Постановление от 6 сентября 2018 г. по делу № А03-3900/2017

/

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А03-3900/2017


Резолютивная часть постановления объявлена 04 сентября 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 сентября 2018 года.


Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего судьи Шуйской С.И.,

судей Зиновьевой Т.А.,

Севастьяновой М.А.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Ташкиновой О.А., рассмотрел кассационные жалобы Алтайского края в лице министерства финансов Алтайского края (ответчика) и министерства труда и социальной защиты Алтайского края (третьего лица) на решение от 06.04.2018 Арбитражного суда Алтайского края (судья Русских Е.В.) и постановление от 18.06.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлова Ю.И., Полосин А.Л., Фертиков М.А.) по делу № А03-3900/2017 по иску муниципального образования городского округа – города Барнаула в лице администрации города Барнаула (656056, Алтайский край, г. Барнаул, пр. Ленина, 18, ИНН 2225066269, ОГРН 1042202280251) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (109097, г. Москва, ул. Ильинка, 9, стр. 1, ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360), представляемого управлением Федерального казначейства по Алтайскому краю (656043, г. Барнаул, проспект Красноармейский, 9, ИНН 2225026971, ОГРН 1022201761592), к Алтайскому краю в лице министерства финансов Алтайского края (656035, Алтайский край, г. Барнаул, проспект Ленина, 59, ОГРН 1022200912029, ИНН 2221020369) о взыскании убытков.

Другие лица, участвующие в деле: комитет по финансам, налоговой и кредитной политике города Барнаула, министерство труда и социальной защиты Алтайского края.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Алтайского края (судья Болотина М.И.) в заседании участвовали представители:

от администрации города Барнаула (истца) – Насыров О.И. по доверенности от 15.12.2007;

от управления Федерального казначейства по Алтайскому краю (ответчика) – Проценко Е.В. по доверенности от 05.12.2006;

от министерства финансов Алтайского края (ответчика) – Карионов Е.В. по доверенности от 09.01.2018;

от министерство труда и социальной защиты Алтайского края (третьего лица) – Медведева Т.С. по доверенности от 01.01.2018.

Суд установил:

муниципальное образование городской округ – город Барнаул в лице администрации города Барнаула (далее – администрация) обратилось в Арбитражный суд Алтайского края с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России), представляемого управлением Федерального казначейства по Алтайскому краю (далее – УФК), о взыскании 1 065 931 руб. убытков.

Исковые требования со ссылкой на статьи на статьи 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), статью 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ), статьи 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьи 17, 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон № 181-ФЗ), статьи 55, 60, 61 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) мотивированы причинением истцу убытков в связи с несением последним расходов в целях обеспечения инвалида жилым помещением при отсутствии соответствующей компенсации со стороны ответчика.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен комитет по финансам, налоговой и кредитной политике города Барнаула.

Решение от 05.06.2017 Арбитражного суда Алтайского края и постановление от 14.08.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда отменены постановлением от 14.11.2017 Арбитражного суда Западно-Сибирского округа, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Алтайского края.

В ходе нового рассмотрения дела определением от 15.01.2018 Арбитражного суда Алтайского края к участию в деле в качестве второго ответчика привлечен субъект Российской Федерации – Алтайский край в лице министерства финансов Алтайского края (далее – минфин Алтайского края); третьим лицом без самостоятельных требований привлечено министерство труда и социальной защиты Алтайского края (далее – минтрудсоцзащита).

Решением от 06.04.2018 Арбитражного суда Алтайского края, оставленным без изменения постановлением от 18.06.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда, с Алтайского края в лице Минфина Алтайского края за счет казны Алтайского края в пользу муниципального образования городского округа – города Барнаула в лице администрации взыскано 1 065 931 руб. убытков.

В кассационных жалобах минфин Алтайского края и минтрудсоцзащита просят отменить вынесенные судебные акты, принять новый судебный акт об отказе в иске.

В обоснование жалобы минфин Алтайского края указывает, что поскольку финансирование расходов по обеспечению жильем инвалидов осуществляется за счет средств федерального бюджета, то иск подлежит удовлетворению за счет средств федерального бюджета с Российской Федерации в лице Минфина России; судами не учтено, что Кожевникова О.М. от получения социальной выплаты, предоставляемой в порядке, определенном постановлением администрации Алтайского края от 06.10.2006 № 406, за счет средств субвенции на улучшение жилищных условий отказалась, обеспечение ее жильем осуществлено на основании решения суда, а апелляционный суд при таких обстоятельствах делает неправомерный вывод о неисполнении минфином Алтайского края обязанности по направлению полученной из федерального бюджета субвенции бюджету муниципального образования в целях исполнения им государственных полномочий по обеспечению жилым помещением инвалида и, как следствие, вывод о том, что ответственным за возмещение убытков является именно минфин Алтайского края; поступившие субвенции из федерального бюджета бюджету Алтайского края на приобретение жилого помещения инвалидам могут быть распределены только в качестве субсидий на приобретение жилья гражданам, обратившимся за получением такой субсидии; судами необоснованно не принято во внимание то обстоятельство, что размер субвенций, выделяемых бюджету Алтайского края из федерального бюджета, недостаточен для полного обеспечения жильем указанной категории граждан, что подтверждается материалами дела, которые должным образом судами не исследованы; при разрешении спора неправильно определен распорядитель бюджетных средств Алтайского края, каковым в соответствии с законодательством Алтайского края является минтрудсоцзащита, вследствие чего неправомерно в качестве ответчика привлечен минфин Алтайского края.

Минтрудсоцзащита в обоснование кассационной жалобы ссылается на неправильное применение судами статьи 15 ГК РФ, Закона № 181-ФЗ, неприменение статьи 17 Конституционного Суда Российской Федерации; считает, что судами не учтено, что Кожевниковой О.М. предоставлялась субсидия в размере 569 340 руб., исходя из 18 м?, за счет субвенции из федерального бюджета, тогда как данная гражданка предпочла не использовать выделенную ей субсидию; федеральными законами о федеральном бюджете на инвалидов выделялось недостаточно средств; суды не учли, что выделенная инвалиду квартира по факту осталась в муниципальной собственности; истом не был соблюден предусмотренный БК РФ, законодательством Алтайского края заявительный порядок за получением компенсации понесенных затрат.

В отзыве на кассационную жалобу минфина Алтайского края администрация просит оставить без изменения оспариваемые судебные акты ввиду несостоятельности содержащихся в жалобе аргументов.

Поступивший 05.09.2018 от УФК в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа отзыв на кассационную жалобу минфина Алтайского края судом кассационной инстанции не принимается во внимание, так как поступил после рассмотрения дела.

В судебном заседании представители минфина Алтайского края и минтрудсоцзащиты поддержали позиции кассационных жалоб, просили отменить принятые судебные акты, в удовлетворении требований истца отказать, а представители администрации и УФК возражали против удовлетворения жалоб.

Выслушав пояснения представителей сторон, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб и отзыва на жалобу минфина Алтайского края, проверив в порядке, предусмотренном статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, вступившим в законную силу решением от 24.05.2016 Центрального районного суда города Барнаула по делу № 2-2440/2016 на администрацию возложена обязанность предоставить Кожевниковой О.М., действующей через законного представителя Кожевникову С.А., вне очереди отдельное благоустроенное жилое помещение, с учетом права на дополнительную жилую площадь, в черте муниципального образования города Барнаула, отвечающее санитарным и техническим требованиям по договору социального найма, общей площадью не менее 27,05 м?.

Основанием для принятия вышеуказанного решения явилось то обстоятельство, что Кожевникова О.М. страдает заболеванием F-70, содержащимся в Перечне тяжелых форм хронических заболеваний, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2006 № 378, при котором невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, и имеет право на предоставление дополнительной жилой площади в соответствии с пунктом 2 статьи 58 ЖК РФ и постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 № 817 «Об утверждении перечня заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную площадь».

В качестве нуждающегося в жилом помещении, предоставляемом по социальному найму, Кожевникова О.М., как страдающая заболеванием, включенным в вышеупомянутый Перечень, поставлена на учет нуждающихся в получении жилья 05.05.1993 (постановление администрации Октябрьского района г. Барнаула № 56/1).

По муниципальному контракту № 0317300301915001226_116446 от 28.12.2015 городской округ - город Барнаул приобрел в муниципальную собственность жилое помещение общей площадью 33,7 м?, расположенное по адресу: город Барнаул, улица Солнечная Поляна, дом 99б, квартира 35, стоимостью 1 065 931 руб. (свидетельство о государственной регистрации права от 28.12.2015 серии 22АД № 775351).

Постановлением администрации от 20.10.2016 № 2083 указанная квартира предоставлена Кожевниковой О.М.

Затем, 27.10.2016, между Кожевниковой С.А. (законным представителем Кожевниковой О.М.) и комитетом жилищно-коммунального хозяйства города Барнаула заключен договор № 1430 социального найма о передаче в наем квартиры, а квартира передана нанимателю.

Полагая, что расходы, связанные с приобретением инвалиду квартиры, поставленному на учет до 01.01.2005, подлежат возмещению за счет средств Российской Федерации, истец предъявил в суд настоящий иск.

Удовлетворяя заявленные требования за счет казны субъекта Российской Федерации – Алтайского края, суды исходили из того, что затраты, связанные с обеспечением муниципальным образованием городским округом городом – город Барнаулом инвалида жильем, являются расходным обязательством субъекта Российской Федерации – Алтайского края.

Выводы судов соответствуют установленным обстоятельствам, содержанию представленных в дело доказательств, оценка которым дана по правилам статей 65, 67, 68 и 71 АПК РФ, и нормам права, регулирующим рассматриваемые правоотношения.

В силу статьи 17 Закона № 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (часть 1). Обеспечение жилыми помещениями инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005, финансируется за счет средств федерального бюджета и осуществляется в соответствии с положениями статьи 28.2 данного Закона (часть 2).

На основании части 1 статьи 57 ЖК РФ жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных частью 2 названной статьи случаев.

Пунктом 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ предписано, что вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 названного Кодекса перечне.

Таким образом, положения данной нормы устанавливают особый (льготный) порядок реализации жилищных прав указанной в ней категории граждан (определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.02.2017 № 13-КГ16-18).

Согласно части 1 статьи 28.2 Закона № 181-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005.

Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций (часть 2 статьи 28.2 Закона № 181-ФЗ).

Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мер социальной поддержки по обеспечению жильем в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» и Законом № 181-ФЗ граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005, а также вставших на учет ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2005 № 614 (далее – Правила № 614).

В соответствии с пунктом 3 Правил № 614 субвенции предоставляются в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке, Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на цели, указанные в пункте 1 настоящих Правил, согласно заявке, представляемой органом государственной власти субъекта Российской Федерации по форме и в срок, которые установлены Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (за исключением сроков подачи заявки в отношении граждан, указанных в абзаце втором настоящего пункта).

В силу части 1 статьи 19 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации – законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (части 2, 3 статьи 19 Закона № 131-ФЗ).

Частью 5 статьи 19 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется исключительно за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, при этом органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона Алтайского края от 14.09.2006 № 92-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих инвалидов» (далее – Закон № 92-ЗС) реализация в Алтайском крае полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем инвалидов и семей имеющих детей инвалидов, меры социальной поддержки по обеспечению жильем которых установлены статьей 17 Закона № 181-ФЗ, о социальной защите инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005, возложена на органы местного самоуправления.

Но для осуществления государственных полномочий соответствующим муниципальным образованиям передаются в виде субвенций необходимые финансовые средства, поступившие в краевой бюджет из федерального бюджета (часть 1 статьи 5 Закона № 92-ЗС).

В силу правовой позиции, сформулированной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 29.05.2017 № 309-ЭС16-20165, в отношении инвалидов, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01.01.2005, необходимо выяснять обстоятельства исполнения разграниченных между государством и субъектом полномочий в сфере социальной защиты.

Проанализировав материалы дела, суды установили, что письмом от 29.12.2016 № 21/исх.-1834 администрация просила Минфин России возместить ей затраты на квартиру для инвалидов, включая Кожевниковой О.М., на что Минфин России в письме от 07.02.2017 № 12-05-07/1/6548 сообщил, что в соответствии с положениями статьи 28.2 Закона № 181-ФЗ обеспечение жилыми помещениями инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005 года, финансируется за счет средств федерального бюджета в виде субвенций, зачисляемых в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации.

В то же время материалы дела содержат доказательства (платежные поручения) и минфин Алтайского края не оспаривает, что в период с 2014 по 2016 годы Минфин России регулярно перечислял Алтайскому краю субвенции на реализацию полномочий по обеспечению жильем инвалидов.

Утверждение заявителей о том, что этих денежных средств было недостаточно, не принято во внимание судов, так как доказательства, свидетельствующие об обращении минфина Алтайского края к Минфину России с претензиями о недостаточности субвенций из федерального бюджета на эти цели, о выделении дополнительных денежных средств, данным ответчиком не представлены.

При этом противоправность действий Минфина России, наличие причинной связи между его действиями (бездействием) и наступившими у истца неблагоприятными последствиями суды сочли недоказанными.

В соответствии со статьей 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно статье 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Следовательно, возмещение убытков является универсальным способом защиты нарушенных гражданских прав и может применяться как в договорных, так и во внедоговорных отношениях. При отсутствии договорных отношений правовой режим возмещения убытков, наряду с положениями статей 15 и 16 ГК РФ, определяется нормами главы 59 ГК РФ.

Поэтому в силу положений статей 15, 1064, 1069, 1071 ГК РФ возникновение у субъекта Российской Федерации в лице соответствующего органа обязанности по возмещению вреда в форме возмещения убытков за счет казны субъекта Российской Федерации обусловлено юридическим составом, образуемым, по общему правилу, совокупностью следующих элементов: фактом нарушения права, виновным противоправным действием (бездействием), наличием и размером понесенных убытков, а также наличием причинной связи между нарушением права и возникшими убытками.

Принимая во внимание, что минфином Алтайского края обязанность по направлению полученных из федерального бюджета субвенций в бюджет муниципального образования в целях исполнения им государственных полномочий по обеспечению инвалида Кожевниковой О.М., поставленной на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01.01.2015, не была исполнена, а администрация не вправе была отказать инвалиду в предоставлении жилья в силу закона и в силу обязательности исполнения судебного акта, суды пришли к обоснованному выводу, что ответственным за возмещение расходов истца является Алтайский край в лице минфина Алтайского края, с которого правомерно взыскали заявленные убытки.

Ссылка подателей жалоб на то, что Кожевникова О.М. отказалась от получения субсидии, определенной минфином Алтайского края и минтрудсоцзащитой в сумме стоимости жилого помещения размером 18 м?, сама по себе не является основанием, как верно отмечено судами, для отказа во взыскании убытков в пользу администрации.

По правилам статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные постановления, принимаемые в форме судебных приказов, решений суда, определений суда, постановлений президиума суда надзорной инстанции, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и обращения судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Поскольку граждане не являются участниками межбюджетных отношений и исполнение судебных решений не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты, администрация не могла отказать Кожевниковой О.М. в предоставлении жилого помещения в целях исполнения собственных обязательств (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 № 2280/10).

Кроме того, расчет администрацией убытков, исходя из возложенной на нее решением от 24.05.2016 Центрального районного суда города Барнаула по делу № 2-2440/2016 обязанности предоставить Кожевниковой О.М. отдельное жилое, с учетом права на дополнительную жилплощадь, в размере не менее 27,05 м?, не противоречит разъяснениям, содержащимся в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22.01.2018 № 4-П.

Довод минтрудсоцзащиты об отсутствии убытков у муниципального образования в связи с предоставлением квартиры по социальному найму правильно отклонен апелляционным судом с указанием на то, что предоставление жилья носит бессрочный характер и по факту имеет место быть выбытие муниципальной собственности из владения муниципалитета.

Обоснованно отклонен апелляционным судом и аргумент минфина Алтайского края о том, что он является ненадлежащим ответчиком, так как убытки взысканы с Алтайского края за счет казны Алтайского края.

Доводы заявителей, приведенные в кассационных жалобах, направлены на переоценку установленных судами обстоятельств и исследованных доказательств по делу, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции (статья 286 АПК РФ).

Учитывая, что судами не допущено неправильного применения и нарушения норм материального права и норм процессуального права (статья 288 АПК РФ), оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационных жалоб отсутствуют.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 06.04.2018 Арбитражного суда Алтайского края и постановление от 18.06.2018 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А03-3900/2017 оставить без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий судья С.И. Шуйская


Судьи Т.А. Зиновьева


М.А. Севастьянова