Решение от 30 января 2018 г. по делу № А45-31208/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской  Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А45-31208/2017
31 января 2018 года
г. Новосибирск


Резолютивная часть решения объявлена  24 января 2018 года

Полный текст решения изготовлен           31 января 2018 года


Арбитражный суд Новосибирской области в составе  судьи Шашковой В.В.

при ведении протокола  секретарем судебного заседания  ФИО1

рассмотрел в судебном заседании дело

по заявлению Федерального государственного бюджетного  учреждения «Федеральный центр нейрохирургии» Министерства здравоохранения Российской Федерации (г. Новосибирск)

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Новосибирской области

о признании недействительным  акта № 05-08-52 от 06.10.2017 в части

при участии в судебном заседании представителей

от заявителя –  ФИО2, доверенность от 10.01.2018,

от заинтересованного  лица  – ФИО3, доверенность от 10.01.2018.

Федеральное государственное бюджетное  учреждение «Федеральный центр нейрохирургии» Министерства здравоохранения Российской Федерации (г. Новосибирск) (далее – ФГБУ ФЦН МЗ РФ (г. Новосибирск), заявитель) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Новосибирской области (далее – ТФОМС  НСО, Фонд), в котором просит  признать недействительным акт № 05-08-52 от 06.19.2017г. комплексной проверки ФГБУ ФЦН МЗ РФ (г. Новосибирск),  в части вывода об установлении нецелевого использования средств ОМС в сумме 319 320,99 руб. (за 2016 год),  требований о возврате средств ОМС, использованных не по целевому назначению в сумме 319 320,99 руб. и об уплате штрафа в сумме 31 932,10 руб.

Одновременно заявитель ходатайствует о снижении размера начисленных санкций ввиду наличия к тому оснований.

Фонд с требованиями  заявителя не согласен, полагает их необоснованными, а потому подлежащими отклонению.

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы представителей сторон, явившихся в судебное заседание, суд оснований для признания оспариваемого Акта недействительным не установил.

В отношении заявителя проведена комплексная проверка по вопросу контроля за его деятельностью за период с 01.01.2015 по 31.12.2016 на основании приказа ТФОМС НСО от 21.09.2017 года № 217.

В ходе проведения сплошной проверки оборотных ведомостей по счету 105.31, по счету 302.34 за 2016 год, платежных поручений за указанный период, было установлено, что расходы, не включенные в тариф медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Новосибирской области на 2016 год - приобретение компонентов крови, оплачивались заявителем из средств ОМС.

Данное обстоятельство послужило основанием для  вывода о нецелевом использовании средств ОМС.

Факт приобретения компонентов крови подтверждается копиями контрактов с документами их исполнения; сумма нецелевого использования средств ОМС составила 319 320, 99 руб., штраф в размере 10% от суммы нецелевого использования средств – 31 932,10 руб.

На Акт проверки от 06.10.2017 № 05-08-52 ФГБУ ФЦН МЗ РФ (г. Новосибирск)  был подан протокол разногласий от 09.10.2017 № 745, в котором заявитель, объясняя причины совершенного деяния, не оспаривал установленные в ходе проверки фактические обстоятельства дела, то есть приобретение за счет средств ОМС компонентов крови. Не оспаривается  и сумма израсходованных средств.

Отношения в системе обязательного медицинского страхования, в том числе правовое положение, права и обязанности субъектов и участников обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее - Закон № 326-ФЗ).

Обязательное медицинское страхование реализуется в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных Законом № 326-ФЗ случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Согласно части 1 статьи 36 Закона № 326-ФЗ территориальные программы обязательного медицинского страхования формируются в соответствии с требованиями, установленными базовой Программой обязательного медицинского страхования.

Территориальная программа обязательного медицинского страхования в рамках реализации базовой программы обязательного медицинского страхования определяет на территории субъекта Российской Федерации способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, источники ее финансирования, содержит реестр медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, определяет условия оказания медицинской помощи в них, а также целевые значения критериев доступности и качества медицинской помощи.

Медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования. По договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию медицинская организация обязуется оказать медицинскую помощь застрахованному лицу в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования, а страховая медицинская организация обязуется оплатить медицинскую помощь, оказанную в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

По операциям со средствами обязательного медицинского страхования медицинская организация ведет раздельный учет (часть 6 статьи 15 Закон № 326-ФЗ). При этом средства обязательного медицинского страхования, получаемые медицинской организацией за оказанную медицинскую помощь, такая медицинская организация обязана использовать исключительно в соответствии с программами ОМС (пункт 5 части 2 статьи 20 Закона № 326-ФЗ).

За использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда (части 1, 2, 9 статьи 39 Закон № 326-ФЗ).

В соответствии со статьей 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов относятся к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств,  согласно   которому   бюджетные   ассигнования   и   лимиты   бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 БК РФ).

Согласно части 1 статьи 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных    фондов    осуществляются    исключительно    на    цели,  определенные    законодательством    Российской    Федерации,    включая законодательство    о    конкретных    видах    обязательного    социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 БК РФ).

Следовательно, средства обязательного медицинского страхования являются финансовыми средствами, носящими особый правовой режим, и должны использоваться в строгом соответствии с их целевым назначением.

Аналогичная позиция содержится в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24.10.2013 № 1648-О, согласно которой «в системе действующего правового регулирования средства обязательного медицинского страхования, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования, имеют особое публичное предназначение, а потому медицинские организации, осуществляющие свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, вне зависимости от формы собственности (частная, государственная, муниципальная) и организационно-правовой формы должны обеспечить их целевое использование».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2015 № 1382 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, согласно и в соответствии с которой Правительством Новосибирской области от 10.12.2015 № 73 была утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Новосибирской области на 2016 год (далее - ТПГГ НСО), включая территориальную программу обязательного медицинского страхования (далее - Программа ОМС).

В Программе ОМС в расчете на 1 застрахованное лицо устанавливаются с учетом структуры заболеваемости в Новосибирской области нормативы объема предоставления медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи и норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Тарифы на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию устанавливаются Тарифным соглашением, заключаемым между министерством здравоохранения Новосибирской области, Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Новосибирской области, страховыми медицинскими организациями,    медицинскими    профессиональными    некоммерческими организациями, созданными в соответствии со статьей 76 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», профессиональными союзами медицинских работников или их объединений (ассоциаций), включенными в состав комиссии, созданной в Новосибирской области в соответствии с законодательством об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации, и формируются в соответствии с принятыми в Программе ОМС способами оплаты медицинской помощи (часть 2 статьи 30 Закона 326-ФЗ, разд.8 Программы ОМС).

Структура тарифа на оплату медицинской помощи установлена в соответствии с частью 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ, Программой ОМС Тарифным соглашением в системе обязательного медицинского страхования Новосибирской области от 16.02.2016 года (далее - Тарифное соглашение), включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

Нецелевым использованием средств ОМС является направление медицинской организацией средств ОМС на цели, полностью или частично не соответствующие целям, установленным настоящим Тарифным соглашением, в том числе на возмещение расходов, не включенных в состав тарифов на оплату медицинской помощи в системе ОМС пункт 3.2 разд. 3 Тарифного соглашения).

В соответствии с частью 6 статьи 39 Закона 326-ФЗ оплата медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу, на основании предоставленных медицинской организацией реестров счетов и счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов предоставления медицинской помощи, установленных решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, осуществляется по тарифам на оплату медицинской помощи и в соответствии с порядком оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, установленным правилами обязательного медицинского страхования.

Согласно Правилам обязательного медицинского страхования, утвержденным приказом Минсоцразвития Российской Федерации от 28.02.2011 № 158н (далее - Правила), тарифы рассчитываются в соответствии с главой XI «Методика расчета тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию» Правил и включают в себя статьи и затраты, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования.

В расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги) (пункт 158. Правил).

В соответствии с абзацем пятьдесят первым раздела 4 ТПГГ НСО обеспечение граждан донорской кровью и ее компонентами, лечебным питанием, в том числе специализированными продуктами лечебного питания, осуществляется в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Новосибирской области.

Федеральным законом от 20 июля 2012 года № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов» обеспечение донорской кровью и (или) ее компонентами для клинического использования при оказании медицинской помощи в рамках реализации программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи для медицинских организаций, образовательных организаций, научных организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти осуществляется безвозмездно (часть 1 статьи 17).

Порядок безвозмездного обеспечения кровью и ее компонентами для клинического использования при оказании медицинской помощи в рамках реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи медицинских организаций установлен Правилами безвозмездного обеспечения медицинских, образовательных и научных организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, а также организаций федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, донорской кровью и (или) ее компонентами для клинического использования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.2013 № 674.

Согласно пункту 9 названного порядка финансовое обеспечение расходов, связанных с безвозмездным обеспечением донорской кровью и ее компонентов, осуществляется посредством предоставления бюджетных ассигнований (или субсидий) из федерального бюджета Федеральному медико-биологическому агентству (или организациям донорства крови).

Принимая во внимание, что в расчет тарифов включаются затраты, которые будет нести медицинская организация, а приобретение донорской крови и ее компонентов не отнесено к числу ее расходных обязательств, данные расходы в структуру тарифа не включается.

Таким образом, в нарушение пункта 7 части 1 статьи 9, части 1 статьи 17 Закона 125-ФЗ, Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.2013 № 674, раздела V Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2015 № 1382, разд. 4, 8 ТПГГ НСО, пункта 3.1. Тарифного соглашения заявителем за счет средств ОМС произведены расходы, не включаемые в структуру тарифа на оплату медицинской помощи по ОМС и не подлежащие оплате за счет средств ОМС.

В соответствии со статьей 306.4 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, пунктом 3.2. Тарифного соглашения данные расходы по приобретению донорской крови и ее компонентов носят нецелевой характер.

Оспаривая Акт, заявитель, ссылаясь на  пункты 158, 158.1 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздравсоцразвития от 28.02.2011 года № 158н (далее - Правила), указывает, что  донорская кровь и ее компоненты являются материальными запасами и используются при оказании медицинской помощи. То есть, как считает заявитель,  приобретенная донорская кровь и ее компоненты - это затраты, покрываемые за счет средств ОМС. Нецелевой характер в таком приобретении, по мнению заявителя, отсутствует, так как донорская кровь и ее компоненты использованы для оказания медицинской помощи в системе ОМС.

Суд доводы заявителя не принимает.

Так, кровь и ее компоненты при их поступлении на склад медицинской организации принимаются к учету как материальные ресурсы. Однако  данный факт не изменяет нормативных предписаний статьи 17 Федерального закона от 20.07.2012 № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов», постановления Правительства Российской Федерации от 06.08.2013 № 674 «Об утверждении Правил безвозмездного обеспечения медицинских организаций донорской кровью и (или) ее компонентами для клинического использования».

Указанные нормативные правовое акты влияют на определение состава затрат медицинских организаций, в части затрат на приобретение материальных запасов (пункт 158.5 Правил). Именно императивные предписания данных актов, предусматривающие «безвозмездное обеспечение» (всех нужд МО в донорской крови и ее компонентах), «за счет средств бюджета» (федерального или субъекта федерации), не допускают при расчете тарифа на оплату медицинской помощи в состав затрат на приобретение материальных запасов включать расходы на приобретение донорской крови и ее компонентов. В связи чем, в объеме средств ОМС, доведенного задания медицинской организации, отсутствуют средства на покрытие расходов, связанных с приобретением донорской крови и ее компонентов.

Федеральный закон от 20.07.2012 № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов» допускает только клиническое использование донорской крови и ее компонентов, на иное их использование установлен запрет. В связи с чем, если бы со стороны ФГБУ ФЦН было нецелевое использование донорской крови и ее компонентов, то это был бы состав иного правонарушения и рассматривался бы иными органами по компетенции.

Комиссия ТФОМС НСО выявила расходование средств ОМС не соответствующее целям, определенным документами, являющимися правовым основанием предоставления указанных средств, и сделала вывод о нецелевом использовании средств ОМС со стороны заявителя.

Соответствующими целями в рассматриваемых отношениях признаются расходные обязательства медицинских организаций, вытекающие из требований законов, иных нормативных правовых актов или договоров, и заложенные в расчет тарифа на оплату медицинской помощи.

Таким образом, неправомерно приобретение за счет средств ОМС товарно-материальных ценностей, которые законодательно выведены из числа расходных обязательств медицинской организации, осуществляющей свою деятельность в системе ОМС.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления этой деятельности.

Учитывая изложенное, требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены одновременно следующие обстоятельства: несоответствие оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя этим ненормативным актом.

В отсутствие  совокупности этих  обстоятельств, как это имеет место в рассматриваемом случае,  требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Вместе с тем, суд полагает,  что требование заявителя в части снижения размера санкций подлежит удовлетворению и при этом исходит из следующего.

Положениями № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», бюджетным законодательством, иными нормативными актами, на основании которых к заявителю применены санкции, не предусмотрена обязанность выявлять обстоятельства, смягчающие вину организации.

Между тем, суду предоставлено право индивидуализировать наказание за нарушение установленных законом требований. Суд полагает, что в данном случае вполне уместно применить позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлении от 19.01.2016 г. № 2-П, несмотря на то, что там рассматривался несколько иной вопрос – о возможности снижения санкций при применении ответственности за нарушение законодательства о страховых взносах.

Так, Конституционный Суд Российской Федерации признал подпункт «а» пункта 22 и пункт 24 статьи 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 188-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования», как исключившие возможность при применении ответственности, установленной Федеральным законом «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования», индивидуализировать наказание за нарушение установленных им требований с учетом смягчающих ответственность обстоятельств и тем самым приводящие к нарушению прав плательщиков страховых взносов, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 8 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1 - 3) и 55 (части 2 и 3).

В данном деле рассматривается спор в рамках правового регулирования средств обязательного медицинского страхования, имеющего публичное предназначение. В связи с чем санкции, примененные ТФОМС НСО, суд расценивает наравне в теми санкциями, которые вправе применять Пенсионный фонд РФ и Фонд социального страхования РФ.

Таким образом, заявитель вправе ходатайствовать о снижении размера начисленных санкций, и суд вправе это ходатайство рассмотреть.

Заявляя о снижении размера начисленных санкций, учреждение указало на наличие смягчающих ответственность обстоятельств – несоразмерность наказания характеру совершенного нарушения, социальная направленность деятельности учреждения, привлечение к ответственности впервые.

Суд расценивает названные заявителем причины как уважительные, то есть, как обстоятельства, смягчающие его вину.

Принимая во внимание обстоятельства, смягчающие ответственность заявителя, отсутствие неблагоприятных последствий для Фонда, суд считает возможным снизить размер начисленных санкций по Акту от 05-08-52 на 25 000 руб.

Руководствуясь статьями 110, 167 - 170,  201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

заявленные требования удовлетворить частично.

Признать недействительным решение Территориального Фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области, изложенное в акте №05-08-52 от 06.10.2017 в части суммы 25 000 руб.  (относительно штрафа за нецелевое использование средств ОМС – 319 320,99 руб.).

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Взыскать с Территориального Фонда обязательного медицинского страхования Новосибирской области в пользу федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральный центр нейрохирургии» Министерства здравоохранения Российской Федерации 3000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия.

Решение, вступившее в законную силу, может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его вступления в законную силу, при условии, если оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.


Судья                                                                                 В.В.Шашкова