфорг» в соответствие с антимонопольным законодательством Российской Федерации путем исключения из устава либо п.3.4 (функции органа государственной власти контрольно-распорядительного характера), либо п.3.3.52 (деятельность хозяйствующего субъекта).

Заявитель считает, что оспариваемым предупреждением нарушены его права и законные интересы, что оно не соответствует закону и подлежит отмене, вынесено управлением с превышением полномочий в отношении федерального органа исполнительной власти.

Управлением представлены материалы проверки и отзыв, считает оспариваемое предупреждение законным и обоснованным, вынесенным в пределах полномочий.

Определением от 19.08.2020 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное государственное бюджетное учреждение «Рослесинфорг».

Третье лицо поддерживает позицию заявителя.

Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд

УСТАНОВИЛ:

В Свердловское УФАС России поступило заявление некоммерческой организации «Межрегиональный союз лесоустроительных организаций и лесных проектировщиков» (вх. № 01-28996 от 18.10.2019) с жалобой на участие сотрудников Уральского филиала ФГБУ «Рослесинфорг», являющегося хозяйствующим субъектом на рынке выполнения таксационных работ, в контрольно-надзорных мероприятиях - во внеплановой выездной проверке Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области (Приказ от 11.09.2019 № 331).

По итогам рассмотрения заявления, 10.12.2019 Свердловское УФАС России выдало Федеральному агентству лесного хозяйства предупреждение №36 (исх.№27220) о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), что выразилось в утверждении Приказом от 03.12.2018 №998 Устава Федерального государственного бюджетного учреждения «Рослесинфорг», содержащего одновременно п.3.4, согласно которому ФГБУ «Рослесинфорг» принимает участие в деятельности Рослесхоза, его территориальных органов по вопросам контроля за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений, а также федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, что является функцией контрольно-распорядительного характера, являющейся прерогативой органа власти, а также п. 3.3.52., согласно которому Учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность в виде выполнения работ по отводу и таксации лесосек, материально-денежной оценке лесосек, то есть является хозяйствующим субъектом.

На основании ст. 39.1 Закона о защите конкуренции управление предупредило о необходимости прекращения указанных действий (бездействия) путем принятия всех зависящих от Федерального агентства лесного хозяйства мер по приведению Устава ФГБУ «Рослесинфорг» в соответствие с антимонопольным законодательством Российской Федерации, а именно: исключения из устава либо п.3.4. (функции органа государственной власти контрольно-распорядительного характера), либо 3.3.52. (деятельность хозяйствующего субъекта).

Не согласившись с вынесенным предупреждением, агентство обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с настоящим заявлением.

Изучив и оценив в порядке ст.71 АПК РФ фактические обстоятельства, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, заслушав доводы участвующих в деле лиц, суд пришел к следующим выводам.

Согласно ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

По смыслу статей 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требования заявителя о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными действий (бездействия) необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта, действий (бездействия) нормам действующего законодательства и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с ч. 5. ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно ч. 1 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Как разъяснено в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Как видно из материалов дела, Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхоз) издан приказ от 03.12.2018 № 998, которым утвержден устав ФГБУ «Рослесинфорг», находящегося в ведомстве Рослесхоза.

Согласно положениям устава ФГБУ «Рослесинфорг» данное юридическое лицо является некоммерческой организацией (бюджетным учреждением) (п.2.2 устава), основными целями и предметом деятельности которого является обеспечение реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Рослесхоза в области лесных отношений (п. 3.1. устава ФГБУ «Рослесинфорг»).

В соответствии с п.3.3 Устава для достижения уставных целей учреждение имеет право осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации указанные в уставе виды приносящей доход деятельности по договорам с органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в частности, выполнение работ, оказание услуг по лесоустройству и проектированию лесных участков (п.3.3.1), выполнение работ по отводу и таксации лесосек, материально-денежной оценке лесосек (п.3.3.52).

Как следует из п. 3.4 Устава, к видам деятельности учреждения также отнесено участие в деятельности Рослесхоза, его территориальных органах по вопросам контроля за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений, а также федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности».

Свердловский УФАС России по результатам рассмотрения заявления пришло к выводу о наличии признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с наделением хозяйствующего субъекта бюджетного учреждения контролирующими функциями в сферах, отнесенных действующим законодательством к компетенции органов Рослесхоза.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством.

Часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещает наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

Данный запрет носит безусловный характер.

Наделение хозяйствующего субъекта, созданного в форме бюджетного учреждения, функциями по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора и федерального государственного пожарного надзора в лесах является нарушением ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации №1 2019г.).

В силу ч. 2.1 ст. 96, ч. 2 ст. 97 ЛК РФ федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) и федеральный государственный пожарный надзор в лесах могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 123.22 ГК РФ, государственное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (п. 1 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", далее - Закон N 7-ФЗ).

Исходя из системного толкования положений ст. 6 БК РФ, ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ, ст. 2 Закона N 174-ФЗ, п. 6 Методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. N 1505-р, для исполнения государственных функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. Автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым образованием для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.

В настоящее время законодательством Российской Федерации не предусмотрена возможность осуществления бюджетными и автономными учреждениями федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах.

Как следует из содержания п.3.4 Устава, учреждение наделено правом участия в деятельности Рослесхоза по вопросам контроля за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений, а также федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) ив лесах, расположенных на землях обороны и безопасности.

В связи с изложенным суд признает обоснованным вывод антимонопольного органа о наличии в действиях заявителя, наделившего бюджетное учреждение правами органов государственного контроля, признаков нарушения ч. 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Довод заявителя о том, что вид деятельности, указанный в п.3.4 Устава, не является функцией государственно-распорядительного характера, поскольку не наделяет учреждение функциями контроля за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений, и федерального государственного лесного надзора, не принят судом во внимание, исходя из оценки совокупности представленных в материалы дела доказательств.

Основанием для вынесения предупреждения послужили результаты проверки по поступившей информации об участии сотрудников учреждения в проводимой внеплановой выездной проверке. Как следует из материалов дела, в настоящее время п.3.4 Устава изложен в новой редакции: «Участие в деятельности Рослесхоза, его территориальных органов по вопросам контроля за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений, за исключением случаев участия сотрудников Учреждения в контрольных мероприятиях, предметом проверки которых являются работа и услуги, выполненные Учреждением, а также федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности.».

Сам по себе факт вынесения предупреждения не является подтверждением нарушения, поскольку содержит вывод о наличии признаков нарушения, которые подлежат проверке.

Относительно довода заявителя о том, что Свердловское УФАС России не наделено полномочиями по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства в отношении федеральных органов исполнительной власти, суд руководствуется следующим.

Согласно п. 3.15 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утв. Приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339 (далее - Административный регламент), заявления, материалы, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, подаются:

-в соответствующий территориальный орган ФАС России по месту совершения нарушения либо по месту нахождения органа, в отношении которого подается заявление, материалы;

-в ФАС России независимо от места совершения нарушения либо места нахождения органа, в отношении которого подается заявление, материалы.

Приказом ФАС РФ от 01.08.2007 N 244 утверждены Правила передачи антимонопольным органом заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства на рассмотрение в другой антимонопольный орган (далее - Правила передачи).

В соответствии с ч. 3 ст. 39 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ дело о нарушении антимонопольного законодательства может рассматриваться антимонопольным органом по месту совершения нарушения либо по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого подаются заявление или материалы.

Согласно п. 1.4.1 Правил передачи передача антимонопольным органом заявлений, материалов, дел осуществляется по инициативе ФАС России или по ходатайству территориального органа. ФАС России может поручить рассмотреть заявления, материалы, поступившие в ФАС России, либо дело, возбужденное ФАС России, территориальному органу, на территории деятельности которого совершено нарушение антимонопольного законодательства.

ФГБУ «Рослесинфорг» (ОГРН: <***>, дата присвоения ОГРН: 19.03.2015, ИНН: <***>, КПП: 772201001) имеет юридический адрес: 109316, г, Москва, проспект Волгоградский, дом 45, строение 1.

Как видно из материалов дела, Свердловское УФАС России перенаправило заявление в Московское УФАС России (исх. № 23716 от 24.10.2019), которое перенаправило заявление в ФАС России (исх. № ЕО/59141/19 от 08.11.2019, вх. №01-31291 от 08.11.2019).

Письмом (исх. № АД/100271/19 от 15.11.2019, вх. № 01-1293м от 25.11.2019) ФАС России поручила Свердловскому УФАС России рассмотреть изложенные в заявлении факты на предмет наличия признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, довод заявителя о вынесении предупреждения с нарушением полномочий подлежит отклонению.

Согласно ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь ст. 110, 167-170,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1.В удовлетворении требований отказать.

2.Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

3. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.

Судья В.В. Окулова