Решение от 17 ноября 2020 г. по делу № А26-7054/2020

Арбитражный суд Республики Карелия

ул. Красноармейская, 24 а, г. Петрозаводск, 185910, тел./факс: (814-2) 790-590 / 790-625, E-mail: info@karelia.arbitr.ru

официальный сайт в сети Интернет: http://karelia.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №

А26-7054/2020
г. Петрозаводск
17 ноября 2020 года
Резолютивная часть решения объявлена 13 ноября 2020 года.

Полный текст решения изготовлен 17 ноября 2020 года.


Арбитражный суд Республики Карелия в составе судьи Таратунина Р.Б., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании с участием от заявителя: ФИО2 (доверенность от 05.10.2020), от ответчика: Шевченко В.Ю. (заместитель прокурора Республики Карелия) – дело по заявлению Федерального бюджетного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» (ОГРН <***>) о признании недействительным представления об устранении нарушений закона от 05.08.2020 № 07-45-2020, вынесенного прокуратурой Республики Карелия (ОГРН <***>), установил:

27.03.2019 между ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» (исполнитель) и Управлением Федеральной службы безопасности по Республике Карелия (заказчик) был заключен договор № 778д, по условиям которого исполнитель обязался за плату оказать услуги (работы) по проведению лабораторных исследований пищевой продукции, в том числе на предмет содержания микроорганизмов и бактерий группы кишечных палочек.

Во исполнение данного договора ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» провело лабораторные исследования представленных УФСБ России по Республике Карелия двух проб мяса (отрубов свинины).

По результатам исследований составлены протоколы от 12.08.2019 № 1836/С и от 23.08.2019 № 1989/С, согласно которым в исследованных пробах обнаружено превышение установленного техническим регламентом Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции» (ТР ТС 021/2011), утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 № 880, и техническим регламентом Таможенного союза «О безопасности мяса и мясной продукции» (ТР ТС 034/2013), принятого Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 09.10.2013 № 68, допустимого количества мезофильных аэробных и факультативно-анаэробных микроорганизмов (КМАФАнМ) и бактерий группы кишечных палочек (колиформы, БГКП).

В соответствии с уставом (пункт 20.22), утвержденным приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 01.03.2011 № 271, руководитель ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» информирует уполномоченные органы о продукции (товарах), поступивших на исследование (испытание) в учреждение по анонимному обращению или от третьих лиц, в случае их несоответствия, влекущего угрозу жизни или здоровью граждан.

Аналогичная обязанность исполнителя установлена и в пункте 6.2 договора № 778д.

20.05.2020 в прокуратуру Республики Карелия поступило обращение УФСБ России по Республике Карелия от 19.05.2020 о принятии мер прокурорского реагирования по факту нахождения в обороте некачественной пищевой продукции, установленного ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» в протоколах № 1836/С и № 1989/С.

В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

По результатам проведенной в связи с обращением УФСБ России по Республике Карелия проверки заместитель прокурора Республики Карелия Шевченко В.Ю. выставил в адрес ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» оспариваемое представление, которым потребовал от заявителя безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры республики, принять действенные меры к устранению отраженных в представлении нарушений закона, а также причин и условий, им способствующих, и по недопущению подобных нарушений впредь, рассмотреть вопрос о привлечении виновных в нарушении закона лиц к дисциплинарной ответственности и сообщить о результатах рассмотрения представления и принятых мерах в месячный срок.

Незаконность данного акта, по мнению ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия», заключается в отсутствии в своих действиях нарушений закона и неправомерном вмешательстве прокуратуры в хозяйственную деятельность учреждения.

В отзыве ответчик против удовлетворения заявления возразил, сославшись на законность оспариваемого акта.

В судебных заседаниях представители сторон поддержали свои позиции.

Исходя из позиции Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 25.11.2015, изложенной в пункте 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 за 2015 год, настоящий спор подлежит разрешению арбитражным судом и по правилам главы 24 АПК РФ. В частности, в данном пункте разъяснено, что поскольку за невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 КоАП РФ в отношении органа или должностного лица, которые полномочны устранить допущенные нарушения, предусмотрена административная ответственность, представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц. Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ.

Оценив существо спора, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 1 статьи 21 названного закона предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе руководителями некоммерческих организаций.

Из оспариваемого представления и объяснений представителей ответчика в судебных заседаниях следует, что целью вынесения обжалуемого заявителем акта явилась необходимость исключения из оборота некачественных пищевых продуктов. В качестве причины принятия названной меры прокурорского реагирования Шевченко В.Ю. привел неинформирование ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» уполномоченных органов о выявлении некачественной продукции, повлекшее невозможность привлечения виновного лица к административной ответственности ввиду истечения срока давности. Кроме этого, в представлении содержится утверждение о немотивированном отказе ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» в оказании УФСБ России по Республике Карелия услуг по изготовлению экспертного заключения в рамках договора № 778д.

Как видно из материалов дела, обращение УФСБ России по Республике Карелия в ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» для производства исследований было обусловлено заключением государственного контракта от 15.07.2019 № 1919189100632071001044080/0106100001719000154, по условиям которого общество с ограниченной ответственностью «Изумруд» (ИНН <***>) обязалось поставить УФСБ России по Республике Карелия (заказчику) товар – свинину замороженную в количестве 6538 кг. В пункте 3.2 данного контракта указано, что поставляемые товары должны соответствовать требованиям ГОСТов.

В соответствии с Федеральным законом от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» принципами здорового питания являются основные правила и положения, способствующие укреплению здоровья человека и будущих поколений, снижению риска развития заболеваний и включающие в себя обеспечение приоритетности защиты жизни и здоровья потребителей пищевых продуктов по отношению к экономическим интересам индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность, связанную с обращением пищевых продуктов (статья 2.1); в обращении могут находиться пищевые продукты, материалы и изделия, соответствующие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 3); качество и безопасность пищевых продуктов, материалов и изделий обеспечиваются посредством определения микробиологических показателей, характеризующих свойства пищевых продуктов (статья 4); предназначенные для реализации пищевые продукты должны удовлетворять физиологические потребности человека в необходимых веществах и энергии, соответствовать обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, к допустимому содержанию химических (в том числе радиоактивных), биологических веществ и их соединений, микроорганизмов и других биологических организмов, представляющих опасность для здоровья нынешнего и будущих поколений (часть 1 статьи 15).

Согласно материалам дела, на устные просьбы заказчика об изготовлении экспертного заключения на основании протоколов № 1836/С и № 1989/С в рамках договора № 778д исполнитель ответил отказом ввиду истечения срока годности образцов представленного мяса (письмо ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» от 06.04.2020 № 01-01/613; том 2 листы 22-25).

Заявитель также не отрицает, что УФСБ России по Республике Карелия предлагало ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» внести в договор на оказание платных работ и услуг от 11.02.2020 № 39/388д дополнения в виде возложения на исполнителя полномочий по оформлению экспертного заключения в случае, если по отобранному образцу пищевой продукции в результате лабораторных исследований (испытаний) будет установлено несоответствие продукции требованиям технических регламентов и иных документов, содержащих требования к качеству исследуемой продукции. Внесение в договор данного условия заказчик обосновал необходимостью исполнения положений части 3 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в соответствии с которой для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу; экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может проводиться заказчиком своими силами или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом. В ответ на это предложение в письме от 09.04.2020 № 01-01/630 ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» указало, что проведение экспертиз не относится к лабораторной деятельности, а оценка (подтверждение) соответствия пищевой продукции требованиям технических регламентов проводится в форме государственного надзора (контроля) (том 2 листы 26-32).

Из объяснений представителей прокуратуры Республики Карелия в судебных заседаниях следует, что исполнение оспариваемого представления предполагает, что, во-первых, в случае обнаружения при лабораторных исследованиях фактов несоответствия представленных проб пищевой продукции требованиям микробиологической безопасности ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» обязано уведомлять об этом Управление Роспотребнадзора по Республике Карелия как лицо, в чьи полномочия входит осуществление государственного санитарно-эпидемиологического (надзора) контроля. Во-вторых, заявителю следует на договорной основе оказывать УФСБ России по Республике Карелия услуги по производству экспертиз, в том числе и в рамках договора № 778д, поскольку представлением предписано принять действенные меры к устранению нарушений закона.

Как видно из представления прокурора, немотивированный отказ ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» от оказания УФСБ России по Республике Карелия услуг в виде изготовления заключения экспертизы расценен как нарушение предусмотренного статьей 41 Конституции Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и свидетельствует о ненадлежащем исполнении должностными лицами ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» возложенных на них служебных обязанностей.

Возражения заявителя против оспариваемого представления сводятся к тому, что ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» не устанавливало факт поставки некачественной или фальсифицированной продукции в рамках государственного контракта № 1919189100632071001044080/0106100001719000154, а лишь констатировало превышение двух микробиологических показателей в представленных пробах. Производство экспертизы поставленной ООО «Изумруд» продукции производило УФСБ России по Республике Карелия самостоятельно. Полномочий исполнителя на проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы договор № 778д не содержит. Поскольку в настоящее время между УФСБ России по Республике Карелия и ООО «Изумруд» имеется спор в арбитражном суде (дело № А26-10380/2019), касающийся исполнения обязательств по поставке товара по государственному контракту от 15.07.2019, вывод прокурора о том, что бездействие ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» повлекло оборот фальсифицированной пищевой продукции, является преждевременным, необоснованным и порочит деловую репутацию организации. До настоящего времени факт поставки некачественной или фальсифицированной продукции не установлен. Обязательства по договору № 778д были выполнены исполнителем надлежащим образом. Ни устав учреждения, ни условия договора № 778д не содержат обязанности ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» по уведомлению именно Управления Роспотребнадзора по Республике Карелия о выявленных фактах некачественной пищевой продукции. Утверждение прокурора о необоснованном отказе заказчику в проведении экспертизы нарушает право ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» на свободное осуществление предпринимательской деятельности и, по сути, понуждает к заключению договора, что в силу статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается. Оспариваемое представление вынесено в нарушение положений пункта 2 статьи 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которыми органы прокуратуры не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

В объяснениях от 22.07.2020 и от 29.07.2020, данных в прокуратуре Республики Карелия, руководитель ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» (главный врач ФИО3) указывала, что факт несоответствия пищевой продукции требованиям ГОСТов был установлен только в результате проведенной УФСБ России по Республике Карелия экспертизы, а не в ходе лабораторных исследований. Соответственно, оснований для уведомления уполномоченного органа у ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» не имелось. Предложение УФСБ России по Республике Карелия о проведении дополнительного вида работ по договору № 778д было отклонено, поскольку, во-первых, экспертизу в рамках Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» не проводит, а в отношении исследованной продукции (свинины, поставленной по контракту с ООО «Изумруд») уже истек срок годности.

Суд не разделяет позицию заявителя по нижеприводимым причинам.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322 утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, в соответствии с которым в функции Роспотребнадзора как федерального органа исполнительной власти входит организация обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, а также организация и осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Согласно пунктам 5.1 и 5.1.1 названного Положения Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, требований к организации питания, в том числе федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476 утверждено Положение о Федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, в соответствии с которым федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, осуществляемый уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, направлен на предупреждение, обнаружение и пресечение нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания.

Данный вид государственного надзора осуществляет, в том числе Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы.

ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» учреждено Роспотребнадзором с целью осуществления основного вида деятельности –организация санитарно-эпидемиологической службы.

Согласно уставу в полномочия заявителя входит санитарно-эпидемиологические обследования, исследования, испытания, а также токсикологические, гигиенические и иные виды оценок и экспертиз (пункт 15.20).

Из изложенного следует, что в первую очередь деятельность ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» как учреждения, финансируемого из государственного бюджета, должна быть направлена на обеспечение исполнения установленных государством гарантий по санитарно-эпидемиологическому благополучию населения. Соответственно, исполнение ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» иных полномочий, в том числе и на возмездной основе, не должно входить в противоречие с названной задачей, ради которой учреждение и было создано.

По мнению суда, в рассматриваемой ситуации, когда одному государственному учреждению необходимо исполнить нормативно установленную обязанность по производству экспертизы (часть 3 статьи 94 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»), а государство создало для этих целей собственное учреждение, отказ от изготовления экспертного заключения не может свидетельствовать иначе как отказ ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» от выполнения своей основной функции и от достижения целей, ради которых оно и было создано. В этой связи довод заявителя о вмешательстве прокурора в право учреждения на свободу предпринимательской деятельности нельзя признать обоснованным.

Суд также не считает, что оспариваемое представление вынесено в нарушение требований статьи 421 Гражданского кодекса, поскольку применение названной нормы к рассматриваемому случаю невозможно без учета статуса сторон по договору № 778д и причин заключения данной сделки. Предусмотренная этой статьей свобода граждан и юридических лиц на заключение договоров не может быть реализована таким образом, чтобы нарушалось законодательство в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Соответственно, ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» могло отказаться от заключения соответствующего договора с УФСБ России по Республики Карелия только в том случае, если такой отказ не повлек угрозу жизни и здоровью граждан. Установление в пробах пищевой продукции превышения показателей по микробиологической безопасности само по себе являлось основанием для производства экспертизы, возможность проведения которой в рамках договора № 778д путем включения в него дополнительного условия подтверждена в письме Управления Роспотребнадзора по Республике Карелия от 19.03.2020.

Таким образом, изложенный в оспариваемом представлении вывод заместителя прокурора Республики Карелия о неправомерном отказе ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» от оказания УФСБ России по Республике Карелия услуги по изготовлению экспертного заключения является правильным.

Тот факт, что на момент обращения заказчика по договору № 778д о заключении дополнительного соглашения уже истек срок годности поставленного по контракту № 1919189100632071001044080/0106100001719000154 товара, не имеет значения, поскольку, во-первых, предложение УФСБ России по Республике Карелия касалось не только поставки по этому контракту (том 2 листы 26-29), во-вторых, лабораторные исследования проб уже были проведены.

Наличие судебного спора между УФСБ России по Республике Карелия и ООО «Изумруд» относительно исполнения условий контракта № 1919189100632071001044080/0106100001719000154, в том числе качества поставленной пищевой продукции, не влияет на разрешение настоящего спора, поскольку основанием для вынесения оспариваемого представления послужили обстоятельства лабораторных исследований (испытаний), которые сторонами не отрицаются.

Довод ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» о том, что пункт 20.22. устава и пункт 6.2 договора № 778д не предусматривают обязанности информировать Управление Роспотребнадзора по Республике Карелия о выявленных фактах несоответствия пищевой продукции установленным требованиям санитарной безопасности, является, по мнению суда, несостоятельным, поскольку именно в полномочия Управления Роспотребнадзора по Республике Карелия входит осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, включая проведение проверок и принятие мер по недопущению и устранению нарушений санитарного законодательства. В противном случае, если следовать логике заявителя, останутся без соответствующего реагирования со стороны государства факты нахождения в обороте некачественной пищевой продукции, которые могут повлечь негативные последствия для граждан.

Толкование главным врачом ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» пункта 6.2 договора № 778д таким образом, что исполнитель должен представлять информацию о результатах исследований по получении соответствующего запроса от контролирующего органа, прямо противоречит как самому договорному условию, так и цели осуществляемой учреждением деятельности.

Согласно статье 309 Гражданского кодекса обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований – в соответствии с обычаями или иными обычно предъявляемыми требованиями.

Суд считает правильным вывод прокурора о том, что в результате бездействия ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия», которое выразилось в невыполнении задач, возложенных Уставом, и условий договора № 778д, было допущено нарушение требований названной нормы.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Выполнение оспариваемого представления приведет к реализации указанных в уставе ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Карелия» задач.

Исходя из изложенного, заявление удовлетворению не подлежит, судебные расходы суд относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 177 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



РЕШИЛ:

Признать соответствующим Федеральному закону от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» представление заместителя прокурора Республики Карелия от 05.08.2020 № 07-45-2020.

В удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд (191015, <...>) в месячный срок со дня его принятия через Арбитражный суд Республики Карелия.

Судья

Таратунин Р.Б.