Решение от 20 ноября 2020 г. по делу № А60-8297/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

620075 г. Екатеринбург, ул. Шарташская, д.4,

www.ekaterinburg.arbitr.ru e-mail: info@ekaterinburg.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А60-8297/2020
20 ноября 2020 года
г. Екатеринбург


Резолютивная часть решения объявлена 19 ноября 2020 года

Полный текст решения изготовлен 20 ноября 2020 года

Арбитражный суд Свердловской области в составе судьи И.В. Хачёва, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания В.В. Кобернык, рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Департамента по труду и занятости населения Свердловской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению федерального казначейства по Свердловской области (ИНН <***>, ОГРН <***>),

третье лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора, Федеральную службу по труду и занятости,

о признании недействительными представление Управления федерального казначейства по Свердловской области от 17.01.2020 № 62-64-10/499 и предписание от 13.05.2020 №62-64-10/4168,

при участии в судебном заседании

от заявителя:

- ФИО1 паспорт, представитель по доверенности № 13 от 08.09.2020,

- ФИО2 удост., представитель по доверенности № 19 от 30.12.2019,

от заинтересованного лица:

- ФИО3 удост., представитель по доверенности № 62-16-14/7224 от 03.09.2020,

от третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора:

- не явился, извещен.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.

Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.

Департамент по труду и занятости населения Свердловской области обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению федерального казначейства по Свердловской области с требованием о признании недействительными представление Управления федерального казначейства по Свердловской области от 17.01.2020 № 62-64-10/499 и предписание от 13.05.2020 №62-64-10/4168.

Заинтересованное лицо возражает против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве.

Третье лицо поддерживает позицию заинтересованного лица.

Рассмотрев материалы дела, суд

УСТАНОВИЛ:

В 2015 году в Свердловской области реализовывалась Программа дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда Свердловской области в 2015 году (далее - региональная программа), утвержденная постановлением Правительства Свердловской области от 24.03.2015 № 194-ПП.

Региональная программа разработана в соответствии с Правилами предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2015 №35.

Региональная программа была одобрена межведомственной рабочей группой при Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации (далее - Минтруд России) 25.06.2015.

Приказом Минтруда России от 05.03.2015 № 144н утвержден Порядок организации проведения Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации отбора программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих дополнительные мероприятия в сфере занятости населения, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.

Распределение субсидии бюджету Свердловской области утверждено через два месяца после одобрения региональной программы распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.08.2015 № 1638-р.

Подписанное со стороны Свердловской области соглашение о предоставлении субсидии оперативно направлено в Федеральную службу по труду и занятости (далее - Роструд) письмом Правительства Свердловской области от 28.08.2015 № 01-01-65/15853.

В целях предоставления субсидии бюджету Свердловской области между Федеральной службой по труду и занятости и высшим исполнительным органом государственной власти Свердловской области заключено Соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъекта Российской Федерации, от 16.09.2015 № 10/2015(35) (далее - Соглашение от 16.09.2015 № 10/2015(35)). Средства субсидии поступили в бюджет Свердловской области 24.09.2015.

Постановлением Правительства Свердловской области от 30.10.2015 № 1004-ПП утверждена новая редакция региональной программы, которая направлена в Минтруд России письмом от 02.11.2015 № 01-01-65/20289.

Департаменту вменяется невозврат в федеральный бюджет суммы, подлежащей возврату в связи с недостижением значений показателей результативности использования субсидий, предоставленной Свердловской области на основании Соглашения от 16.09.2015 № 10/2015(35).

Указанный невозврат квалифицирован как бюджетное нарушение, выразившееся в нарушении статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 20 Правил предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2015 № 35, а также постановления Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» о чем Управлением Федерального казначейства по Свердловской области вынесено представление от 17.01.2020 № 62-64-10/49 и постановление от 13.05.2020 № 62-64-10/4168.

Не согласившись с вынесенными представлением и постановлением, Департамент обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Проанализировав фактические обстоятельства дела, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, заслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, суд полагает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, исходя из следующего.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На основании ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

При рассмотрении арбитражным судом дела об оспаривании представления и предписания, в предмет доказывания входит, в том числе, и рассмотрение вопроса о наличии у органа, выдавшего предписание, соответствующих полномочий, а также вопрос соответствия предписания закону и факт нарушения прав и законных интересов заявителя.

УФК по Свердловской области в соответствии с п. 5 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее – Правила № 1092), поручением Федерального казначейства от 06.11.2019 № 17-03-06/23751 в Департаменте была проведена выездная проверка по вопросу исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации требований главного распорядителя средств федерального бюджета по возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет объема средств, рассчитанного в соответствии с п. 16 Правил № 999.

Статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

Согласно пунктам 10, 67, 68 Правил № 1092 территориальные органы Федерального казначейства по результатам проведенных выездных проверок вправе выдавать представления, содержащие обязательные для исполнения в указанный в представлении срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации.

Таким образом, УФК по Свердловской области не превышало своих полномочий, а оспариваемые Департаментом предписание и представление вынесены Управлением в соответствии с определенными законодательством полномочиями.

Департамент по труду и занятости населения Свердловской области указывает, что основания по возврату в федеральный бюджет денежных средств отсутствуют, так как Правила не содержат условие о достижении показателей результативности и, следовательно, не содержат требование о возврате средств субсидии за нарушение такого условия.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2015 № 35 «О предоставлении и распределении в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации» утверждены Правила предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 19 Правил № 35 объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансируемого за счет субсидии, утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации исходя из необходимости достижения установленных соглашением значений показателей результативности использования субсидии.

В п. 8 Соглашения между Федеральной службой по труду и занятости и высшим исполнительным органом государственной власти Свердловской области о предоставлении субсидии из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъекта Российской Федерации от 16.09.2015 № 10/2015(35) установлены показатели результативности предоставления субсидии. Также в пп. д п. 10 Соглашения на высший орган исполнительной власти возложена обязанность обеспечить достижение установленных пунктом 8 настоящего Соглашения значений показателей результативности предоставления субсидии.

Кроме этого, согласно п. 20 Правил № 35 порядок и условия перечисления субсидий в бюджеты субъектов Российской Федерации, возврата средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет в случае нарушения обязательств, предусмотренных соглашением, и их последующего использования установлены пунктами 14 - 20 и 22 - 24 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 г. № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (далее – Правила № 999).

Подпунктом "б" п. 10 указанных Правил № 999 определено, что соглашение, заключаемое в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации правилами предоставления субсидий, должно содержать значения показателей результативности использования субсидии, которые должны соответствовать значениям целевых показателей и индикаторов государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ), и обязательства субъекта Российской Федерации по их достижению.

Пункт 16 Правил № 999 устанавливает, что в случае если субъектом Российской Федерации по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии допущены нарушения обязательств, предусмотренных соглашением в соответствии с подпунктом "б" пункта 10 настоящих Правил, и в срок до первой даты представления отчетности о достижении значений показателей результативности использования субсидии в соответствии с соглашением в году, следующем за годом предоставления субсидии, указанные нарушения не устранены, средства, подлежащий возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет в срок до 1 июня года, следующего за годом предоставления субсидии, объем которых рассчитывается по установленной формуле.

Таким образом, доводы заявителя являются необоснованными, так как Правила № 35, с учетом положений Соглашения, содержали условие о достижении показателей результативности и требование о возврате средств из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет, в случае не достижения этих показателей.

В заявлении Департамент также указывает, что Правила № 35 и Правила № 999 не распространяются на отношения, связанные с использованием Свердловской областью средств субсидий, предоставляемых из бюджета Российской Федерации.

Данные доводы заявителя является несостоятельным в виде следующего.

В соответствии с п. 1 Правил № 999 настоящие Правила устанавливают порядок определения целей предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, условия предоставления субсидий и принципы их распределения между субъектами Российской Федерации.

Субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения (п. 2 Правил № 999).

Согласно п. 3 Правил № 999 субъекты бюджетного планирования в отношении каждого вида субсидий разрабатывают правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2015 № 35 были утверждены Правила предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.

Указанные Правила, аналогично Правилам № 999, устанавливают порядок и условия предоставления и распределения в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.

В п. 2 Правил № 35 определено, что субсидии предоставляются на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией программ субъектов Российской Федерации.

Таким образом, указанные нормативные правовые акты распространяются не только на субъекты бюджетного планирования, но и на субъекты Российской Федерации, которым эти субсидии предоставляются для реализации своих программ.

Департамент также указывает, что данные правоотношения являются гражданскими, а не бюджетными и не подпадают под действие бюджетного законодательства. Довод Департамента о том, что сложившиеся отношения являются гражданскими, а не бюджетными является несостоятельным.

В соответствии с п. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга.

То есть бюджетные правоотношения – это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов.

Особенности бюджетных правоотношений проявляются в их субъектном составе и содержании:

- возникают они на основе норм бюджетного права;

- обязательным субъектом бюджетных правоотношений всегда является государство в лице уполномоченного органа, органа местного самоуправления;

- возникают они в рамках компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области составления, рассмотрения проектов бюджетов, исполнения и контроля за исполнением соответствующих бюджетов;

- возникновение, изменение и прекращение бюджетных правоотношений связано с функционированием бюджетной системы РФ.

Поэтому правоотношения по предоставлению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, как форма расходов бюджета, являются не чем иным как бюджетными правоотношениями.

Заявитель указывает, что ст. 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации не применима, т.к. абзац 3 пункта 3 ст. 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации введен в 2017 году Федеральным законом от 18.07.2017 № 178-ФЗ.

Данным вывод судом отклоняется, так как ст. 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливала порядок предоставления субсидии как в период заключения Соглашения, так и в период проведения проверки в отношении Департамента и направления представления.

Статья 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации применена в действующей редакции обоснованно, так как представление выдано в связи с неисполнением Департаментом на сегодняшний день требований главного распорядителя средств федерального бюджета по возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет средств в сумме 1 563 600 рублей, а не в связи с недостижением показателей результативности, предусмотренных Соглашением.

Департамент в своем заявлении указывает, что Соглашение не предусматривало обязанности Свердловской области осуществлять за собственный счет возврат средств в федеральный бюджет в связи с недостижением показателей результативности использования субсидии.

УФК по Свердловской области по данному доводу пояснил следующее.

Соглашение было заключено по форме установленной приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 06.02.2015 № 63н «Об утверждении формы соглашения между Федеральной службой по труду и занятости и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъекта Российской Федерации» (далее – Форма Соглашения).

Форма Соглашения содержала: показатели результативности предоставления субсидии (п. 8), обязанность высшего органа исполнительной власти обеспечить достижение установленных значений показателей результативности предоставления субсидии (пп. д п. 10) и представление Роструду Отчета о показателях результативности (пп. з п. 10), а также условие об отказе использовать остатки субсидии в следующем году, в случае не достижения показателей результативности.

Поэтому Соглашение содержит все условия, предусмотренные Формой Соглашения и не содержит условие о возврате средств в федеральный бюджет. Однако это не означает, что субъект Российской Федерации должен быть освобожден от ответственности, так как обязанность по возврату денежных средств из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет возникла в силу действующих нормативно-правовых актов.

Также Департамент в заявлении указывает, что главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены виды бюджетных нарушений, и нарушение, выявленное в ходе проверки, не относится к бюджетным нарушениям. Данные доводы заявителя являются ошибочными и противоречат нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершения.

Понятие бюджетного нарушения дано в главе 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии со ст. 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом, главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком, в том числе, нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (пп. 1 п. 1) нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета (пп. 3 п.1).

В ходе проверки было установлено, что условия Соглашения о предоставлении средств из бюджета не были исполнены в полном объеме (не достигнуты показатели результативности) и в нарушении Правил № 35 и Правил № 999 не осуществлен возврат в федеральный бюджет средства из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет, то есть были нарушены и условия Соглашения, и нормы бюджетного законодательства.

Таким образом, данное нарушение является бюджетным.

В соответствии с ч. 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании вышеизложенного, поскольку заявителем в соответствии с требованиями ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлено доказательств несоответствия оспариваемых представления от 17.01.2020 № 62-64-10/499 и предписания от 13.05.2020 №62-64-10/4168 каким-либо законодательным нормам и нарушения ими прав и законных интересов общества, суд пришел к выводу, что оснований для признания их недействительными в порядке, предусмотренном статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется, заявленные требования удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. В удовлетворении заявленных Департаментом по труду и занятости населения Свердловской области требований отказать.

2. Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

3. Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети «Интернет» http://ekaterinburg.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда http://17aas.arbitr.ru.

Судья И.В. Хачёв