Постановление от 26 сентября 2024 г. по делу № А58-8732/2023

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, www.fasvso.arbitr.ru

тел./факс (3952) 210-170, 210-172



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Ф02-4247/2024

Дело № А58-8732/2023
27 сентября 2024 года
город Иркутск



Резолютивная часть постановления объявлена 26 сентября 2024 года.

Постановление в полном объеме изготовлено  27 сентября 2024 года.


Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

Председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Ананьиной Г.В., Курочкиной И.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Айылга» на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 06 марта 2024 года по делу № А58-8732/2023, постановление  Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 06 июня 2024 года по тому же делу,

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Айылга» (ОГРН <***>, ИНН <***>, г. Якутск; далее – ООО «Айылга», Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением о признании незаконным решения заместителя Якутского природоохранного прокурора Шибиной А.В. от 27.10.2022 № 113 о проведении проверки.

Дело рассмотрено с участием Прокуратуры Республики Саха (Якутия) (далее – Прокуратура РС(Я)).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 06 марта 2024 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 06 июня 2024 года, в удовлетворении требования отказано.

ООО «Айылга» обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами Закона Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее – Приказ № 195), приказа Генпрокуратуры России от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» (далее – Приказ № 84), нарушения норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По мнению заявителя кассационной жалобы, судами не учтено, что решение о проведении проверки не содержит информацию о конкретных фактах нарушений контролируемого лица, необходимых для инициирования проверки, и которые должны быть подтверждены в ходе проверки; возможность инициативного характера порядка принятия решения о проведении проверки не свидетельствует о законности такого решения; предметом прокурорской проверки не может являться соблюдение условий концессионного соглашения, поскольку исполнение сторонами договора не входит в предмет прокурорского надзора; контрольные функции в отношении реализации проекта со стороны государства осуществляются Министерством экономики Республики Саха (Якутия); предмет проверки выходит за пределы компетенции природоохранной прокуратуры, как специализированной прокуратуры; решение Межведомственной рабочей группы от 15.08.2022 не может являться основанием для проведения проверки в октябре 2022 года, поскольку является нормативным по своему содержанию; кроме того, пункт 2.1 решения Межведомственной рабочей группы является незаконным, как принятый с нарушением конституционных гарантий независимости прокуратуры, неуполномоченным органом; неправомерным является вывод судов об отсутствии негативных последствий для заявителя от проведения прокурорской проверки и отсутствии нарушения оспариваемым решением прав и законных интересов.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в  информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и информационной системе «Картотека арбитражных дел» – kad.arbitr.ru); своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационная жалоба на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматривается в их отсутствие.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в соответствии с Указом Главы Республики Саха (Якутия) от 01.10.2018 № 21 «Об определении органа государственной власти Республики Саха (Якутия)» и приказом Министерства экономики Республики Саха (Якутия) (далее – Министерство) от 28.09.2020 № 233-ОД между Республикой Саха (Якутия) в лице Министерства (концендент) и ООО «Айылга» (концессионер) заключено концессионное соглашение от 06.10.2020 о проектировании, финансировании, строительстве и эксплуатации мусороперегрузочной станции с элементами сортировки мощностью 150 тысяч тонн твердых коммунальных отходов в год, участка по производству альтернативного топлива из твердых коммунальных отходов в целях обработки твердых коммунальных отходов в Республике Саха (Якутия).

По условиям концессионного соглашения концессионер обязуется за свой счет (за счет собственных и (или) привлеченных средств) создать объект соглашения, право собственности на который будет принадлежать конценденту, и осуществлять деятельность по обработке ТКО по тарифам с использованием объекта соглашения, осуществлять содержание, техническое обслуживание и ремонт (текущий и капитальный) объекта соглашения до его возврата конценденту, а концендент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный концессионным соглашением, права владения и пользования объектом соглашения для осуществления концессионной деятельности.

В ходе проведенной проверки деятельности Министерства в сфере исполнения законодательства об отходах производства и потребления,  законодательства о концессионных соглашениях и бюджетного законодательства Якутской природоохранной прокуратурой установлено, что Министерством контроль за исполнением концессионного соглашения осуществляется ненадлежащим образом; допускаются отставания от сроков, установленных Единой дорожной картой; строительство станции не начато; вскрыты факты неполноты реализации полномочий по контролю за расходованием денежных средств концессионером; всего выделено 291 млн. рублей из государственного бюджета РС(Я); по состоянию на 01.10.2022 ООО «Айылга» освоено более 40 млн. рублей, 4 587 000 рублей из которых освоено не по назначению. Министерству выдано представление от 06.10.2022 об устранении нарушений законодательства.

Якутской природоохранной прокуратурой принято решение от 27.10.2022 № 113 о проведении проверки деятельности ООО «Айылга». Целью проверки указано исполнение требований законодательства об отходах производства и потребления, о концессионных соглашениях, о бухгалтерском учете и отчетности, бюджетного, антимонопольного законодательства, законность расходования бюджетных средств, выделенных на реализацию мероприятия «Проектирование и строительство мусороперегрузочной станции с элементами сортировки в городе Якутске» (пункт 2 решения).  Основанием проверки – пункт 2.1 решения заседания межведомственной рабочей группы по противодействию нарушениям в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (пункт 3).  Предмет проверки: соблюдение законодательства об отходах производства и потребления, о концессионных соглашениях, о бухгалтерском учете и отчетности, бюджетного, антимонопольного законодательства, законность расходования бюджетных средств, выделенных на реализацию мероприятия «Проектирование и строительство мусороперегрузочной станции с элементами сортировки в городе Якутске» (пункт 4). Проведение проверки поручено старшему помощнику Якутского природоохранного прокурора РС (Я) (пункт 6).

ООО «Айылга» оспорило названное решение в Арбитражном суде Республики Саха (Якутия).

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что оспариваемое решение о проведении проверки  вынесено Прокуратурой с соблюдением требований действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу – удовлетворению в силу следующего.

В силу статей 1, 21 Закона о прокуратуре от имени Российской Федерации прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняет иные функции в соответствии с Законом о прокуратуре.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов, в том числе представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно частям 2, 3 статьи 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки. Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Из Приказа № 192 следует, что в целях обеспечения законности, защиты интересов государства и прав граждан при решении масштабных задач по научно-технологическому и социально-экономическому развитию Российской Федерации органам прокуратуры требуется обеспечить системное и эффективное надзорное сопровождение реализации 12 национальных проектов, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», к которым отнесен и национальный проект «Экология».

В целях организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов в пункте 3 Приказа № 192 прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам в соответствии с их компетенцией необходимо: создать в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур межведомственные рабочие группы в целях координации деятельности правоохранительных и иных уполномоченных органов по противодействию правонарушениям при реализации национальных проектов (подпункт 3.3); обеспечивать постоянный и эффективный надзор за исполнением законодательства территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих объединений при реализации национальных проектов, в том числе при издании ими правовых актов (пункт 3.4); систематически проводить проверки исполнения бюджетного законодательства, обращая особое внимание на сохранность бюджетных средств, выделяемых на реализацию национальных проектов, соблюдение условий получения межбюджетных трансфертов, обеспечение полноты софинансирования мероприятий из региональных и местных бюджетов, а также на их целевое расходование и своевременное доведение до конечных получателей (пункт 3.5).

Аналогичные положения содержатся в приказе Прокуратуры РС(Я) от 01.09.2022 № 180 «Об организации прокурорского надзора за использованием законодательства при реализации национальных проектов».

В соответствии с пунктом 3.5 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15.04.2021 № 198 (далее – Приказ № 198) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в экологической сфере» для решения наиболее актуальных вопросов в сфере экологической безопасности создаются постоянно действующие межведомственные рабочие группы с участием правоохранительных органов, органов государственной власти, органов местного самоуправления, научных организаций, общественности.

Судами установлено, что совместным приказом Прокуратуры РС(Я), Управления Роспотребнадзора по Республике Саха (Якутия), Управления Росприроднадзора по Республике Саха (Якутия), Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия), Министерства экологи, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия), Управления государственного строительного и жилищного надзора Республики Саха (Якутия) от 28.07.2022                                 № 154/304-8/076/351-ОД/01-05/1-649/58 (далее – Совместный приказ от 28.07.2022) создана постоянно действующая межведомственная рабочая группа по противодействию нарушениям законов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее – Межведомственная рабочая группа); руководителем группы определен заместитель прокурора РС(Я); утверждено Положение о Межведомственной рабочей группе  (далее – Положение).

Пунктом 2.1 решения Межведомственной рабочей группы от 15.08.2022 Якутскому природоохранному прокурору поручено обеспечение надзорным сопровождением процессов проектирования и создания объектов инфраструктуры обращения с твердыми коммунальными отходами на территории республики с постоянным контролем вопросов строительства полигона и Мусороперегрузочной станции в г. Якутске.

На реализацию мероприятия «Мусороперегрузочная станция с элементами сортировки мощностью 150 тыс. тонн твердых коммунальных отходов в год, участка по производству альтернативного топлива из твердых коммунальных отходов в целях обработки твердых коммунальных отходов в Республике Саха (Якутия)», являющегося предметом концессионного соглашения, заключенного между Министерством и Обществом, из государственного бюджета республики было предусмотрено финансирование в размере 291 139 000 рублей в рамках реализации государственной программы Республики Саха (Якутия) от 15.09.2021 № 345 «Обеспечение качественным жильем и повышение качества жилищно-коммунальных услуг на 2020 - 2024 годы».

Правильно применяя вышеприведенное правовое регулирование, суды  установили, что  осуществление указанного мероприятия реализуется в рамках национального проекта «Экология»; проведение проверки назначено Якутской природоохранной прокуратурой в целях проверки исполнения требований законодательства об отходах производства и потребления, о концессионных соглашениях, о бухгалтерском учете и отчетности, бюджетного, антимонопольного законодательства, законность расходования бюджетных средств, выделенных на реализацию мероприятия «Проектирование и строительство мусороперегрузочной станции с элементами сортировки в городе Якутске» во исполнение Приказов Генеральной прокуратуры № 192, 198 в рамках надзорного сопровождения при реализация национального проекта «Экология», на основании пункта 2.1 Межведомственной рабочей группы, созданной в соответствии с требованиями упомянутых Приказов Генеральной прокуратуры.

В этой связи суды пришли к обоснованному и мотивированному выводу о наличии у Прокуратуры законных оснований для принятия оспариваемого решения о проведении проверки.

Учитывая изложенное, доводы заявителя кассационной жалобы о том, что предметом прокурорской проверки не может являться соблюдение условий концессионного соглашения; контрольные функции в отношении реализации проекта со стороны государства осуществляются Министерством экономики Республики Саха (Якутия); предмет проверки выходит за пределы компетенции природоохранной прокуратуры, подлежат отклонению как  не соответствующие возложенным на Прокуратуру Законом о прокуратуре и приведенными нормативными актами публичным функциям по обеспечению законности, защите интересов государства и прав граждан, с учетом приоритетности направления надзора за исполнением законодательства в рассматриваемой сфере, обусловленной высокой социальной и экономической важностью реализуемого мероприятия в рамках национального проекта.

При этом проведение такой проверки Якутской природоохранной прокуратурой, вопреки доводам Общества, не противоречит Приказу № 84.

Довод Общества о том, что решение о проведении проверки не содержит информацию о конкретных фактах нарушений контролируемого лица, необходимых для инициирования проверки, рассмотрен судами, обоснованно отклонен и не может быть принят во внимание судом кассационной инстанции.

Из разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации в пункте 5.2 Постановления от 17.02.2015 № 2-П следует, что по смыслу пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре  во взаимосвязи со статьей 10 названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок в инициативном порядке.

Учитывая содержащиеся в оспариваемом решении предмет, цели и основания проверки, наличие решения Межведомственной рабочей группы о проведении такой проверки, являющегося поручением Прокуратуры РС(Я), подлежит отклонению довод заявителя жалобы об отсутствии оснований для проведения проверки.

Помимо этого, Прокуратура в ходе рассмотрения дела указывала и это следует из материалов дела, что ранее в ходе проведенной проверки деятельности Министерства в сфере исполнения законодательства об отходах производства и потребления, законодательства о концессионных соглашениях и бюджетного законодательства прокуратурой было установлено, что Министерством контроль за исполнением концессионного соглашения осуществляется ненадлежащим образом; допускаются отставания от сроков, установленных Единой дорожной картой; строительство станции не начато; вскрыты факты неполноты реализации полномочий по контролю за расходованием денежных средств концессионером; всего выделено 291 млн. рублей из государственного бюджета РС(Я); по состоянию на 01.10.2022 ООО «Айылга» освоено более 40 млн. рублей,  4 587 000 рублей из которых освоено не по назначению. Министерству выдано представление от 06.10.2022 об устранении нарушений законодательства.

Таким образом, у Прокуратуры имелись законные основания для принятия оспариваемого по делу решения о проведении проверки.

Доказательства того, что данное решение не связано с осуществлением возложенных на органы прокуратуры функций, не обусловлено целями осуществления надзора за исполнением законодательства и не относится к предмету такого надзора, а также того, что оно нарушает права и интересы заявителя, в материалы дела не представлено.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Выводы судов основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов судов и учета доводов кассационной жалобы, направленных на переоценку установленных судами фактических обстоятельств.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда  в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет».

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 06 марта 2024 года по делу № А58-8732/2023, постановление  Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 06 июня 2024 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий



М.М. Шелёмина

Судьи



Г.В. Ананьина



И.А. Курочкина