Решение от 24 декабря 2019 г. по делу № А13-8052/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Герцена, д. 1 «а», Вологда, 160000


Именем Российской Федерации



Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А13-8052/2019
город Вологда
24 декабря 2019 года



Резолютивная часть решения объявлена 23 декабря 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 24 декабря 2019 года.


Арбитражный суд Вологодской области в составе судьи Селивановой Ю.В. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению публичного акционерного общества «Северсталь» к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области о признании незаконным предписания от 25.01.2019 № 01-03, с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Федерального государственного бюджетного учреждения «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Северо-Западному федеральному округу»,

при участии от заявителя – ФИО2 по доверенности от 01.08.2018, от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области - ФИО3 по доверенности от 25.10.2019, от третьего лица –ФИО4 по доверенности от 20.12.2018,



у с т а н о в и л:

публичное акционерное общество «Северсталь» (далее – ПАО «Северсталь», общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области (далее – Управление Росприроднадзора, Управление) о признании незаконным предписания от 25.01.2019 № 01-03.

В обоснование требований считает, что Управлением применен правовой акт, не подлежащей применению к сложившемуся правоотношению, поскольку общество отчет об исключении негативного воздействия на окружающую среду не направляло, полагает, что действующим законодательством не установлены требования к размещению фоновых наблюдательных скважин на границе земельного участка, требование к наличию фоновых скважин обязательного характера не носит, общество надлежащим образом исполняет положения законодательства в области мониторинга состояния окружающей природной среды, в том числе в части разработки программы мониторинга, определения мест отбора проб.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Управление Росприроднадзора по Вологодской области в отзыве, и его представители в судебном заседании отклонили заявленные требования, считая предписание законным и обоснованным. Указали, что обществом в установленном порядке не проводится мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на полигоне промышленных отходов. В отчете по результатам мониторинга не представлены сравнительные сведения о показателях поземных вод (физических, химических, биологических и иных) применительно к фоновой и контрольной наблюдательной скважине. Отсутствие данных о фоновом состоянии и загрязнении поверхностных и поземных вод не позволяет произвести мониторинг состояния грунтовых вод на объекте размещения отходов.

Федеральное государственное бюджетное учреждение «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Северо-Западному федеральному округу» (далее – учреждение, ЦЛАТИ по Вологодской области) в отзыве на заявление и его представитель в судебном заседании считают требования заявителя не подлежащими удовлетворению. Указали, что представленные программа мониторинга и отчет не соответствуют установленным требованиям и не подтверждают ведение мониторинга в соответствии с действующим законодательством. У общества отсутствует фоновая скважина, выбор места отбора проб не обоснован, отсутствуют данные об оптимальности и достаточности мест отбора проб, в отчетах о результатах мониторинга отсутствуют результаты оценки и динамика изменений окружающей среды под воздействием объекта размещения отходов по сравнению с фоновыми данными о состоянии и загрязнении окружающей среды в районе расположения объекта размещения отходов и данными предыдущих наблюдений.

Исследовав доказательства по делу, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, суд считает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, должностными лицами Управления Росприроднадзора по Вологодской области с привлечением экспертов ФГБУ «ЦЛАТИ по Северо-Западному округу» филиала ЦЛАТИ по Вологодской области проведена плановая выездная проверка ПАО «Северсталь», по результатам которой составлен акт проверки от 26.10.2018 № 386-03 и выдано предписание от 26.10.2018 № 13-3.

При проверке установлено, что программа мониторинга и отчет о результатах мониторинга ПАО «Северсталь» не соответствуют Постановлению Правительства Российской Федерации от 26.05.2016 № 467 «Об утверждении положения о подтверждении исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов» (далее – Положение № 467), Приказу Минприроды России от 04.03.2016 № 66 «Об утверждении Порядка проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду. Отсутствует информация о фоновой скважине, не представлено сравнение качества подземной воды в контрольной скважине по сравнению с фоновой.

В Акте проверки от 26.10.2018 № 386-03 отражено, что в качестве фоновых применяются фоновые значения соответствующих показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту размещения.

Согласно предписанию от 26.10.2018 № 13-3 обществу необходимо в срок до 15.01.2019 организовать проведение мониторинга состояния и загрязнения поземных вод при эксплуатации полигона промышленных отходов относительно фоновых величин согласно действующему законодательству, направить отчет о выполнении в Управление.

На основании приказа от 11.01.2019 № 25 Управлением проведена внеплановая документарная проверка, по результатам которой составлен акт проверки от 25.01.2019. В акте проверки установлено, что предписание от 26.10.2018 № 13-3 обществом не выполнено.

С целью устранения выявленного нарушения обществу повторно выдано предписание от 25.01.2019 № 01-03 с аналогичными требованиями со сроком устранения нарушения до 15.07.2019.

Общество не согласилось с предписанием от 25.01.2019 № 01-03 Управления и обратилось в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Пунктом 2 части 1 статьи 29, частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) предусмотрена подведомственность арбитражному суду дел об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Пунктом 4 статьи 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ) определено, что государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

На основании постановления Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 № 717 «О внесении изменений в некоторые Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору», постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370», приказа Росприроднадзора от 25.08.2016 № 567 «Об утверждении Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области» Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования регионального уровня, осуществляющим на территории Вологодской области отдельные функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, в том числе в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, включая государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха.

Экологические и санитарно-эпидемиологические требования при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами установлены Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон №7-ФЗ), Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон № 89-ФЗ), Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Закон № 52-ФЗ).

Согласно статье 1 Закона № 89-ФЗ под отходами производства и потребления понимаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

Согласно статье 1 Закона № 89-ФЗ объекты хранения отходов - специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения.

Следовательно, на лиц, эксплуатирующих объекты размещения отходов, распространяются требования законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Как следует из материалов дела, обществу выдана лицензия на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов 2-4 классов опасности от 30.11.2018 № (35)-553-CТУРБ/п, местом осуществления лицензируемого вида деятельности указан полигон промышленных отходов, расположенный по адресу: <...>.

Таким образом, как лицо, эксплуатирующее объект размещения отходов, общество обязано соблюдать требования законодательства в области охраны окружающей среды.

В соответствии со статьей 1 Закона № 7-ФЗ окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов; компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.

Таким образом, подземные воды - это один из компонентов природной среды, являющийся составляющей частью окружающей среды.

Приказом Минприроды России от 04.03.2016 № 66 утвержден Порядок проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду (далее –Порядок № 66).

В силу пункта 2 Порядка № 66 мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду, является частью системы наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием объектов размещения отходов и осуществляется в целях предотвращения, уменьшения и ликвидации (уменьшения) негативных изменений качества окружающей среды, информирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц о состоянии и загрязнении окружающей среды в районах расположения объектов размещения отходов.

Согласно пункту 12 Порядка № 66 Программа мониторинга включает раздел «Обоснование выбора мест отбора проб, точек проведения инструментальных измерений, определений и наблюдений».

В разделе «Обоснование выбора мест отбора проб, точек проведения инструментальных измерений, определений и наблюдений» приводятся данные, позволяющие сделать вывод об оптимальности расположения и достаточности мест отбора проб, точек проведения инструментальных измерений, определений и наблюдений.

Решение о расположении и количестве мест отбора проб, точек проведения инструментальных измерений атмосферного воздуха, почв принимается с учетом направлений преобладающих ветров и с учетом видов разрешенного использования земель на прилегающих к объектам размещения отходов территориях.

Решение о расположении мест отбора проб, точек проведения инструментальных измерений подземных вод принимается с учетом:

распространенности и условий залегания водоносных горизонтов и водоупорных горных пород;

расположения границ областей питания водоносных горизонтов (в пределах территории объекта размещения отходов) и границ областей их разгрузки (в пределах территории объекта размещения отходов или в пределах его воздействия на подземные воды)

Наблюдения за состоянием и загрязнением подземных вод в зоне воздействия объектов размещения отходов проводятся на первом от земной поверхности водоносном горизонте. В случае выявления загрязнения первого от земной поверхности водоносного горизонта и высокой вероятности распространения этого загрязнения далее вглубь, наблюдения проводятся и на нижележащем водоносном горизонте. В случае выявления загрязнения второго от земной поверхности водоносного горизонта и высокой вероятности распространения этого загрязнения далее вглубь, наблюдения проводятся на нижележащем водоносном горизонте (пункт 18 Порядка № 66).

Пунктом 15 Порядка № 66 установлено, что программа мониторинга в разделе «Обоснование выбора подлежащих наблюдению компонентов природной среды и природных объектов на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду» должна включать данные о фоновом состоянии и загрязнении атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, почв, растительного и животного мира (при необходимости), а также природных объектов в районе расположения объекта размещения отходов; данные, характеризующие потенциальное и непосредственное воздействие объектов размещения отходов на атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, почвы, растительный и животный мир (при необходимости), а также отдельные экологические системы и природные ландшафты в районе расположения объекта размещения отходов.

На основании сравнительной оценки вышеуказанных данных делается вывод о проведении наблюдений за конкретными компонентами природной среды и природными объектами на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду.

Пунктом 26 Порядка № 66 определено, что при составлении отчета в разделе «Обработка и документирование данных наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду» приводятся результаты оценки и динамики изменений окружающей среды под воздействием объекта размещения отходов (по сравнению с фоновыми данными о состоянии и загрязнении окружающей среды в районе расположения объекта размещения отходов и данными предыдущих наблюдений) и данные по прогнозу таких изменений.

Пунктом 6 Положения № 467 определено, что при отсутствии установленных нормативов качества окружающей среды для оценки ее состояния применяются фоновые значения соответствующих физических, химических или биологических показателей состояния компонентов природной среды на территории, прилегающей к объекту размещения отходов.

Требования к размещению скважин с целью определения показателей загрязнения подземных вод установлены ГОСТ Р 56060-2014 «Производственный экологический мониторинг. Мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов», утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 9 июля 2014 № 709-ст. (далее -ГОСТ Р 56060-2014).

В соответствии с пунктом 4.6.3 ГОСТ Р 56060-2014 мониторинг за загрязнением грунтовых вод осуществляют с помощью отбора проб из контрольных колодцев, скважин или шурфов, заложенных по периметру объекта.

Состав проб вод из контрольных шурфов, колодцев и скважин, заложенных выше объекта по течению грунтовых вод, характеризует их исходное состояние. Ниже объекта по течению грунтовых вод (на расстоянии 50 - 100 м, если нет опасности загрязнения грунтовых вод за счет других источников) закладывают 1 - 2 колодца (шурфа, скважины) для отбора проб воды, с целью выявления влияния на них стоков полигона. При более глубоком залегании грунтовых вод их контроль осуществляют с помощью скважин.

В соответствии с пунктом 10.2 СП 127.13330.2017. Свода правил «Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию» СНиП 2.01.28-85, утвержденным Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 14.11.2017 № 1533/пр (далее - СП 127.13330.2017), для обеспечения контроля высоты стояния грунтовых вод, их физико-химического и бактериологического состава на территории участка захоронения отходов и в его санитарно-защитной зоне необходимо предусматривать створы наблюдательных скважин. В каждом створе должно быть не менее двух скважин.

При уклоне грунтового потока менее 0,1% створы должны предусматриваться по всем четырем направлениям. При уклоне более 0,1% контрольные скважины могут размещаться по трем направлениям, исключая направление вверх по течению. При длине сторон участка захоронения не более 200 м следует предусматривать на каждую сторону по одному контрольному створу; при большей длине сторон участка створы следует размещать через 100 - 150 м.

Расстояние между наблюдательными скважинами в створе должно приниматься в пределах 50 - 100 м. Одна скважина створа должна размещаться на территории участка захоронения, другая - в санитарно-защитной зоне. Приведенные расстояния могут быть уменьшены с учетом конкретных гидрогеологических условий.

Из приведенных положений следует, что фоновое значение показателей качества поземных вод определяется до влияния на него источника загрязнения. Данные о фоновом состоянии поземных вод, включаются в программу мониторинга, поскольку на основании сравнительной оценки с указанными данными делаются выводы о необходимости наблюдения за компонентом окружающей среды. Данные наблюдений включаются в отчет, где приводится динамика изменений и оценка воздействия объекта размещения на окружающую природную среду по сравнению с фоновыми данными физических, химических, биологических и иных показателей соответствующего компонента. При этом расположение мест отбора проб для проведения инструментальных исследований, их количество должно быть обосновано лицом, эксплуатирующим объект размещения отходов, в программе мониторинга.

Как следует из материалов дела раздел «Обоснование выбора подлежащих наблюдению компонентов природной среды и природных объектов на территории объекта размещения отходов и в пределах его воздействия на окружающую среду» Порядка проведения мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду, разработанного ПАО «Северсталь» и утвержденного в 2017 году (далее –Порядок мониторинга), содержит сведения о ведении наблюдения за подземными водами; раздел «Обоснование выбора мест отбора проб, точек инструментальных измерений, определений и наблюдений» содержит сведения о наличии трех скважин 34,34а,34б (Приложение № 4, схема расположения мест отбора проб) (т. 3 л.д. 38).

При этом в Порядке мониторинга отсутствует обоснование выбора мест отбора проб, места расположения, количество отраженных на схеме скважин 34,34а,34б не обоснованы, сведения о фоновой наблюдательной скважине отсутствуют, данные о фоновом состоянии и загрязнении подземных вод не приведены, в отчете о результатах мониторинга результаты оценки и динамики изменений окружающей среды под воздействием объекта размещения отходов по сравнению с фоновыми данными в районе расположения объекта размещения отходов отсутствуют, что является нарушением вышеуказанных положений Порядка № 66.

При таких обстоятельствах, Управление правомерно пришло к выводу о том, что обществом не организовано проведение мониторинга за состоянием подземных вод относительно фоновых величин в соответствии с требованиями Порядка № 66.

Поскольку предписание от 26.10.2018 № 13-3 в установленный срок обществом не исполнено у Управления имелись основания для выдачи оспариваемого предписания.

Доводы общества о том, что включение в программу мониторинга сведений о фоновых данных показателей подземных вод не носит обязательного характера со ссылкой на пункт 10 Порядка № 66, судом отклоняются, так как подлежащие обязательному применению требования к составу и содержанию программы установлены в разделе 3 Порядка № 66 и предусматривают включение в программу вышеуказанных сведений.

Ссылки на добровольный характер применения ГОСТ Р 56060-2014 судом отклоняются, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» требования ГОСТ Р 56060-2014, касающиеся экологической безопасности, являются обязательными к исполнению, поскольку направлены на охрану окружающей природной среды.

Ссылки на неприменение к обществу требований Положения № 467, так как общество не обращалось в Управление с обоснованием отсутствия негативного воздействия на окружающую среду, не могут быть приняты во внимание. Установленные пунктом 5 Порядка № 467 нормы, определяющие оценку состояния окружающей природной среды, носят общий характер и в соответствии с пунктом 2 Положения № 467, статьями 12, 23 Закона № 89-ФЗ распространяются на лиц, эксплуатирующих объекты и размещающих отходы. При этом как пояснил представитель ЦЛАТИ по Вологодской области в судебном заседании нормативы для определения показателей подземных вод, не являющихся питьевыми, не установлены. Следовательно, общество обязано проводить мониторинг состояния подземных вод в целях предотвращения, уменьшения и ликвидации негативных изменений качества окружающей среды в соответствии с действующим законодательством вне зависимости от наличия или отсутствия в отчете обоснования исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов.

Доводы о распространении СП 127.13330.2017 только на деятельность по проектированию полигонов судом отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании положений указанных правил, регулирующих, в том числе вопросы эксплуатации, ликвидации и рекультивации полигонов.

В соответствии с пунктом 4.1 СП 127.13330.2017 полигон по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов (далее - полигон) является специально оборудованным сооружением, предназначенным для обезвреживания и размещения отходов производственной деятельности. На полигон принимаются отходы I - IV классов опасности.

В статье 1 Закона № 89-ФЗ определено понятие «размещение отходов» - это хранение и захоронение отходов. В рассматриваемом случае общество имеет лицензию и осуществляет деятельность по размещению промышленных отходов 2-4 класса опасности.

Доводы о неправомерности требования к расположению фоновых скважин на границе земельного участка судом отклоняются, поскольку таких требований предписание не содержит.

Доводы о неисполнимости предписания судом отклоняются. В предписании указано нарушение и правовые акты, в соответствии с которыми необходимо проводить мониторинг состояния подземных вод, двойственности в понимании предписание не содержит, в связи с чем суд не усматривает оснований для его неисполнения.

При таких обстоятельствах, заявленные требования удовлетворению не подлежат.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб. подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области



р е ш и л:

в удовлетворении требований публичного акционерного общества «Северсталь» к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области о признании незаконным предписания от 25.01.2019 № 01-03 отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца после его принятия.



Судья Ю.В. Селиванова