Решение от 24 ноября 2022 г. по делу № А66-9629/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

с перерывом в порядке статьи 163 АПК РФ

Дело № А66-9629/2022
г.Тверь
24 ноября 2022 года



(резолютивная часть объявлена 16.11.2022)


Арбитражный суд Тверской области в составе судьи Басовой О.А., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1 (до перерыва), секретарем судебного заседания ФИО2 (после перерыва), рассмотрев в открытом судебном заседании в присутствии представителей: заявителя – ФИО3, ФИО4, ответчика – ФИО5, дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Билдингпроект" (170024, <...>, помещение VII этаж 4 офис 21, ОГРН <***>, дата присвоения ОГРН: 09.07.2019, ИНН <***>)

к Главному управлению архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области (170026, <...>, ОГРН <***>, дата присвоения ОГРН: 27.10.2017, ИНН <***>)

о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта "Жилая застройка по ул.Оснабрюкская в г.Твери, расположенная на земельном участке с кадастровым номером 69:40:0300157:1073, 1 очередь, 1-3й этапы строительства", выраженного в письме от 11.04.2022 №1775-ВМ

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Билдингпроект" (далее – заявитель, Общество) обратилось в арбитражный суд с иском к Главному управлению архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области (далее – ответчик, Управление) о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта "Жилая застройка по ул.Оснабрюкская в г.Твери, расположенная на земельном участке с кадастровым номером 69:40:0300157:1073, 1 очередь, 1-3й этапы строительства", выраженного в письме от 11.04.2022 №1775-ВМ.

В судебном заседании заявитель требования поддержал.

Ответчик против их удовлетворения возражает по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Как следует из материалов дела, Общество обратилось в Управление с заявлением от 04.04.2022 (вх. № 187-РС) о выдаче разрешения на строительство объекта «Жилая застройка по ул. Оснабрюкская в г. Твери» с приложением пакета документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).

Решением от 11.04.2022 № 1775-ВМ Управление отказало Обществу в выдаче разрешения на строительство. В обоснование отказа указало, что при проверке документов, приложенных к заявлению, выявлено несоответствие проектной документации проекту планировки территории, утвержденному Постановлением Главы администрации города Твери от 03.10.2008 N 2652 "Об утверждении документации по планировке территории в границах земельных участков с кадастровыми номерами: 69:40:03 00 157 0033; 69:40:03 00 157 0040 в Пролетарском районе города Твери" (далее – ППТ № 2652), что нарушает требования статей 42 и 51 ГрК РФ.

Не согласившись с данным отказом, Общество оспорило его в судебном порядке. Указывает на необоснованность и немотивированность решения ответчика; полагает, что поскольку спорный объект строительства не является линейным, то проверка проектной документации по строительству объекта капитального строительства на предмет ее соответствия требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории действующим законодательством не предусмотрена.

Ответчик, возражая против доводов заявителя, указал, что основанием для принятия оспариваемого решения послужило наличие несоответствия представленной Обществом проектной документации ППТ № 2652 (Документации по планировке территории).

Исследовав материалы дела, заслушав объяснения представителей сторон, суд пришел к выводу об обоснованности заявленных Обществом требований в связи со следующим.

В соответствии с частью 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Согласно части 1 названной статьи разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).

В соответствии с частью 7 названной статьи в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом", Государственную корпорацию по космической деятельности "Роскосмос". К указанному заявлению прилагаются документы и сведения, предусмотренный данной нормой.

Согласно части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" или Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 настоящей статьи:

1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Основания для отказа в выдаче разрешения на строительство предусмотрены частью 13 статьи 51 ГрК РФ. Таковыми являются: отсутствие предусмотренных частью 7 данной статьи документов; несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Неполучение или несвоевременное получение документов, запрошенных в соответствии с частью 7.1 настоящей статьи, не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

В данном случае оспариваемый отказ в выдаче разрешения на строительство обусловлен несоответствием представленной в Управление проектной документации ППТ № 2652.

По мнению заявителя, Управление не вправе проверять проектную документацию на соответствие ППТ, если планируемый объект капитального строительства не является линейным объектом.

Данную позицию заявителя суд признает необоснованной, поскольку она противоречит определению разрешения на строительство, приведенному в части 1 статьи 51 ГрК РФ, из которого прямо следует, что разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории при осуществлении строительства, реконструкции как линейных объектов, так и объектов, не являющихся линейными. Дополнительно по сравнению с линейными объектами для объектов, не являющихся линейными, требуется подтверждение соответствия проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом.

Пункт части 11 статьи 51 ГрК РФ, на который ссылается заявитель в обоснование своей позиции, в совокупности с частью 1 названной статьи следует понимать таким образом, что проверка проектной документации объекта капитального строительства, не являющегося линейным, проводится на предмет соответствия любым требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе и требованиям, содержащимся в ППТ и проекте межевания территории, тогда как для линейного объекта проверка осуществляется только на предмет соответствия требованиям к строительству, содержащимся в ППТ и проекте межевания территории, то есть в более ограниченных пределах.

Таким образом, рассмотренный довод заявителя подлежит отклонению как основанный на неверном толковании норм права.

В то же время суд полагает, что оспариваемый отказ в выдаче разрешения на строительство противоречит закону и иным нормативным актам в связи со следующим.

Как указано выше, основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство явилось несоответствие представленной Обществом проектной документации ППТ № 2652 (Документации по планировке территории).

При этом, как верно указывает заявитель, в отказе не приведены какие-либо конкретные несоответствия проектной документации требованиям ППТ № 2652.

Согласно пояснениям, данным представителем ответчика, а также изложенным в письменном отзыве, данное несоответствие выражалось не в противоречии отдельных положений проектной документации спорного объекта пунктам, разделам и положениям утвержденной Документации по ППТ, а в её полном несоответствии данному документу (параметрам застройки территории, границам зон объектов капитального строительства, размещению объектов капитального строительства, архитектурно-планировочным решениям и т.д.).

Так, пунктом 3 раздела 1.2.4 ППТ № 2652 предусматривалось размещение тринадцати 17-этажных жилых домов с нежилыми помещениями на первом этаже, встроенно-пристроенных объектов торговли и социального назначения, детского сада на 240 мест и многоуровневого гаража емкостью до 300 машино-мест. В то время как согласно разделу проектной документации Объекта № 1 «Пояснительная записка» на территории данного земельного участка планируется к строительству многоквартирный многоэтажный жилой дом, состоящий из 6-ти блок-секций. Этажность проектируемых секций – 9 этажей, количество этажей – 10. Между тем, данные обстоятельства в оспариваемом решении не приведены, из чего следует, что на стадии рассмотрения заявления Общества в нарушение требований пункта 2 части 11 статьи 51 ГрК РФ проверка соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, фактически не проводилась, а приведенные возражения возникли лишь в ходе рассмотрения дела в суде. Таким образом, допущено нарушение процедуры рассмотрения заявления Общества о выдаче разрешения на строительство.

Кроме того, указывая в оспариваемом отказе на несоответствие представленной Обществом проектной документации требованиям ППТ №2652, Управлением не учтено следующее.

Согласно части 4 статьи 41 ГрК РФ проект планировки территории относится к документации по планировке территории, подготовка которой является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий (статья 1 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории (часть 1 статьи 41.1 ГрК РФ). Из приведенной нормы, а также положений статей 9, 45 ГрК РФ усматривается принцип первичности генерального плана перед документацией по планировке территории. Несоответствие документации по планировке территории генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении ее в соответствие с указанным документом территориального планирования. Также, исходя из части 10 статьи 45 ГрК РФ, приоритет перед документацией по планировке территории имеют правила землепользования и застройки (ПЗЗ).

В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГрК РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в частях 1.1 и 12.12 настоящей статьи.

Применительно к рассматриваемому случаю ППТ № 2652 разработан на основе Генерального плана города Твери, утвержденного Решением Президиума Тверского областного Совета народных депутатов, исполнительного комитета Тверского областного Совета народных депутатов от 25.02.1991 N 26/40 «Об утверждении генерального плана г. Твери с основными положениями и проектом зон охраны памятников истории и культуры» и Правил землепользования и застройки города Твери, утвержденных Решением Тверской городской Думы от 02.07.2003 N 71, что следует из пояснительной записки к ППТ № 2652.

За период с даты утверждения ППТ № 2652 до момента выдачи Обществу градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ) № РФ-69-2-40-0-00-2021-0349 (19.08.2021), то есть до даты, на которую в силу части 11 статьи 51 ГрК РФ орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство, проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, Генеральный план города Твери полностью изменен в связи с принятием Решений Тверской городской Думы от 25.12.2012 N 193 (394) "Об утверждении генерального плана города Твери", от 03.07.2019 N 108 "О внесении изменений в решение Тверской городской Думы от 25.12.2012 N 193 (394) "Об утверждении генерального плана города Твери" (с изменениями от 20.11.2020).

ПЗЗ в указанный период действовали в восьми различных редакциях, в них внесено более 50 изменений, соответствующих изменениям, вносимых в Генеральный план города Твери.

В то же время положения, содержащиеся в ППТ № 2652, в новых редакциях Генерального плана города Твери и ПЗЗ не учитывались, и в соответствие с ними не приводились, в связи с чем вступили в противоречие с названными документами территориального планирования и градостроительного зонирования, установившими иные функциональные и территориальные зоны, градостроительный регламент, высотность, плотность застройки и иные параметры строительства.

В частности, информация по спорному вопросу, а именно – об этажности и типе застройки (многоквартирный многоэтажный жилой дом, состоящий из 6-ти блок-секций, этажность проектируемых секций – 9 этажей, количество этажей – 10) указана в соответствии с ПЗЗ, определяющими предельные параметры разрешенного строительства объекта капитального строительства, установленные градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, предназначенный для строительства.

В свою очередь ППТ № 2652 предусматривает размещение в данной территориальной зоны иных объектов - тринадцати 17-этажных жилых домов с нежилыми помещениями на первом этаже, встроенно-пристроенных объектов торговли и социального назначения, детского сада на 240 мест и многоуровневого гаража емкостью до 300 машино-мест, что противоречит ПЗЗ города Твери, действовавшим на дату выдачи Обществу ГПЗУ.

Ответчик приведенные обстоятельства не оспаривает, в то же время настаивает на том, что до момента приведения ППТ № 2652 в соответствие с изменившимися положениями Генерального плана города Твери и ПЗЗ следует руководствоваться положениями ППТ № 2652, в том числе и противоречащими указанным документам территориального планирования.

Данная позиция не соответствует приведенным выше нормативным положениям, в связи с чем соответствующие доводы Управления судом отклоняются.

Суд при этом отмечает, что в силу положений статьи 8.2, части 20 статьи 45 ГрК РФ, пункта 8 части 1 статьи 2 Закона Тверской области от 20.12.2019 N 89-ЗО "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области и органами государственной власти Тверской области", пункта 42 Порядка подготовки, утверждения документации по планировке территории применительно к территориям муниципальных образований Тверской области, внесения изменений в такую документацию, отмены такой документации или отдельных ее частей, признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению, утвержденного Постановлением Правительства Тверской области от 19.04.2021 N 226-пп, Управление является уполномоченным органом по реализации полномочий в области отмены или изменения противоречащей Генеральному плану и ПЗЗ города Твери документации по планировке территории. Неисполнение Управлением возложенных на него полномочий в указанной сфере не может служить основанием для применения несоответствующих Генеральному плану и ПЗЗ положений документации по планировке территории и для отказа в выдаче разрешения на строительство лишь на этом основании.

Таким образом, суд приходит к выводу о незаконности оспариваемого отказа. При этом, вопреки доводам ответчика, указанный отказ напрямую нарушает права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, так как лишает его возможности осуществления строительства на отведенном для этих целей земельном участке.

При таких обстоятельствах суд признает решение Управления об отказе в выдаче разрешения на строительство, выраженное в письме от 11.04.2022 №1775-ВМ, недействительным.

Из содержания пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ следует, что в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

По смыслу норм главы 24 АПК РФ возложение обязанности совершить определенные действия не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя и должно быть соразмерно нарушенному праву с учетом обстоятельств конкретного дела.

Указание на способ защиты (восстановления) нарушенного права в случае признания ненормативного акта недействительным, а решения соответствующего органа – незаконными, является обязательным требованием к резолютивной части решения.

При этом применяемая защитно-восстановительная мера должна отвечать определенным критериям, в том числе обеспечивать защиту и восстановление права, нарушенного этими актами (решениями), и быть обусловленной существом спора.

Таким образом, окончательное определение способа восстановления нарушенного права при рассмотрении заявлений в порядке главы 24 АПК РФ является дискреционным полномочием арбитражного суда, реализация которого поставлена в зависимость от совокупности конкретных обстоятельств дела.

При проверке законности и обоснованности соответствующего ненормативного правового акта (решения) компетентного органа арбитражный суд не вправе принимать на себя его полномочия и проверяет законность и обоснованность указанного акта исходя из тех обстоятельств, которые имели место на момент его вынесения (только по тем основаниям, которые непосредственно в нем приведены и явились причиной для его принятия).

Данный подход основан на правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в абзаце 2 пункта 61 Постановления Пленума от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», согласно которой суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, изменяя таким образом основания принятого решения.

Кроме того, необходимо также отметить, что по смыслу положений статьи 2 АПК РФ, судебные акты арбитражного суда не могут подменять собой решения административных органов по вопросам, отнесенным к их компетенции, тем более в случаях, когда на эти органы законом прямо возложена обязанность принятия соответствующих актов (решений), поскольку это будет противоречить принципу разделения полномочий исполнительной и судебной ветвей власти, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Учитывая изложенное, а также то обстоятельство, что по существу проверка соответствия представленной Обществом проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, Управлением не проводилась, суд приходит к выводу о том, что надлежащим способом восстановления нарушенного права в рассматриваемой ситуации будет возложение на ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление Общества (вх. № 187-РС) о выдаче разрешения на строительство и принять решение по данному заявлению с учетом выводов суда, изложенных в настоящем решении, в течение 5 рабочих дней со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины взыскиваются с ответчика в пользу заявителя.

руководствуясь статьями 110, 163, 167-170, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным решение об отказе обществу с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Билдингпроект" в выдаче разрешения на строительство объекта "Жилая застройка по ул.Оснабрюкская в г.Твери, расположенная на земельном участке с кадастровым номером 69:40:0300157:1073, 1 очередь, 1-3й этапы строительства", выраженного в письме от 11.04.2022 №1775-ВМ, принятое Главным управлением архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области.

Обязать Главное управление архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя путем повторного рассмотрения заявления общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Билдингпроект" от 04.04.2022 (вх. № 187-РС) о выдаче разрешения на строительство и принять решение по данному заявлению с учетом выводов суда, изложенных в настоящем решении, в течение 5 рабочих дней со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Взыскать с Главного управления архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области (170026, <...>, ОГРН <***>, дата присвоения ОГРН: 27.10.2017, ИНН <***>) в пользу общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Билдингпроект" (170024, <...>, помещение VII этаж 4 офис 21, ОГРН <***>, дата присвоения ОГРН: 09.07.2019, ИНН <***>) расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 рублей. Исполнительный лист выдать взыскателю в порядке статьи 319 АПК РФ.

Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд, г. Вологда, в месячный срок со дня его принятия.


Судья О.А. Басова