Решение от 25 мая 2018 г. по делу № А31-1432/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ

156961, г. Кострома, ул. Долматова, д. 2

http://kostroma.arbitr.ru



Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е



Дело № А31-1432/2018
г. Кострома
25 мая 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена 25 мая 2018 года.

Полный текст решения изготовлен 25 мая 2018 года.

Судья Арбитражного суда Костромской области Мосунов Денис Александрович, при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению индивидуальных предпринимателей ФИО2, ИНН <***>, ОГРНИП 304440125100086, ФИО3, ИНН <***>, ОГРНИП 304440133500296, ФИО4, ИНН <***>, ОГРНИП 305440100900060, ФИО5, ИНН <***>, ОГРНИП 304440135000225, ФИО6, ИНН <***>, ОГРНИП 304440114000058

к Управлению городского пассажирского транспорта Администрации города Костромы, г. Кострома

о признании распоряжения начальника Управления городского пассажирского транспорта Администрации города Костромы от 01.12.2017 № 15/1 недействительным,

при участии в судебном заседании:

от истца: ФИО7, доверенности от 30.10.2017,

от ответчика: ФИО8, доверенность от 16.01.2016 № 50,

установил:

Индивидуальные предприниматели ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6 (далее – заявители, предприниматели) обратились в арбитражный суд с заявлением о признании распоряжения начальника Управления городского пассажирского транспорта Администрации города Костромы от 01.12.2017 № 15/1 недействительным.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд установил следующие обстоятельства.

В период с 29.08.2016 г. по 26.06.2017 г. между Управлением городского пассажирского транспорта Администрации города Костромы и предпринимателями в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" были заключены муниципальные контракты на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортном в городском сообщении по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам города Костромы.

В соответствии с данными контрактами заказчик поручает, а подрядчик принимает на себя обязательство выполнять работы по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском сообщении по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам. Подрядчик обязуется выполнять работу в соответствии с условиями настоящего контракта, техническим заданием на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском сообщении по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам.

В соответствии с данными контрактами перевозчики обязаны поставить на маршруты транспортные средства вместимостью от 38 человек.

Начальником Управления городского пассажирского транспорта было вынесено распоряжение № 15/1 от 01.12.2017 г., которым перевозчиков обязали укомплектовать штат должностными лицами, осуществляющими продажу билетов в транспортных средствах.

Предприниматели, посчитав данное распоряжение незаконным и нарушающим их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратились в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Заявители считают, что в обоснование принятия данного распоряжения были положены нормативные акты, которые не содержат обязанности по наличию кондукторов в транспортных средствах вместимостью от 38 человек для осуществления продажи билетов.

Полномочия Управления определены в Положении об Управлении городского пассажирского транспорта Администрации города Костромы. Среди полномочий, определенных в данном акте, отсутствует право Управления устанавливать какие-либо обязанности для хозяйствующих субъектов внутри предприятия.

В соответствии с заключенными муниципальными контрактами перевозчики обязаны были поставить на маршруты транспортные средства вместимостью от 38 человек. Данное обязательство со стороны заявителей исполнено. В контрактах согласованы все права и обязанности сторон. Данный перечень прав и обязанностей является исчерпывающим. Согласно указанным условиям обязанность перевозчика по комплектации транспортных средств должностными лицами, осуществляющими продажу билетов в транспортных средствах, не установлена.

Считают, что на законодательном уровне ни один нормативный правовой акт также не дает полномочий органам исполнительной власти устанавливать избыточные обязанности для хозяйствующего субъекта, если это прямо не предусмотрено законом.

Полагают, что Управление превысило установленные в нормативных документах и договорах полномочия, вынесло незаконное распоряжение.

Управление представило отзыв, пояснив следующее. В соответствии с Положением об Управлении городского пассажирского транспорта Администрации города Костромы к сфере деятельности Управления относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению города Костромы, организация транспортного обслуживания населения в границах города Костромы, обеспечение безопасности пассажирских перевозок, контроль соблюдения перевозчиками условий муниципальных контрактов на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа по регулируемому тарифу, а также утвержденного решением Думы города Костромы Порядка организации транспортного обслуживания населения на территории города Костромы и принятых в соответствии с ним муниципальных правовых актов города Костромы.

Частью 5 пункта 2.4. Приложения № 1 к муниципальным контрактам на подрядчиков возложена обязанность организовать деятельность привлеченных работников, в том числе установлено, что в каждом транспортном средстве Подрядчика при работе на маршруте должен присутствовать и осуществлять свои должностные обязанности кондуктор или иной персонал, обслуживающий пассажиров.

Таким образом, оспариваемое распоряжение принято в соответствии с действующим законодательством и заключенными муниципальными контрактами. Кроме того оно является рекомендательным документом ненормативного характера, и не предусматривает правовых последствий для заявителей.

На данном основании просит в удовлетворении заявленных требований отказать.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения требования о признании недействительным (незаконным) оспариваемого решения публичного органа власти необходимо одновременно наличие двух условий: несоответствие его закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 6 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом согласно ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Таким образом, бремя доказывания наличия факта нарушенных оспариваемым актом законных прав лежит на лице, оспаривающем акт, решение, действие (бездействие).

Согласно части 1 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2 статьи 71 АПК РФ).

Ненормативный правовой акт представляет собой акт индивидуального характера, изданный уполномоченным должностным лицом, влекущий возникновение, изменение или прекращение прав, обязанностей лица, которому он адресован, обязательный для исполнения и, как следствие, влекущий наступление неблагоприятных последствий в случае его неисполнения.

Как следует из содержания оспариваемого распоряжения начальника Управления городского пассажирского транспорта администрации города Костромы от 01.12.2017 г. № 15/1, оно принято в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и наземным электрическим транспортом», Положением об Управлении пассажирского транспорта Администрации города Костромы, утвержденного решением Думы города Костромы от 5 сентября 2013 года № 125, Положением об отделе пассажирских перевозок Управления городского пассажирского транспорт Администрации города Костромы, утвержденным постановлением Администрации города Костромы от 23 сентября 2013 года № 2135, с целью обеспечения безопасности дорожного движения, а также обеспечения безопасности перевозок пассажиров.

Данным распоряжением на перевозчиков, осуществляющих регулярные перевозки пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам города Костромы на транспортных средствах вместимостью от 38 человек, возложена обязанность укомплектовать штат должностными лицами осуществляющими продажу билетов в транспортном средстве (кондукторами).

В соответствии с подпунктами 1-4 пункта 2 статьи 4 Положения об Управлении городского пассажирского транспорта Администрации города Костромы, утвержденным решением Думы города Костромы от 5 сентября 2013 года № 125 к сфере деятельности Управления относится: создание условий для предоставления транспортных услуг населению города Костромы (1); организация транспортного обслуживания населения в границах города Костромы (2); обеспечение безопасности пассажирских перевозок (3); контроль соблюдения перевозчиками условий муниципальных контрактов на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа по регулируемому тарифу, а также утвержденного решением Думы города Костромы Порядка организации транспортного обслуживания населения на территории города Костромы и принятых в соответствии с ним муниципальных правовых актов города Костромы (4).

Согласно подпунктам 3, 6 пункта 1 статьи 6 Положения в сфере организации транспортного обслуживания населения в границах города Костромы Управление осуществляет следующие полномочия: обеспечивает разработку документации о закупках при заключении муниципального контракта на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам на муниципальных маршрутах регулярных перевозок (3); заключает муниципальные контракты о выполнении работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам на муниципальных маршрутах регулярных перевозок (далее - муниципальный контракт) (4).

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Положения Управление в установленном Администрацией порядке обеспечивает соблюдение перевозчиками условий муниципального контракта.

Согласно подпункта 13 пункта 2 статьи 12 Положения обязанностью Управления является при выявлении Управлением нарушений условий муниципального контракта: выдача (направление) перевозчику уведомления о нарушении условий муниципального контракта и необходимости устранения выявленных нарушений; применение к перевозчику санкций, предусмотренных муниципальным контрактом; при наличии оснований, в одностороннем порядке отказ от исполнения муниципального контракта.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 13 Положения в целях реализации полномочий, определенных настоящим Положением, начальник Управления издает распоряжения по вопросам местного значения и по вопросам непосредственного исполнения отдельных государственных полномочий, а также приказы по вопросам организации деятельности Управления.

В соответствии с подпунктами 1, 2, 5 пункта 3 статьи 15 Положения начальник Управления в соответствии с настоящим Положением и должностной инструкцией принимает в пределах полномочий Управления, установленных настоящим Положением, управленческие решения, обязательные для исполнения субъектами соответствующих отношений (1); обеспечивает выполнение полномочий и реализацию прав Управления, исполнение Управлением возложенных обязанностей, поручений главы Администрации и курирующего заместителя главы Администрации (2), издает распоряжения и приказы в соответствии со статьей 13 настоящего Положения (5);

Пунктом 4.4.11 муниципальных контрактов установлено право заказчика принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в соответствии положениями статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ в случае нарушения подрядчиком установленных контрактом требований безопасности пассажирских перевозок и требований транспортной безопасности.

Таким образом, оспариваемое распоряжение является ненормативным правовым актом, представляет собой акт индивидуального характера, изданный уполномоченным должностным лицом, влекущий возникновение, изменение или прекращение прав, обязанностей лиц, которым он адресован, обязательный для исполнения и, как следствие, влекущий наступление неблагоприятных последствий в случае его неисполнения с учетом полномочий и компетенции Управления, установленных в Положении об Управлении городского пассажирского транспорта Администрации города Костромы.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 19 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Устав автомобильного транспорта) регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок. Регулярные перевозки пассажиров и багажа относятся к перевозкам транспортом общего пользования.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Устава автомобильного транспорта порядок продажи билетов определяется правилами перевозок пассажиров.

Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 N 112 утверждены Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 49 указанных Правил, продажа билетов для проезда в городском и пригородном сообщениях производится в транспортных средствах (кондукторами или водителями).

Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее – Закон № 196-ФЗ) определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации.

Согласно статьи 1 Закона № 196-ФЗ задачами настоящего Федерального закона являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

В соответствии со статьей 3 Закона № 196-ФЗ основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения.

Согласно части 4 статьи 20 Закона № 196-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, должны соблюдать правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Приказом Минтранса России от 15.01.2014 N 7 утверждены Правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Согласно подпункта 3 пункта 4 Приказа к требованиям по обеспечению безопасности перевозок пассажиров и грузов субъектами транспортной деятельности относятся обеспечение безопасных условий перевозок пассажиров и грузов, включая перевозки в особых условиях.

В соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 3 Федерального закона № 220-ФЗ от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 220-ФЗ) предоставление всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке, предусмотрено только по муниципальным маршрутам, регулярные перевозки по которым осуществляются по регулируемым тарифам. Осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам, в соответствии с частью 2 статьи 14 Закона № 220-ФЗ обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом местного самоуправления муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных муниципальных нужд.

Из материалов дела следует, что в период с 29.08.2016 г. по 26.06.2017 г. между Управлением городского пассажирского транспорта Администрации города Костромы и индивидуальными предпринимателями ФИО5 ФИО6, ФИО2, ФИО3 были заключены муниципальные контракты на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортном в городском сообщении по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам города Костромы.

В соответствии с данными контрактами заказчик поручает, а подрядчик принимает на себя обязательство выполнять работы по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском сообщении по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам. Подрядчик обязуется выполнять работу в соответствии с условиями настоящего контракта, техническим заданием на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском сообщении по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам.

В соответствии с пунктом 4.1.4 муниципальных контрактов подрядчик обязан осуществлять регулярные перевозки на маршруте в соответствии с требованиями безопасности пассажирских перевозок, безопасности дорожного движения и транспортной безопасности.

Согласно пункту 12.3 муниципальных контрактов неотъемлемой частью контракта является (в том числе) приложение № 1 Техническое задание на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом.

Частью 5 пункта 2.4 указанного Технического задания на подрядчиков возложена обязанность организовать деятельность привлеченных работников, в том числе установлено, что в каждом транспортном средстве подрядчика при работе на маршруте должен присутствовать и осуществлять свои должностные обязанности кондуктор или иной персонал, обслуживающий пассажиров.

Требования к водителю установлены в части 10 пункта 2.4. Технического задания, при этом в его обязанности не входит исполнение обязанностей кондуктора. В обязанности водителя входит соблюдение правил дорожного движения и совершение действий по управлению маршрутным транспортным средством направленных на обеспечение безопасности пассажирских перевозок.

Требования к кондуктору установлены в пунктах части 11 пункта 2.4. Технического задания, при этом обязанности кондуктора входит обеспечение продажи билетов пассажирам и выдача билетов, совершение иных действий, связанных с непосредственной работой с пассажирами.

С учетом приведенных положений нормативных правовых актов и положений муниципальных контрактов суд приходит к выводу, что оспариваемое распоряжение соответствует закону, принято уполномоченным на то должностным лицом компетентного органа и направлено на обеспечение безопасности дорожного движения и перевозки пассажиров.

Заявителями не представлено доказательств, подтверждающих, что при отсутствии в маршрутных транспортных средствах кондукторов, и соответственно, возложении на водителей обязанностей кондукторов в виде приема платы за проезд и выдачи билетов обеспечивает безопасность дорожного движения и перевозки пассажиров, что в силу статьи 3 Закона № 196-ФЗ является основным принципом обеспечения безопасности дорожного движения, а именно обеспечивает соблюдение приоритета жизни и здоровья пассажиров над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Фактически не обеспечив наличие в маршрутных транспортных средствах кондукторов, и соответственно, возложив их функции на водителей транспортных средств предприниматели поставили экономический результат хозяйственной деятельности выше жизни и здоровья граждан, безопасности пассажирских перевозок.

Суд считает, что выполнение водителями обязанностей кондукторов не может обеспечить безопасность пассажиров и пассажирских перевозок, поскольку основной функцией водителя является управление маршрутным транспортным средством, а не принятие платы за проезд и продажа билетов.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемое распоряжение соответствует закону и не нарушает права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Поскольку в представленном случае отсутствует совокупность условий, необходимая для удовлетворения заявленных требований (несоответствие оспариваемого действия (бездействия) закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Расходы по уплате государственной пошлины суд в соответствии со статьей 110 АПК РФ относит на заявителей.

Исходя из изложенного, руководствуясь ст.ст. 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленного требования – отказать.

Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месячного срока со дня его принятия или в арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.


Судья Д.А. Мосунов