Решение от 26 января 2021 г. по делу № А53-29864/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-29864/20
26 января 2021 года
г. Ростов-на-Дону



Резолютивная часть решения объявлена 19 января 2021 года

Полный текст решения изготовлен 26 января 2021 года


Арбитражный суд Ростовской области в составе:

судьи Щербаковой И.Л.

при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению департамента транспорта города Ростова-на-Дону ИНН <***>, ОГРН 1026103285482

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

третьи лица общество с ограниченной ответственностью «ИПОПАТ-Юг», общество с ограниченной ответственностью ТК «Авто-Лайн»

об оспаривании ненормативного правового акта (предупреждения от 13.07.2020)

при участии:


от заявителя: представитель ФИО2 (доверенность от 21.05.2020)

от заинтересованного лица: представитель ФИО3 (доверенность № 38 от 12.05.2020)

от третьих лиц: не явились



установил:

департамент транспорта города Ростова-на-Дону (далее – заявитель) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – заинтересованное лицо) о признании недействительным предупреждения о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 13.07.2020.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования, по основаниям, изложенным в заявлении, в письменных возражениях на отзыв.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал против удовлетворения требований заявления, по основаниям, изложенным в ранее представленном отзыве.

Третьи лица, уведомленные надлежащим образом о дате и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьей 163 АПК РФ в судебном заседании 13.01.2021 объявлялся перерыв до 12 часов 00 минут 19.01.2021. Информация о перерыве размещалась на официальном сайте суда в сети Интернет, а также доводилась до участвующих в деле лиц в соответствии с частью 1 статьи 122 АПК РФ. После перерыва судебное заседание продолжено.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования, по основаниям, изложенным в заявлении, в письменных возражениях на отзыв.

Заинтересованное лицо, третьи лица уведомленные надлежащим образом о дате и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явились.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей заинтересованного лица, третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела.

Рассмотрев материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области 13.07.2020 выдано Предупреждение о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Указанным Предупреждением Управление обязало Департамент транспорта города Ростова-на-Дону в срок до 30.09.2020 принять меры по разработке и утверждению порядка, предусматривающего единый подход к перевозчикам при принятии решения о расторжении в одностороннем порядке муниципальных контрактов по осуществлению пассажирских перевозок при их ненадлежащем исполнении.

Полагая, что предупреждение Управления не соответствует закону, Департамент обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

Исследовав представленные доказательства в совокупности, оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд пришёл к выводу о том, что требования заявителя подлежат удовлетворению в виду следующего.

В силу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Регулярные перевозки по регулируемым тарифам, согласно ч. 2 ст. 14 Закона № 220-ФЗ обеспечиваются посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ или местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов. Проводятся они в порядке, установленном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений указанного Федерального закона.

Согласно материалам дела, в Ростовское УФАС России из Прокуратуры Ростовской области поступили обращения ООО ТК «Авто-Лайн» (вх.№10877 от 11.06.2020) и ООО «ИПОПАТ-ЮГ» (вх.№11589 от 19.06.2020) на действия Заказчика в липе Департамента транспорта г.Ростова-на-Дону, выразившиеся в принятии решения о досрочном расторжении муниципальных контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам одностороннем порядке в связи с ненадлежащим их исполнением.

Согласно материалам дела ООО ТК «Авто-Лайн» обслуживает муниципальные маршруты в г. Ростове-на-Дону в соответствии с муниципальными контрактами, заключенных по итогам открытых конкурсов, проведенных в 2018 году со сроком действия до 2023 года.

Департаментом транспорта г. Ростова-на-Дону принято распоряжение №25 от 07.04.2020 о досрочном отказе от муниципального контракта от 08.10.2018. Распоряжение получено ООО «Авто-Лайн» 14.04.2020.

14.04.2020 в отношении ООО «ИПОПАТ-Юг» Департамент вынес распоряжение № 27 о досрочном расторжении муниципального контракта от 05.10.2018 по муниципальному маршруту 8ГПЗ-10-ТРК «МЕГА МАГ».

Причиной расторжения контракта явилось нарушение п.6.2.4. 6.2.9 контракта, предусматривающих обязанность перевозчика обеспечивать выполнение перевозки количеством транспортных средств и в количестве графиков, определенном Техническим заданием, выразившемся в выполнении перевозки меньшим количеством транспортных средств и меньшим количеством графиков, а также в использовании при выполнении работ по муниципальному контракту автобусов малого класса.

По результатам рассмотрения обращений руководствуясь ст. 39.1 Закона «О защите конкуренции», Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области 13.07.2020 выдано Предупреждение о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Указанным Предупреждением Управление обязало Департамент транспорта города Ростова-на-Дону в срок до 30.09.2020 принять меры по разработке и утверждению порядка, предусматривающего единый подход к перевозчикам при принятии решения о расторжении в одностороннем порядке муниципальных контрактов по осуществлению пассажирских перевозок при их ненадлежащем исполнении.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, отмечено, что предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на общество обязанность и влияющее тем самым на права хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности. Следовательно, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

В соответствии со ст. 39.1 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 22.12.2020) «О защите конкуренции» в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, антимонопольным органам при признании нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, помимо доказывания незаконности действия органа власти со ссылками на конкретные нарушенные нормы отраслевого законодательства, необходимо доказывать последствия нарушения (в том числе возможные) в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции. Именно доказанность данного обстоятельства является определяющей на стадии рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В соответствии с частью 9 статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным ГК РФ для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было установлено контрактом.

Согласно ч. 1 ст. 2 Закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2021), законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоян его Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, положения частей 8 и 9 статьи 95 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусматривающие основания для расторжения и одностороннего отказа от исполнения контракта, отражают особенности расторжения гражданско-правовых договоров, заключенных в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок товаров, работ, услуг (Определение Конституционного Суда РФ от 01.10.2019 N 2500-О).

В соответствии с пунктом 1 статьи 310 Гражданского кодекса Российской Федерации односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных этим кодексом, другими законами или иными правовыми актами.

Частью 9 статьи 95 Закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2021) установлено, что заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом.

Проанализировав оспариваемое предупреждение и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ имеющиеся в материалах дела доказательства, суд приходит к выводу, что в рассматриваемом конкретном случае правовые отношения Департамента транспорта г. Ростова-на-Дону осуществляющего контроль за исполнением муниципальных контрактов подрядчиком, осуществляется в рамках гражданско-правовых отношений.

Односторонний отказ от муниципального контракта осуществляется в рамках гражданско-правовых отношений с лицом, с которым заключен такой контракт, а не в рамках публично - правовых отношений в сфере регулирования пассажирских перевозок.

Кроме того, ссылка антимонопольного органа на неправомерную реализацию Департаментом права на отказ, от муниципального контракта исходя из результатов проверки, так же отклоняются судом ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, в период с 01.01.2020 по 30.04.2020 на территории г. Ростова-на-Дону пассажирские перевозки по муниципальным маршрутам осуществляет 12 хозсубъектов: - МУП МТК «Ростовпассажиртранс»; АО «АТП №5»; МУП «Ростовская транспортная компания»; ООО «Автоколонна № 1559»; ООО «Авто-сити»; ООО «ИПОПАТ-Юг»; ООО «Карат»; ООО «ЛегионАвтоТранс»; ООО «ТрансЭкспорт»; ООО «Янтарь-1»; ООО «Янтарь-1 автоколонна-1»; ООО ТК «Авто-Лайн».

По результатам анализа антимонопольного органа представленной информации свидетельствует о том, что все участники рынка пассажирских перевозок на территории г. Ростова-на-Лону нарушают условия муниципальных контрактов и не принимают меры по устранению нарушений:

- МУП МТК «Ростовпассажиртранс» - по результатам 127 проверок 15 муниципальных маршрутов выявлено 1754 нарушений.

- МУП «РТК» - 121 проверка выявлено 417 нарушений;

- АО «АТП №5» - 123 проверки по 2 маршрутам - 213 нарушений.

- ООО «Автоколонна» -145 проверок по 8 маршрутам - 1724 нарушений.

- ООО «Авто-Сити» 140 проверок по 7 маршрутам - 910 нарушений,

- ООО «ИПОПАТ-Юг» 129 проверок по 9 маршрутам - 1167 нарушений.

- ООО «Карат» - 121 проверка по 2 маршрутам - 360 нарушений.

- ООО «ЛегионАвтотранс» - 130 проверок по 1 маршруту - 250 нарушений.

- ООО ТрансЭкспорт» по 4 маршрутам 131 проверка — 681 нарушение.

- ООО «Янтарь-1» по 4 маршрутам 159 проверок - 518 нарушений.

- ООО «Янтарь-1 (АК-1) по 4 маршрутам 137 проверок - 547 нарушений,

- ООО ТК «Автолайн» - по 3 маршрутам 139 проверок- 406 нарушений.

Исходя из указанных показателей общества, чьи права, по мнению Управления антимонопольной службы по Ростовской области нарушены, при соотношении количества проведенных проверок, количества выявленных нарушений, а так же принимая во внимание количество обслуживаемых маршрутов, являются организациями с преобладающими показателями нарушения условий муниципального контракта.

Между тем, указанные выше данные не позволяют сделать вывод о наличии каких-либо преимуществ для транспортных компаний; указанные данные представлены как среднеарифметические значения по выпуску транспортных средств каждого перевозчика по маршрутам, а не по результатам работы перевозчика по видам, периоду, месту осуществления деятельности и др. Выпуск подвижного состава на муниципальный маршрут в большем или меньшем объеме, чем предусмотрено контрактом, не является единственным недостатком в обязательствах перевозчика по контрактам. Кроме того, с учетом положений части 2 статьи 24 Закона № 44-ФЗ в открытом конкурсе, который является конкурентным способом определения подрядчика, могут принять участие любые перевозчика, осуществляющие свою деятельность как на территории города Ростова-на-Дону, так и за ее пределами, что свидетельствует не об ограничениях, а об уровне конкуренции.

Действующее законодательство не содержит положений, обязывающих администрацию разработать и реализовать механизм (систему) расторжения муниципальных контрактов по осуществлению пассажирских перевозок в одностороннем порядке, предусматривающий обязательные для департамента объективные критерии распределения.

Само по себе несогласие с односторонним расторжением договора, равно как и возможно допущенные нарушения контрактов не могут свидетельствовать о наличии в действиях (бездействии) департамента признаков создания условий, направленных на осуществление выборочных (избирательных) подходов к участникам рынка по перевозке пассажиров, соответственно, признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Единые для всех основания для одностороннего отказа от исполнения муниципального контракта установлены Гражданским кодексом Российской Федерации. Правомерность одностороннего отказа от исполнения обязательств устанавливается в каждом конкретном случае по каждому конкретному контракту, послуживших основанием для реализации права на односторонний отказ, является предметом рассмотрения исковых заявлений в общем порядке.

На основании изложенного, суд приходит к выводу об отсутствии законности выданного предупреждения от 13.07.2020, нарушающего права и законные интересы заявителя, в связи с чем, подлежащего отмене.

Аналогичная позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21.11.2019 N Ф04-5024/2019.

В силу положений части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Расходы по уплате государственной пошлины в соответствии со статьей 110 АПК РФ подлежат отнесению на заинтересованное лицо, не взыскиваются в доход федерального бюджета, ввиду того, что заявитель и заинтересованное лицо освобождены от уплаты государственной пошлины

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



Р Е Ш И Л:

Признать недействительным предупреждение от 13.07.2020 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения через суд, принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения через суд, принявший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.


Судья И.Л. Щербакова