Решение от 29 декабря 2021 г. по делу № А78-10584/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ

672002, Выставочная, д. 6, Чита, Забайкальский край

http://www.chita.arbitr.ru; е-mail: info@chita.arbitr.ru


ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А78-10584/2021
г. Чита
29 декабря 2021 года
Резолютивная часть решения объявлена 28 декабря 2021 года

Решение изготовлено в полном объёме 29 декабря 2021 года


Арбитражный суд Забайкальского края

в составе судьи Ячменёва Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гурулёвой Т.А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело № А78-10584/2021 по заявлению заместителя военного прокурора Читинского гарнизона к Публичному акционерному обществу «Мегафон» (ОГРН <***>, ИНН <***>) о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации,

при участии в судебном заседании:

от военного прокурора Читинского гарнизона: ФИО1, служебное удостоверение,

от ПАО «Мегафон»: не было (извещено),

установил:

Заместитель военного прокурора Читинского гарнизона (далее – прокурор) обратился в арбитражный суд с заявлением к Публичному акционерному обществу «Мегафон» (далее – ПАО «Мегафон», Общество) о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 7.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП Российской Федерации).

В обоснование своей позиции прокурор указал, что ПАО «Мегафон» в отсутствие правовых оснований и документов используется объект нежилого фонда (здание) с кадастровым номером 75:32:010356:55, площадью 1492 м2, расположенное по адресу: <...>, находящееся в федеральной собственности, для размещения элементов базовой станции № 75-2423 в виде шести антенно-мачтовых сооружений, подключенных к источникам электропитания и функционирующих.

По предложению суда 26 ноября и 7 декабря 2021 года прокурором представлены письменные пояснения с приложением документов, в которых указано, что трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности не пропущен, данный срок необходимо исчислять с момента выявления нарушения – осмотра пожарно-спасательной части, который был проведен 29 сентября 2021 года.

В судебном заседании 28 декабря 2021 года прокурором представлены письмо ГУ МЧС России по Забайкальскому краю от 28 декабря 2021 года № 1372-12-12 о принадлежности объектов федеральной собственности, представление прокурора в адрес ГУ МЧС России по Забайкальскому краю об устранении нарушений закона от 18 ноября 2021 года и сообщение об устранении нарушений № ИВ-235-4335 от 13 декабря 2021 года,

От ПАО «Мегафон» в материалы дела поступили объяснения с приложением документов согласно перечню, в которых Общество указало на пропуск срока давности привлечения к административной ответственности, а также на наличие оснований для признания правонарушения малозначительным.

О месте и времени проведения судебного разбирательства ПАО «Мегафон» извещено надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается, в том числе, фактом представления им в суд документов, однако явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило, что не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

В определении суда от 7 декабря 2021 года лицам, участвующим в деле, было предложено при наличии возражений относительно возможности рассмотрения дела в их отсутствие и перехода суда после завершения предварительного судебного заседания к рассмотрению дела по существу в судебном заседании 28 декабря 2021 года, представить такие возражения в срок, обеспечивающий поступление возражений до 28 декабря 2021 года, для назначения иной даты рассмотрения дела по существу.

ПАО «Мегафон» таких возражений не представило, а представитель прокурора не возражал против завершения предварительного судебного заседания.

В этой связи арбитражный суд, признав дело подготовленным, завершил 28 декабря 2021 года предварительное судебное заседание и по правилам статьи 137 АПК Российской Федерации (с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 27 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2006 года № 65 «О подготовке дела к судебному разбирательству») перешел к рассмотрению дела по существу в этом же судебном заседании.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы представителя прокурора, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц ПАО «Мегафон» зарегистрировано 15 июля 2002 года с присвоением основного государственного регистрационного номера <***>, основной вид деятельности - 61.10 Деятельность в области связи на базе проводных технологий.

В соответствии с распоряжением Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Иркутской области, Республике Бурятия и Забайкальском крае от 17 декабря 2019 года № 38-956-р «О передаче федерального имущества с баланса ФГКУ «3 отряд ФПС по Забайкальскому краю» на баланс ГУ МЧС России по Забайкальскому краю», а также актом приема-передачи имущества от 25 декабря 2019 года № 1006-р объект нежилого фонда (здание) с кадастровым номером 75:32:010356:55 площадью 1492 кв.м., расположенный по адресу: <...>, передано на баланс на праве оперативного управления ГУ МЧС России по Забайкальскому краю, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 6 августа 2021 года № КУВИ-002/2021-101401556 (т. 1, л.д. 21).

На основании решения от 29 сентября 2021 года № 432 (т. 1, л.д. 14) военной прокуратурой Читинского гарнизона проведена проверка ГУ МЧС России по Забайкальскому краю по вопросам исполнения земельного законодательства, а также законодательства о сохранности федеральной собственности.

В рамках проверки 29 сентября 2021 года проведен визуальный осмотр объекта нежилого фонда с кадастровым номером 75:32:010356:55 площадью 1492 кв.м., расположенного по адресу: <...>, находящегося в федеральной собственности, на праве оперативного управления у ГУ МЧС России по Забайкальскому краю, в ходе которого выявлено, что названный объект используется ПАО «Мегафон» для размещения элементов базовой станции № 75-2423 в виде шести антенно-мачтовых сооружений, подключенных к источникам электропитания и функционирующих.

Однако гражданско-правовой договор и согласие собственника имущества на передачу в пользование ПАО «Мегафон» названного объекта недвижимости отсутствуют.

Согласно сведениям ГУ МЧС России по Забайкальскому краю в отношении ПАО «Мегафон» неоднократно применялись досудебные меры по демонтажу элементов базовой станции, в том числе хозяйственной постройки, которые остались нереализованными. Кроме того, ГУ МЧС России по Забайкальскому краю заявлены исковые требования к ПАО «Мегафон» о демонтаже названного оборудования (дело № А78-9485/2021).

Выявленные обстоятельства послужили поводом для возбуждения в отношении ПАО «Мегафон» дела об административном правонарушении, о чем 22 октября 2021 года заместителем военного прокурора Читинского гарнизона вынесено соответствующее постановление (л.д. 8-13).

На основании части 3 статьи 23.1 и части 1 статьи 28.8 КоАП Российской Федерации, статьи 202 АПК Российской Федерации прокурор обратился в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением о привлечении ПАО «Мегафон» к административной ответственности по части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации.

Суд приходит к выводу об отсутствии в данном конкретном случае оснований для удовлетворения требования прокурора, поскольку не доказано наличие в действиях ПАО «Мегафон» всех элементов состава вмененного ему административного правонарушения.

В силу части 6 статьи 205 АПК Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Частью 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации установлена ответственность за использование находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов либо с нарушением установленных норм и правил эксплуатации и содержания объектов нежилого фонда.

Объективная сторона рассматриваемого административного правонарушения предполагает использование находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов.

Статьей 8 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс) предусмотрено, что гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.

В соответствии со статьей 214 Гражданского кодекса государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации) (пункт 1). От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса (пункт 3). Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (пункт 4).

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 209 Гражданского кодекса собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Пунктом 1 статьи 296 Гражданского кодекса предусмотрено, что учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления относятся к вещным правам лиц, не являющихся собственниками, в этой связи право хозяйственного ведения и право оперативного управления на недвижимое имущество возникают с момента их государственной регистрации пункт 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»).

В пункте 3 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15 января 2013 года № 153 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам защиты прав собственника от нарушений, не связанных с лишением владения» разъяснено, что по смыслу пунктов 1 и 2 статьи 209 Гражданского кодекса право собственности нарушается, когда имущество используется другими лицами без согласия собственника.

Таким образом, действующее законодательство четко регламентирует порядок использования имущества, находящегося в федеральной собственности; в частности, использование такого имущества должно осуществляться при наличии соответствующих правовых оснований, при выражении воли и согласия собственника имущества.

Право собственности подлежит защите, для этого законом предусмотрены инструменты реализации такой защиты, в том числе предусмотрены гражданско-правовые, административно-правовые и уголовно-правовые способы защиты.

В частности, за использование находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов либо с нарушением установленных норм и правил эксплуатации и содержания объектов нежилого фонда частью 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации установлена административная ответственность.

В силу части 3 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (пункт 1 части 1 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации).

В настоящем случае нарушение выявлено прокурором при проведении проверки исполнения земельного законодательства, а также законодательства о сохранности федеральной собственности в ГУ МЧС России по Забайкальскому краю.

В соответствии с частью 1 статьи 28.4 КоАП Российской Федерации дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе, статьей 7.24 КоАП Российской Федерации, возбуждаются прокурором.

Статьей 25.11 КоАП Российской Федерации предусмотрено, что прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении.

Аналогичное правило закреплено частью 2 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которой прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Следовательно, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 22 октября 2021 года вынесено уполномоченным лицом – заместителем военного прокурора Читинского гарнизона.

В представленных в суд пояснениях ПАО «Мегафон» заявило о пропуске срока давности привлечения к административной ответственности.

Судом данный довод отклоняется как необоснованный ввиду следующего.

В пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

В соответствии с частью 2 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

В настоящем случае трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности необходимо исчислять с момента выявления нарушения – осмотра пожарно-спасательной части, который был проведен 29 сентября 2021 года.

Должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении (постановление), выявило факт его совершения именно 29 сентября 2021 года, поскольку вывод о факте нарушения можно было сделать только по результатам непосредственного осмотра нежилого здания.

В этой связи срок давности привлечения к административной ответственности необходимо исчислять с 29 сентября 2021 года. На момент рассмотрения дела и принятия настоящего решения трехмесячный срок давности не истек.

Вместе с тем, рассматривая заявление о привлечении к административной ответственности по существу, с учетом требований части 6 статьи 205 АПК Российской Федерации, суд исходит из следующего.

Статьей 1.5 КоАП Российской Федерации установлена презумпция невиновности.

Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (часть 1).

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело (часть 2).

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье (часть 3).

Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (часть 4).

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП Российской Федерации лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

То есть для привлечения ПАО «Мегафон» к административной ответственности необходимо доказать не только противоправность его действий (объективную сторону правонарушения), но и наличие вины (субъективную сторону правонарушения).

В силу части 3 статьи 189 и части 5 статьи 205 АПК Российской Федерации по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

В соответствии со статьей 49 Конституции Российской Федерации каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда (часть 1); обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность (часть 2); неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (часть 3).

В пункте 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2010 года № 934-О-О указано, что несмотря на то что названные конституционные положения по своему буквальному смыслу направлены на закрепление презумпции невиновности в отношении лиц, обвиняемых в совершении преступления, их значение выходит за рамки уголовного преследования. Наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения является одним из принципов юридической ответственности, а конституционные положения о презумпции невиновности и бремени доказывания, которое возлагается на органы государства и их должностных лиц, выражают общие принципы права при применении государственного принуждения карательного (штрафного) характера в сфере публичной ответственности в уголовном и в административном праве.

По сути, аналогичная правовая позиция выражена также и в других решениях Конституционного Суда Российской Федерации (например, Постановления от 7 июня 2000 года № 10-П, от 27 апреля 2001 года № 7-П, от 17 июля 2002 года № 13-П, Определение от 9 апреля 2003 года № 172-О).

В соответствии с правовыми позициями, выраженными в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 27 апреля 2001 года № 7-П, от 30 июля 2001 года № 13-П, от 24 июня 2009 года № 11-П и от 17 ноября 2016 года № 25-П, в качестве необходимого элемента общего понятия состава правонарушения выступает вина, наличие которой является во всех отраслях права предпосылкой возложения юридической ответственности, если иное прямо и недвусмысленно не установлено непосредственно самим законодателем; федеральный законодатель, устанавливая меры взыскания штрафного характера, может предусматривать - с учетом особенностей предмета регулирования - различные формы вины и распределение бремени ее доказывания.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 мая 2016 года № 14-П указано, что по смыслу статьи 49 Конституции Российской Федерации и конкретизирующей ее положения статьи 1.5 КоАП Российской Федерации, обязательным признаком состава административного правонарушения и, как следствие, основанием административной ответственности является наличие вины привлекаемого к ней лица. Иная интерпретация условий наступления административной ответственности, допускающая наложение административного наказания за действия (бездействие) при наличии лишь признаков объективной стороны состава административного правонарушения, противоречила бы вытекающему из статьи 49 Конституции Российской Федерации принципу виновной ответственности за такого рода деликты, приводила бы к объективному вменению и в конечном счете - в нарушение принципов юридического равенства и справедливости - к несоразмерному ограничению прав и свобод (преамбула; статья 1, часть 1; статья 19, части 1 и 2; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

В пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП Российской Федерации.

Однако ни в заявлении о привлечении к административной ответственности, ни в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении от 22 октября 2021 года рассматриваемый обязательный элемент состава административного правонарушения не раскрыт, прокурором лишь указано, что «вина ПАО «Мегафон» в совершении инкриминируемого ему административного правонарушения подтверждается материалами проверки» (т. 1, л.д. 11).

При этом в постановлении от 22 октября 2021 года дополнительно указано, что «основанием для освобождения ПАО «Мегафон» от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля хозяйствующего субъекта, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения законодательно установленной обязанности».

Подобная мотивировка позволяет сделать вывод о том, что прокурором при возбуждении дела об административном правонарушении использовались и имелись в виду гражданско-правовые категории (в частности, положения статьи 401 Гражданского кодекса), в то время как КоАП Российской Федерации определяет вину иным образом.

Так, согласно части 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Как уже отмечалось выше, ни в заявлении о привлечении к ответственности, ни в постановлении от 22 октября 2021 года вина Общества (с учетом приведенной выше нормы) в совершении инкриминируемого ему правонарушения не раскрыта.

В пункте 16.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП Российской Федерации формы вины не выделяет. Следовательно, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП Российской Федерации, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Вместе с тем, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2020 года № 17-П, определяя пределы, в которых несет административную ответственность юридическое лицо, законодатель хотя и не считает вину юридического лица тождественной вине лица физического или совокупной виновности нескольких физических лиц, тем не менее признает наличие связи между привлечением к административной ответственности юридического лица и виновными действиями (бездействием) физического лица, тем более что конечной целью наказания юридического лица со всей очевидностью является воздействие на волю и сознание связанных с ним физических лиц, с тем чтобы добиться частной превенции административных правонарушений.

Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (часть 1 статьи 2.2 КоАП Российской Федерации), а совершенным по неосторожности - если лицо предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (часть 2 той же статьи). Формулирование законодателем этих определений - традиция отечественного законотворчества, притом что зарубежный опыт допускает и отсутствие легальных дефиниций форм вины, поскольку данные понятия достаточно хорошо разработаны в правовой доктрине. Более того, с доктринальной точки зрения соответствующие определения вряд ли могут быть признаны отражающими характеристики форм вины исчерпывающим образом, что, однако, само по себе не свидетельствует о недостаточности их содержания.

При этом, поскольку совершение административного правонарушения юридическим лицом - это всегда действие (бездействие) действующих от его имени физических лиц, нельзя отрицать возможность учесть, привлекая юридическое лицо к административной ответственности, обстоятельства, характеризующие форму вины соответствующих физических лиц. Административное правонарушение как факт реальной действительности - это всегда единство субъективных и объективных элементов, что находит отражение как в его легальной дефиниции, так и в юридических конструкциях составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП Российской Федерации, а равно проявляется в том, что по объективным элементам можно судить и о субъективных. В частности, по фактическим обстоятельствам, установленным на основе исследования и оценки доказательств и отражающим характер и степень опасности нарушения, его последствия, можно определить и характеристики вины нарушителя, в том числе юридического лица.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, несмотря на то обстоятельство, что вина юридического лица в совершении административного правонарушения не тождественна вине соответствующего физического лица, виновность юридического лица так или иначе является следствием виновности его должностных лиц (работников), привлечение которых к административной или уголовной ответственности не освобождает - в силу прямого указания части 3 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации - от административной ответственности само юридическое лицо. Вина юридического лица проявляется в виновном действии (бездействии) соответствующих физических лиц, действующих от его имени и допустивших правонарушение (Постановления от 17 января 2013 года № 1-П, от 25 февраля 2014 года № 4-П и от 14 апреля 2020 года № 17-П, Определения от 14 декабря 2000 года № 244-О и от 26 ноября 2018 года № 3062-О).

Конкретизируя положения статей 15 (части 1 и 2), 18 и 120 (часть 1) Конституции Российской Федерации, КоАП Российской Федерации относит к задачам производства по делам об административных правонарушениях всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела и разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1), что согласуется с требованиями законности и справедливости при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и предполагает правильное толкование и применение законов с учетом обстоятельств дела.

При рассмотрении дела об административном правонарушении в процессе исследования доказательств имеет место мысленная реконструкция совершенного правонарушения в единстве его субъективных и объективных элементов на основе фактов, нашедших отражение в реальной действительности. Умышленный характер правонарушения, связанного с противоправным несоблюдением юридическим лицом правил и норм, может быть установлен исходя из характера и обстоятельств действий (бездействия), нарушивших соответствующие требования, характера самих требований, характера последствий.

Применительно к рассматриваемому случаю суд считает необходимым отметить, что Обществу вменяется использование объекта нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, в отсутствие надлежаще оформленных документов.

При исследовании материалов дела судом установлено, что письмом от 21 июня 2021 года (т. 2, л.д. 30) ПАО «Мегафон» сообщило ГУ МЧС России по Забайкальскому краю, что с 2019 года велась работа по перезаключению договора аренды по размещению оборудования связи на объекте, расположенном по адресу: <...>, но этот вопрос был приостановлен из-за реорганизации в структуре МЧС. Весной 2021 года была достигнута устная договоренность, что можно приступать к мероприятиям по заключению договора аренды для легализации размещения оборудования, но это было приостановлено.

Из данного письма, которое не было предметом какой-либо оценки прокурора при вынесении постановления от 22 октября 2021 года, можно прийти к выводу о том, что ранее, то есть до 2019 года, существовал некий договор, на основании которого ПАО «Мегафон» использовало спорный объект, являющийся федеральной собственностью, для размещения оборудования сотовой связи.

Кроме того, согласно протоколу совещания у заместителя начальника Управления информационных технологий и связи МЧС России (т. 1, л.д. 66-69), в котором принимали участие представители компаний услуг связи, в том числе, ПАО «Мегафон», было решено: прекратить инициированные демонтажи оборудования в тех случаях, где в адрес сотовых операторов направлены письма о демонтаже оборудования и отозвать направленные уведомления о демонтажах; в случае отсутствия согласования размещения оборудования от МЧС России подготовить, совместно с сотовым оператором пакет необходимых документов в соответствии с пунктами приказа от 23 ноября 2018 года № 523 и направить на согласование в МЧС России.

В материалах дела имеется письмо заместителя министра МЧС России ФИО2, направленное на реализацию решений указанного совещания (т. 1, л.д. 64-65).

С учетом приведенного протокола совещания и письма МЧС России ПАО «Мегафон» вполне обоснованно рассчитывало на реализацию принятой концепции и намеревалось заключить соответствующий договор, направив ГУ МЧС России по Забайкальскому краю письмо от 29 мая 2019 года (т. 2, л.д. 12). Доказательства отправки или вручения названного письма в материалы дела не представлены, равно как не представлены и ответы на него. Однако отсутствие со стороны ГУ МЧС России по Забайкальскому краю и контролирующих органов претензий относительно использования ПАО «Мегафон» спорного объекта федеральной собственности свидетельствует либо о соблюдении ПАО «Мегафон» вплоть до мая 2021 года требований по использованию объекта нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, либо об одобрении такого использования органами МЧС России.

Указанному доказательству (в аспекте установления вины Общества в совершении правонарушения) прокурором в нарушение требований статьи 24.1 КоАП Российской Федерации оценка также не давалась.

Как пояснил суду представитель прокурора в судебном заседании 28 декабря 2021 года и указано в письме ГУ МЧС России по Забайкальскому краю от 28 декабря 2021 года, представленном в материалы дела только во исполнение соответствующего протокольного определения суда, оборудование ПАО «Мегафон» располагается на спорном объекте с 2009 года в отсутствие каких-либо договоров.

Между тем, по мнению суда, отсутствие со стороны ГУ МЧС России по Забайкальскому краю и контролирующих органов претензий (доказательства их наличия не представлены), а также отсутствия фактов привлечения должностных лиц ГУ МЧС России по Забайкальскому краю к ответственности по части 1 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации, может свидетельствовать о соблюдении ПАО «Мегафон» вплоть до мая 2021 года требований по использованию объекта нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности.

Кроме того, необходимо отметить, что до декабря 2019 года спорное нежилое здание находилось на балансе ФГКУ «3 отряд ФПС по Забайкальскому краю.

Согласно пункту 4 статьи 298 Гражданского кодекса казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.

Учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества (пункт 1 статьи 296 Гражданского кодекса).

Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением или казенным предприятием либо приобретенное учреждением или казенным предприятием за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества (пункт 2 статьи 296 Гражданского кодекса).

Таким образом, законом установлена возможность распоряжения федеральным недвижимым имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за казенным учреждением, только с согласия собственника имущества. Такое требование адресовано в первую очередь лицам, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления.

Следовательно, именно лицо, которому имущество передано на праве оперативного управления, должно обеспечить законный режим использования объекта. Без непосредственного участия и волеизъявления органов МЧС (его предшественников) размещение оборудования сотовой связи на спорном объекте было бы невозможно.

При этом как следует из ответа на представление прокурора об устранении нарушений закона от 18 ноября 2021 года, электроснабжение оборудования ПАО «Мегафон» осуществляется на основании договора № 090045 с АО «Читаэнергосбыт».

В отсутствие разрешения (согласия) органов МЧС России размещение оборудования сотовой связи на спорном объекте, а также организация доступа к источникам электроэнергии были бы невозможны.

С учетом изложенного, можно предположить, что изначально оборудование сотовой связи ПАО «Мегафон» было размещено на спорном объекте нежилого фонда при наличии соответствующих правовых оснований. Иного прокурором на стадии возбуждения дела об административном правонарушении достоверно установлено не было, соответствующие доказательства им не исследовались. На вопросы суда относительно таких доказательств в судебном заседании 28 декабря 2021 года представитель прокурора ответить затруднялся, просил об объявлении перерыва для получения соответствующей информации.

По мнению суда, достоверный и объективный вывод о виновности ПАО «Мегафон» в совершении вменяемого правонарушения без учета отмеченных выше доказательств и приведенных обстоятельств невозможен.

Кроме того, для установления степени вины ПАО «Мегафон» в совершении вменяемого ему административного правонарушения существенное значение имеет выяснение вопросов об участии (содействии) должностных лиц МЧС России. Однако прокурором данный вопрос также не исследован.

Не исследован прокурором и вопрос о том, имелась ли у Общества реальная возможность для соблюдения соответствующих правил и норм (с учетом специфики осуществляемой им деятельности по оказанию услуг сотовой связи), при том, что в материалах дела имеются письма ПАО «Мегафон» от 29 мая 2021 года, от 21 июня 2021 года, от 16 августа 2021 года и от 7 октября 2021 года о легализации размещения оборудования связи (т. 1, л.д. 78-86). По убеждению суда, исходя из положений части 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации, в целях установления вины Общества прокурор обязан был дать оценку этим письмам.

О несоблюдении прокурором требований статьи 24.1 КоАП Российской Федерации свидетельствуют и некоторые иные его суждения, содержащиеся в постановлении от 22 октября 2021 года о возбуждении дела об административном правонарушении.

Так, в названном постановлении указано, что «федеральное недвижимое имущество может быть предоставлено в пользование третьим лицам лишь на основании письменного договора, с обязательным соблюдением требований государственной регистрации сделки с недвижимостью…».

Между тем согласно пункту 2 статьи 651 Гражданского кодекса государственной регистрации подлежит только договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года.

Соответственно, вопреки суждениям прокурора, не любая сделка с недвижимым имуществом подлежит государственной регистрации.

Далее, в обоснование своих выводов о противоправном поведении ПАО «Мегафон», прокурор в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении указывает, что «согласно сведениям, поступившим из ГУ МЧС России по Забайкальскому краю за исх. № ИВ-235-372 от 14.05.2021, № ИВ-235-1623, № ИВ-235-2317 в отношении ПАО «Мегафон» неоднократно применялись досудебные меры по демонтажу элементов базовой станции № 75-2423, в том числе хозяйственной постройки синего цвета (контейнера), имеющей примерные размеры: ширина 2,5 м., высота 2,5 м., длина 5 м. (примерная площадь 12,5 кв.м.), которые остались нереализованными».

Однако из Акта осмотра местности (территории) от 29 сентября 2021 года следует, что постройка синего цвета с указанными характеристиками расположена не в административном здании (объекте нежилого фонда), а на земельном участке ПСЧ № 2, поблизости с административным зданием.

Следовательно, письмо ГУ МЧС России по Забайкальскому краю от 14 мая 2021 года № ИВ-235-372 о демонтаже базовой станции сотовой связи, расположенной не в административном здании, а на земельном участке, не имеет какого-либо значения для обоснования выводов прокурора о наличии в действиях ПАО «Мегафон» состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации.

Наконец, судом установлено, что в производстве Арбитражного суда Забайкальского края находится дело № А78-9485/2021 по иску ГУ МЧС России по Забайкальскому краю к ПАО «Мегафон» об обязании в течение одного месяца с момента вынесения решения суда произвести демонтаж оборудования сотовой радиотелефонной связи, установленного на крыше административного здания пожарного депо 2 пожарно-спасательной части 3 пожарно-спасательного отряда ФПС ГПС Главного управления по адресу <...>, и вывозе указанного имущества.

В настоящее время названный спор не рассмотрен, предварительное судебное заседание отложено до 17 января 2022 года.

По мнению суда, отсутствие со стороны прокурора соответствующего анализа приведенных выше доказательств и имеющих существенное значение для дела обстоятельств, включая писем ПАО «Мегафон» о легализации размещения оборудования связи, наличие спора в рамках дела № А78-9485/2021, а также с учетом специфики и значения осуществляемой ПАО «Мегафон» деятельности (в частности, Общество указывает, что размещение спорного оборудования является средством для обеспечения мобильной связью, доступа к системе экстренных вызовов и электронного оповещения для жителей населенных пунктов близлежащих районов, чему в постановлении от 22 октября 2021 года также не дана соответствующая оценка), свидетельствует о том, что вывод прокурора о наличии в действиях ПАО «Мегафон» вины в совершении вмененного правонарушения является, как минимум, преждевременным.

С учетом изложенного суд полагает, что в нарушение требований статей 1.5, 1.6, 2.1 и 24.1 КоАП Российской Федерации, части 5 статьи 205 АПК Российской Федерации прокурором не доказана вина ПАО «Мегафон» в совершении вмененного ему административного правонарушения.

В подобных ситуациях указание суда на наличие в действиях лица (ПАО «Мегафон») состава административного правонарушения приводило бы к игнорированию допущенных прокурором нарушений.

Арбитражный суд, осуществляющий сугубо проверочную деятельность в рамках состязательного процесса, фактически исправлял бы упущения и ошибки (нарушения) административного органа (его должностного лица), совершенные в рамках административного преследования. Иными словами, суд восполнял бы (дополнял) или дублировал фактическую сторону дела, устанавливая за административный орган то, что тот в соответствии с законом вовремя и полно не установил, тем самым, суд принимал бы непосредственно на себя функции административного органа.

Делая соответствующие выводы относительно наличия в действиях лица события или состава административного правонарушения, в том числе субъективной и объективной его стороны, арбитражный суд, по сути, совершал бы подмену юрисдикции, содействуя не слабому, а сильному (властному) субъекту спорных правоотношений, расширяя и продлевая рамки административного преследования, утверждая то, для чего у него нет соответствующих процессуальных оснований.

На недопустимость выполнения судами функции обвинения по делам об административных правонарушениях обращено внимание в постановлении Европейского Суда по правам человека от 20 сентября 2016 года по делу «Карелин против России» (жалоба № 926/08).

В противном случае ценности правовой определенности и предсказуемости, характерные для принципа законности, а значит, и сам этот принцип, окажутся принесены в жертву эффективности судебной системы (Постановление Европейского Суда по правам человека от 28 июня 2018 года по делу «Компания G.I.E.M S.R.L. и другие против Италии»).

Поскольку субъективная сторона является одним из обязательных элементов состава административного правонарушениям, а в настоящем случае она прокурором не доказана, то суд лишен возможности постановить достоверный вывод о наличии в действиях (бездействии) Общества состава вмененного ему противоправного деяния.

В соответствии с правовой позицией, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 2019 года № 575-О, неотвратимость ответственности за нарушение закона является prima facie одним из важнейших средств, обеспечивающих поддержание и охрану правопорядка. И компетентные субъекты должны делать все от них зависящее для того, чтобы никакое правонарушение не осталось без адекватной редакции с их стороны. Но это вовсе не дает оснований полагать, что в интересах достижения указанной цели приемлемы любые средства. Не стоит забывать, что в правовом государстве юридическая ответственность ограничена рамками закона, а потому ее неотвратимость не может, какими бы аргументами она ни подкреплялась, служить оправданием для отступления от принципа законности. Рассуждать по-другому - значит попросту закрывать глаза как на статью 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации, обязывающую всех без исключения (в первую очередь, носителей публичной власти) к безусловному соблюдению законов, так и на часть 1 статьи 1.6 КоАП Российской Федерации, запрещающую привлечение кого-либо к административной ответственности иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

При таких обстоятельствах суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора о привлечении ПАО «Мегафон» к административной ответственности по части 2 статьи 7.24 КоАП Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 167, 168, 169, 170, 176 и 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления заместителя военного прокурора Читинского гарнизона о привлечении Публичного акционерного общества «Мегафон» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к административной ответственности по части 2 статьи 7.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отказать.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней в Четвертый арбитражный апелляционный суд.

Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Забайкальского края.


Судья Г.Г. Ячменёв