Решение от 22 августа 2018 г. по делу № А58-3655/2018

Арбитражный суд Республики Саха (Якутия)

ул. Курашова, д. 28, бокс 8, г. Якутск, Республика Саха (Якутия), 677980, www.yakutsk.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А58-3655/2018
22 августа 2018 года
город Якутск


Резолютивная часть решения объявлена 09.08.2018.

Полный текст решения изготовлен 22.08.2018.

Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) в составе судьи Андреева В.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Окружной администрации города Якутска без даты и номера

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным предупреждения от 25.04.2018 №02/1686,

с участием в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора Муниципального бюджетного учреждения «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуал» городского округа «город Якутск».

в судебное заседание явились:

от заявителя: ФИО2 по доверенности;

от ответчика: ФИО3 по доверенности;

от третьего лица: ФИО4 по доверенности;

УСТАНОВИЛ:

Окружная администрация города Якутска (далее – заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением без даты и без номера к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (далее – Управление, антимонопольный орган) о признании недействительным предупреждения от 25.04.2018 №02/1686.

Из представленных материалов дела следует.

На основании заявления физического лица от 25.01.2018 о допущенных нарушениях требований ст. 15 Федерального закона №135-Ф3 «О защите конкуренции» со стороны Администрации, выразившихся в передаче общественных кладбищ в ведение Муниципального бюджетного учреждения «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуал» городского округа «город Якутск» (далее третье лицо) с наделением последнего полномочиями по решению вопросов местного значения в части выделения земельных участков под захоронения, осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений, что приводит к ограничению конкуренции, установления режима работы кладбищ, ведения книги учета захоронений свидетельствует о передаче в ведение МБУ «Ритуал» общественных кладбищ и наделения его функциями органов местного самоуправления.

Также заявитель ссылается на утверждение Администрацией города Якутска Устава МБУ «Ритуал» ГО «юрод Якутск», повлекшее создание преимущественных условий деятельности МБУ «Ритуал», позволяющих воздействовать па общие условия обращения товара на товарном рынке, а следовательно, к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг городского округа «город Якутск».

Проверяя указанное заявление на предмет наличия в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства Управление установило, что 27.09.2017 Администрация города Якутска было образовано третье лицо, путем реорганизации МУП «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуал» городского округа «город Якутск», а так же утвержден перечень кладбищ, находящихся в ведении предприятия, закреплены земельные границы и переданы земельные территории предназначенных для размещения общественных кладбищ города.

На основании анализа представленных в дело документов, Антимонопольный орган установил, что функции органа местного самоуправления но решению вопросов местного значения в виде содержания мест захоронений были незаконно возложены Администрацией на третье лицо которое по своей организационно-правовой форме не является органом местного самоуправления и не может входить в структуру органов местного самоуправления.

Данное обстоятельство, по мнению антимонопольного органа, (создание органом местного самоуправления муниципального бюджетного учреждения и предоставление ему полномочий осуществлять решение вопросов местного значения, указанных в статьях 15, 16 Закона об организации местного самоуправления) нарушает положения статьи 2 Закона об организации местного самоуправления и квалифицируются как нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, Управлением было установлено, что на основании распоряжения №2825 заместителя Главы городского округа «город Якутск» от 20.11.2017, третьему лицу был предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование земельный участок с кадастровым номером 14:36:000000:21311, находящийся по адресу: РС(Я). <...> общей площадью 589744 кв. м., для использования под кладбище.

Согласно распоряжению № 2827 заместителя Главы городского округа «город Якутск» от 20.11.2017, третьему лицу был предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование земельный участок с кадастровым номером 14:35:204002:6970, находящийся по адресу: РС(Я), г. Якутск. Маганский тракт, общей площадью 1054360 кв. м., для использования под ритуальную деятельность.

Также на основании распоряжения №2678 заместителя Главы городского округа «город Якутск» от 30.10.2017, третьему лицу был предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование земельный участок с кадастровым номером 14:35:211001:2889, находящийся по адресу: РС(Я), г. Якутск, мкр. Птицефабрика, общей площадью 125378 кв. м. для использования под кладбище.

Антимонопольный орган, считая, что поскольку положения статьи 39.9 ЗК РФ не содержат требований о передаче земельного участка под кладбище или под ритуальную деятельность, а земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение (в противном случае это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданин) пришел к выводу о нарушении указанными действиями Администрации положений части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Руководствуясь положениями частей 1 и 2 статьи 39.1 Закона о конкуренции, в целях пресечения действий (бездействий), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, Управление

25.04.2018 выдало в адрес Заявителя предупреждение № 02/1686 согласно которого Администрации предписано прекратить действия, имеющие признаки нарушения антимонопольного законодательства путем:

- исключения из Устава третьего лица функции по содержанию мест захоронений на территории городского округа «город Якутск».

- отмены распоряжения заместителя Главы городского округа «город Якутск» №2078 от 30.10.2017 «О предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование Муниципальному бюджетному учреждению «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуал» городского округа «город Якутск» под кладбище;

-отмены распоряжения заместителя Главы городского округа «город Якутск» №2827 от 20.11.2017 «О предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование Муниципальному бюджетному учреждению «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуал» городского округа «город Якутск»;

- отмены распоряжения заместителя Главы городского округа «город Якутск» №2825 от 20.11.2017 «О Предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование Муниципальному бюджетному учреждению «Специализированная служба по вопросам похоронного дела «Ритуал» городского округа «город Якутск»;

Заявитель не согласился с данным предупреждением обратился в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с настоящим заявлением. В качестве основания для признания оспариваемого предупреждения заявитель указал, что поскольку третье лицо по своей организационно-правовой форме является учреждением, выполнение представительских функций органа местного самоуправления не противоречит действующему законодательству. При этом, функции по содержанию мест захоронений на территории городского округа «город Якутск» не относятся к контрольно-распорядительным, чтобы квалифицировать их как нарушение требований статьи 15 Закона о защите конкуренции. Земельные участки выделены третьему лицу на законных основаниях в порядке, предусмотренном ЗК РФ и законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Третье лицо, в представленном отзыве по заявлению поддержало правовую позицию Администрации и просило заявление удовлетворить.

В представленном отзыве антимонопольный орган отклонил требования заявителя указав на законность и обоснованность оспариваемого решения.

Суд рассмотрев материалы дела, изучив мнение лиц участвующих в деле приходит к следующим выводам.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Согласно статье 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по

Предупреждение - это инструмент антимонопольного воздействия, направленный на прекращение действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, на устранение последствий правонарушения, а также причин и условий, способствовавших возникновению правонарушения, без возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

В статье 39.1 Закона о защите конкуренции установлена процедура выдачи предупреждений, которая прописана более детально в Порядке выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденном приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 (далее - Порядок выдачи предупреждения, Порядок № 57/16).

Частью 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлено, что предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Исходя из положений главы 9 Закона о защите конкуренции предупреждение является предварительной стадией производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, которая предшествует другим этапам процесса рассмотрения данного дела. В силу положений части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции вынесение предупреждений в связи с наличием признаков нарушения антимонопольного законодательства является не правом, а обязанностью антимонопольного органа.

Таким образом, выдача предупреждения относится к процедурным действиям антимонопольного органа, которые осуществляются и должны осуществляться в строгом соответствии с нормами Закона.

В силу правовой позиции, изложенной в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного 16.03.2016 Президиумом Верховного Суда Российской Федерации (далее - Обзор ВС РФ), судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка выдачи предупреждения, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 № 18403/13 по делу № А43-26473/2012).

Основанием вынесения оспариваемого предупреждения Управления явились сведения и документы, свидетельствующие о наличии признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Из содержания оспариваемого предупреждения следует, что Администрация обязана исключить из Устава третьего лица функции по содержанию мест захоронений на территории городского округа «город Якутск».

Вместе с тем, Управлением не указано в каком разделе или пункта Устава третьего лица содержится условие о том, что исключительные полномочия (функции) по содержанию захоронений на территории муниципального образования возлагаются на бюджетное учреждение.

Из анализа содержания Устава третьего лица суд установил, что учреждение в своей деятельности руководствуется действующим законодательством Российской Федерации, Республики Саха (Якутия), нормативными правовыми актами городского округа «город Якутск» и Уставом (пункт 2.4). Оно создано с целью реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами городского округа «город Якутск» и настоящим Уставом ( п.3.1 ). Предметом и целью деятельности Учреждения является: обеспечение реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения, осуществление муниципальных услуг и выполнения муниципального задания в данной сфере деятельности (п.3.2).

При этом, согласно пункта 3.3.Устава третьего лица Учреждение вправе осуществлять такие виды деятельности как содержание мест захоронений на территории городского округа «город Якутск», а также иные виды деятельности приносящие доход, не противоречащие основной цели деятельности Учреждения в соответствии с муниципальным заданием, которые формирует и утверждает учредитель.

Пункты 3.6. и 3.7 Устава третьего лица определяет, что Учреждение вправе осуществлять следующие приносящие доход деятельности:

- услуги ритуального агента;

- изготовление, закупка и реализация предметов похоронного назначения (гробов,венков, одежды, тапочек, подушек, покрывал);

- изготовление, закупка и реализация надмогильных сооружений (надгробий, памятников, крестов), ритуальных оград, укладка плитки;

- закупка и реализация цветов и иных материалов для благоустройства мест захоронений;

- транспортировка тел умерших в морг для производства судебно-медицинской экспертизы и патологоанатомического вскрытия;

- услуги автомобильного транспорта для катафальных перевозок;

- услуги носильщиков гроба.

Согласно пункту 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спора, а также в иных сферах.

В пункте 5 статьи 9.2 указанного закона предусмотрено, что бюджетное учреждение осуществляет в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.

Как правильно указал антимонопольный орган, следует различать исполнение функций (полномочий) органов власти, под которыми понимаются те виды управленческих полномочий (в частности, исполнительно-распорядительных, контролирующих), которые отнесены к компетенции органа власти и осуществляются им в соответствии с Положением об этом органе (в том числе уставом), и действия по реализации функций (полномочий) органа власти (например, выполнение работ, оказание услуг), которые могут носить вспомогательный (технический) характер и осуществляться органом власти через подведомственные организации.

В силу подпунктов 22 и 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. Из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Возможность передачи хозяйствующему субъекту (в том числе и бюджетному учреждению, которое вправе осуществлять деятельность приносящую доход) функции по решению вопросов местного значения в виде организации ритуальных услуг ( например, в форме формирования и содержания муниципального архива, организация, ведение учета, регистрация захоронений, оформление документации, связанной с погребением умерших (удостоверение на захоронение, регистрационный знак для установки его на могиле, пропуск для въезда на кладбище, обеспечение соблюдения норм отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил, оформление и подпись удостоверения о захоронении и т.д.) указанными законами не предусмотрена.

Вместе с тем, из содержания Устава третьего лица суд не усматривает, что указанные исключительные полномочия органа местного самоуправления были переданы (возложены) учредительными документами третьего лица на последнего.

Тот факт, что предметом и целью деятельности учреждения является обеспечение реализации полномочий органа местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения не устанавливает передачи конкретных исполнительно-распорядительных и контролирующих полномочий от Администрации третьему лицу, а возможность осуществлять такой вид деятельности как содержание мест захоронения не исключает возможности других хозяйствующих субъектов осуществлять данный вид деятельности с соблюдением условий конкуренции.

Суд принимает во внимание, что содержание пункта 3.7 Устава третьего лица, определяет исчерпывающий перечень приносящих доходы видов деятельности и указанные в нем виды деятельности носят вспомогательный (технический) характер.

Статья 10 Закона о погребении предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается. Следовательно, Закон о погребении предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг. Статьей 25 Закона о погребении закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, заключающиеся в создании органами местного самоуправления специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе.

Вместе с тем данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью.

Таким образом, поскольку кроме общего объема услуг по погребению которые должны осуществляться в условиях равной конкуренции с иными хозяйствующими субъектами, участниками данного рынка существуют еще обязанность органа местного самоуправления по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению, которая может быть возложена на специально созданное бюджетное учреждение, а следовательно содержание Устава третьего лица определяющего в качестве целей учреждения деятельность по реализации полномочий органа местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в соответствии с действующим законодательством не нарушает требований части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Данная позиция также отражена в письме ФАС России от 30 сентября 2009 г. N АК/34001» О разъяснении применения антимонопольного законодательства».

Также суд считает, что антимонопольный орган в оспариваемом предупреждении не указал каким образом факт наделения бюджетного учреждения земельным участком, предназначенного для использования под кладбище на праве постоянного (бессрочного) пользования нарушает требования части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В соответствии со статьей 9.2, Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 27.06.2018) "О некоммерческих организациях" земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Также согласно положений части 2 пункта 2 статьи 39.9, "Земельного кодекса Российской Федерации" от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 03.07.2018) земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование исключительно муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным).

Вывод антимонопольного органа о нарушении Администрацией изданными распоряжениями о наделении третьего лица земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования положений части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции со ссылкой на недопустимость отнесения земель общественных кладбищ к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение) не может быть признан обоснованным, поскольку в данном случае земельные участки передавались третьему лицу на ином вещном праве не предполагающего их коммерческого использования.

Правомерность наделения специализированных бюджетных учреждений

Данная позиция также отражена в письме ФАС России от 30 сентября 2009 г. N АК/34001»

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что указанное в оспариваемом предупреждении нарушение по включению в Устав третьего лица функций по содержанию мест захоронений на территории городского округа «город Якутск не нашло своего подтверждения, а решения о предоставлении земельных участков третьему лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования не образует нарушения требований части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предупреждение не соответствует требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, а предписанные действия не отвечают целям предупреждения и выходят за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

При таких обстоятельствах, требования заявителя о признании оспариваемого решения незаконными подлежат удовлетворению в полном объеме.

руководствуясь статьями 167-170, 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Р Е Ш И Л :

заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным и отменить предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) от 25.04.2018 №02/1686 о прекращении действий, которые содержат признаки антимонопольного законодательства, вынесенное в отношении Окружной администрации города Якутска.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении десятидневного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение. Апелляционная жалоба также может быть подана посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в информационно – телекоммуникационной сети Интернет http://yakutsk.arbitr.ru.

В случае обжалования решения в порядке апелляционного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда – http://4aas.arbitr.ru.


Судья

В.А. Андреев