Решение от 27 июля 2018 г. по делу № А27-21323/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ Красная ул., д. 8, Кемерово, 650000

тел. (384-2) 58-17-59, факс (384-2) 58-37-05 E-mail: info@kemerovo.arbitr.ru http://www.kemerovo.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р Е Ш Е Н И Е

город Кемерово Дело № А27-21323/2017 «27» июля 2018 года

Резолютивная часть решения объявлена 25 июля 2018 года Полный текст решения изготовлен 27 июля 2018 года

Арбитражный суд Кемеровской области в составе судьи Н.Н. Гатауллиной,

при ведении протокола с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению акционерного общества «ЕВРАЗ Объединенный Западно-Сибирский металлургический комбинат», Кемеровская область, город Новокузнецк (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области, Кемеровская область, город Кемерово (ОГРН <***>, ИНН <***>)

третье лицо: Комитет градостроительства и земельных ресурсов администрации города Новокузнецка, Кемеровская область, город Новокузнецк (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным предписания от 21.06.2017 № З-338-в при участии: от заявителя: ФИО2 – представителя по доверенности от 26.05.2016, паспорт;

от заинтересованного лица: ФИО3 – представителя по доверенности № 19 от 14.05.2018, служебное удостоверение;

от третьего лица: без участия (извещено)

у с т а н о в и л:

акционерное общество «ЕВРАЗ Объединенный Западно-Сибирский металлургический комбинат» (далее - заявитель, АО «ЕВРАЗ ЗСМК», общество)

обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области (далее – заинтересованное лицо, Управление Росприроднадзора по Кемеровской области, Управление) от 21.06.2017 № З- 338-в.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Комитет градостроительства и земельных ресурсов администрации города Новокузнецка.

Третье лицо, надлежащим образом уведомленное о времени и месте рассмотрения дела в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) явку представителя в судебное заседание не обеспечило, отзыв не представило, ходатайств не заявило.

Дело рассмотрено в соответствии со статьей 156 АПК РФ в отсутствие представителя третьего лица.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленное требование в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении и в дополнении к нему.

Считает, что пункт 8 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.07.2002 N 514 (далее – Положение) не носит императивного характера по отношению к пользователю земельного участка. Также, указанное Положение, как и иные нормативные правовое акты, не содержат сроков, в течении которых собственник земельного участка должен утвердить проект рекультивации, что в свою очередь также свидетельствует о диспозитивности указанной нормы. Кроме того, полагает, что предписание выдается только за нарушение действующего законодательства РФ. Основной целью при выдаче предписания является устранение допущенного юридическим лицом нарушения. В то время как отсутствие согласования проекта рекультивации не является нарушением действующего законодательства РФ, в связи с чем, такое предписание не может соответствовать закону. Кроме того, полагает, что в данном случае между Администрацией г. Новокузнецка и Обществом имеют место двухсторонние договорные отношения. Вышеуказанные договоры не содержат пунктов, которое бы устанавливали обязанность арендатора (АО «ЕВРАЗ ЗСМК») утвердить проект рекультивации в определённый срок. Более того, согласно п. 7.4 договоров аренды, «по истечении срока действия договора аренды, если ни одна из сторон не заявила о расторжении договора, договор считается возобновленным на

неопределенный срок». В настоящие момент, данные договоры являются действующими, что в свою очередь означает, что у арендодателя отсутствуют претензии к деятельности Общества в рамках данного договора, в противном случае арендодатель мог бы расторгнуть данный договор в одностороннем порядке. Также обращает внимание на то, что законность и обоснованность ранее вынесенного (идентичного) предписания была проверена судами общей юрисдикции при рассмотрении протокола по делу об административном правонарушении по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ за неисполнение предписания № АТВЗН-1004/6 от 28.12.2016г. Согласно Постановлению Мирового судьи судебного участка № 1 Заводского судебного района г. Новокузнецка № 5-144/2017 от 31.08.2017, и Решению Заводского районного суда по жалобе Управления на вышеуказанное Постановление, суды пришли к выводу об отсутствии в действиях Общества состава административного правонарушения по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ (за неисполнение предписания), что в свою очередь означает незаконность данного предписания. Подробнее доводы Общества изложены в заявлении и в дополнении к нему. Представитель заинтересованного лица возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве на заявление и в ответе на дополнение к заявлению.

Полагает, что предписание от 21.06.2017 № З-338-в вынесено в соответствии с действующим законодательством. Доводы Общества, изложенные в заявлении и в дополнении, считает необоснованными. Поясняет, что в соответствии с договорами аренды земельных участков от 06.02.2009г. № 04- 3321/9049076, № 04-3318/9049090, № 04-3316/9049088, № 04-3317/9049089, № 04-3319/9049091, № 04-3584/9049128 Управление по земельным ресурсам и землеустройству Администрации г. Новокузнецка сдало Обществу 6 земельных участков (расположенных в северо-восточной части промплощадки комбината Заводского района, кадастровые номера: 42:30:0410066:0047, 42:30:0410066:0044, 42:30:0410066:0042, 42:30:0410066:0043, 42:30:0410066:0045, 42:30:0410066:0046), с разрешенным использованием - для проведения рекультивационных работ, то есть проводить рекультивацию нарушенных земельных участков.

Согласно проекту рекультивации вышеуказанные земельные участки захламлены навалами породы от углеобогащения, остатками отходов доменного шлака, кроме того территория захламлена строительным мусором, наблюдаются выемки, ямы.

Согласно п.5.2.1 и п.5.2.10 вышеуказанных договоров аренды АО «ЕВРАЗ ЗСМК» обязано использовать земельные участки в соответствии с установленным разрешенным использованием и своевременно проводить рекультивацию нарушенных земель.

На момент проведения проверки, а именно, в декабре 2016г. Общество не представило согласованного проекта «Рекультивация нарушенных земель, выделенных ранее, (но не используемых) под гидроотвал» с собственником земельных участков - Управлением по земельным ресурсам и землеустройству Администрации г. Новокузнецка. В силу требований п. 8 Положения № 514 о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.07.2002г. проекты рекультивации нарушенных земель, загрязнения отходами производства и потребления, утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами указанных земель.

Таким образом, обязанность по согласованию проекта с собственником земельных участков предусмотрена законом.

Более подробно доводы Управления изложены в отзыве на заявление.

Изучив материалы дела, заслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, судом установлено следующее.

В период с 02.11.2016г. по 28.12.2016 г. Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования была проведена плановая выездная проверка акционерного общества «ЕВРАЗ Объединенный Западно-Сибирский металлургический комбинат».

По результатам данной проверки составлен Акт проверки № АТВЗН-1004 от 28.12.2016 г.

На основании акта проверки, государственным органом Обществу выдано Предписание об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушения природоохранных требований от 28.12.2016г. № АТВЗН-1004/6.

Согласно Предписанию № АТВЗН-1004/6 Управление требует в срок до 15.05.2017г. согласовать проект «Рекультивация нарушенных земель, выделенных ранее под гидроотвал», рабочая документация, пояснительная записка, том 2, 2015.162-ПЗ, разработанная ОАО «ЕВРАЗ ЗСМК» Региональным проектно-конструкторским центром, г. Новокузнецк, 2015г. с собственником земельных участков.

Предписание № АТВЗН-1004/6 не обжаловалось Обществом в установленном законом порядке, вместе с тем им были представлены возражения в Управление (письмо № 050/3-544).

21.06.2017 Управлением Росприроднадзора по Кемеровской области по результатам проведенной проверки на предмет исполнения предписания Управления от

28.12.2016 № АТВЗН-1004/6, срок выполнения которого истек, составлен акт проверки № З-338-в и выдано предписание № З-338-в со сроком исполнения до 16.01.2018.

Не согласившись с указанным выше предписанием от 21.06.2017 № З-338-в АО «ЕВРАЗ ЗСМК» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные доказательства и фактические обстоятельства дела, исследовав в представленных сторонами документах объяснения, возражения и доводы, суд признал требования заявителя подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

В силу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), в силу части 5 статьи 200 АПК РФ возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Таким образом, применительно к предмету заявленных требований заинтересованное лицо обязано доказать законность и обоснованность содержащихся в оспариваемом предписании требований об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, полномочия на его вынесение и соблюдение установленного порядка при его вынесении, юридическое лицо, в свою очередь, должно доказать нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности вынесенным в его адрес предписанием.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы (далее Положение).

Росприроднадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы (пункт 4 Положения).

В установленной сфере Росприроднадзор вправе осуществлять в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, включающий в себя государственный надзор в области обращения с отходами (пункт 5 Положения).

Согласно части 1 статьи 66 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Обязанность должностных лиц органов государственного надзора по выдаче предписания в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, содержится в части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ.

Из материалов дела следует, что оспариваемое предписание выдано государственным инспектором Управления Росприроднадзора по Кемеровской области по результатам проверки, проведенной в соответствии с законодательством в сфере охраны окружающей среды и природопользования и порядком проведения внеплановой проверки по исполнению ранее выданного предписания, установленного Федеральным законом N 294-ФЗ.

Таким образом, оспариваемое обществом предписание выдано уполномоченным должностным лицом компетентного государственного органа.

Особенностью предписаний является то, что этот вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого оно выносится, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

Учитывая, что обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения. При этом орган государственной власти должен исходить из необходимости соблюдения принципа баланса частных и публичных интересов.

Предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Выданное предписание не должно носить признаки формального выполнения требований. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13 разъяснено, что исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок,

за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений.

Предписание Управления является ненормативным правовым актом, влекущим определенные правовые последствия для лица, которому выдано это предписание.

Предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

В противном случае предписание возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта, и, соответственно, его недействительность.

В силу статьи 23 Закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" порядок согласования и утверждения землеустроительной документации, представляющей собой документы, полученные в результате проведения землеустройства, устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.07.2002 года N 514 утверждено Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.

В соответствии с пунктом 8 Положения проекты территориального землеустройства, внутрихозяйственного землеустройства, улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, восстановления и консервации

земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и от других негативных воздействий утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами указанных земель.

С учетом приведенной нормы суд приходит к выводу, что в отсутствие воли собственника земельного участка на Общество не могут быть возложены обязанности по рекультивации.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в 2009 году Обществом (Арендатор) с Управлением по земельным ресурсам и землеустройству Администрации города Новокузнецка (Арендодателем) (с учетом реорганизации с 31.12.2009 - Комитет градостроительства и земельных ресурсов администрации города Новокузнецка) заключено 6 договоров аренды земельного участка:

1. Договор аренды земельного участка от 06.02.2009г. № 04-3321/9049076 сроком

до 31.12.2009г.

2. Договор аренды земельного участка от 06.02.2009г. № 04-3318/9049090 сроком

до 31.12.2009г.

3. Договор аренды земельного участка от 06.02.2009г. № 04-3316/9049088 сроком

до 31.12.2009г.

4. Договор аренды земельного участка от 06.02.2009г. № 04-3317/9049089 сроком

до 31.12.2009г.

5. Договор аренды земельного участка от 06.02.2009г. № 04-3319/9049091 сроком

до 31.12.2009г.

6. Договор аренды земельного участка от 17.09.2009г. № 04-3584/9049128 сроком

до 01.09.2010г.

Предметом вышеуказанных договоров является проведение Обществом рекультивационных работ на предоставленных земельных участках ранее использованных по гидроотвал в Заводском районе г. Новокузнецка.

С целью исполнения договорных обязательств, Обществом была разработана проектная документация «Рекультивация нарушенных земель под гидроотвалы», 2008г. Однако, данная проектная документации не была согласована собственником земельных участков (администрацией г. Новокузнецка) по причине несоответствия вышеуказанного проекта законодательству РФ, в связи с чем, Обществом разработана новая проектная документация: «Рекультивация нарушенных земель, выделенных ранее, (но не используемых) под гидроотвал», рабочая документация, пояснительная записка, том 1,

2015.162-ПЗ, 2015г. (далее - Проект рекультивации).

Действительно, Проект рекультивации до настоящего времени не согласован с собственником, вместе с тем, суд соглашается с доводом заявителя о том, отсутствие согласования проектов рекультивации не является нарушением действующего законодательства.

Законность Предписания № 3-338-в от 21.06.2017г. Управление обосновывает, ссылкой на пункт 8 Положения № 514. Как указывалось выше, согласно указанному пункту, Проекты рекультивации нарушенных земель утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами указанных земель.

Однако данная норма не носит императивного характера по отношению к пользователю земельного участка. Также указанная норма не содержит сроков, в течении которых собственник земельного участка должен утвердить проект рекультивации, что в свою очередь также свидетельствует о диспозитивности указанной нормы.

Также следует отметить, что исполнение предписания от 21.06.2017 № З-338-в в рассматриваемом случае зависит от волеизъявления второй стороны.

В данном случае между Комитетом градостроительства и земельных ресурсов администрации города Новокузнецка и Обществом имеют место двухсторонние договорные отношения. Вышеуказанные договоры не содержат пунктов, которое бы устанавливали обязанность арендатора (АО «ЕВРАЗ ЗСМК») утвердить проект рекультивации в определённый срок. Более того, согласно п. 7.4 договоров аренды, «по истечении срока действия договора аренды, если ни одна из сторон не заявила о расторжении договора, договор считается возобновленным на неопределенный срок». В настоящий момент, данные договоры являются действующими, что в свою очередь означает, что у арендодателя отсутствуют претензии к деятельности Общества в рамках данного договора, в противном случае арендодатель мог бы расторгнуть данный договор в одностороннем порядке.

В случае не проведения рекультивационных работ надлежащим образом, собственник не лишен права обратиться в суд с требованием о взыскании убытков в размере, необходимом для рекультивации участка собственными силами.

Таким образом, суд считает, оспариваемое предписание не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, поскольку возлагает обязанность, которую Общество не обязано выполнять, при этом несет ответственность за его неисполнение.

Кроме того, как следует из материалов дела Постановлением мирового судьи судебного участка № 5 Заводского района г. Новокузнецка от 31.07.2017 (оставленным без изменения решением Заводского районного суда от 08.09.2017) производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ (за неисполнение ранее выданного предписания от 30.12.2016 № АТВЗН-1004/16 с идентичным содержанием) прекращено за отсутствием в его действиях состава административного правонарушения.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным.

Учитывая вышеизложенное, требования заявителя подлежат удовлетворению.

Судебные расходы в виде уплаченной при обращении в суд государственной пошлины в размере 3 000 руб. в силу статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд относит на Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 180, 181, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

заявленное требование удовлетворить.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области от 21.06.2017 № З-338-в.

Взыскать с Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кемеровской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) в пользу акционерного общества «ЕВРАЗ Объединенный Западно- Сибирский металлургический комбинат», Кемеровская область, город Новокузнецк (ОГРН <***>, ИНН <***>) 3000 (три тысячи) рублей судебных расходов в виде уплаченной государственной пошлины.

После вступления решения в законную силу выдать исполнительный лист.

Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке в месячный срок с даты принятия решения в Седьмой арбитражный апелляционный суд.

Судья Н.Н. Гатауллина