Решение от 15 апреля 2019 г. по делу № А79-14396/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ-ЧУВАШИИ

428000, Чувашская Республика, г. Чебоксары, проспект Ленина, 4 http://www.chuvashia.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А79-14396/2018
г. Чебоксары
15 апреля 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 08 апреля 2019 года. Полный текст решения изготовлен 15 апреля 2019 года.

Арбитражный суд Чувашской Республики – Чувашии в составе судьи Бойко О.И.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Спириным Д.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

общества с ограниченной ответственностью «Транзитная медиа группа», г. Чебоксары,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике – Чувашии, г. Чебоксары,

о признании незаконным бездействия, выразившегося в невыдаче администрации г. Чебоксары Чувашской Республики предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства и обязании в течение десяти дней с даты вступления решения суда в законную силу устранить допущенные нарушения путём выдачи предписания администрации г. Чебоксары Чувашской Республики о внесении изменений в муниципальный контракт на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальному маршруту г. Чебоксары № 15 по регулируемым тарифам, исключающих ограничения по рекламе на маршрутных транспортных средствах,

третьи лица:

администрация города Чебоксары Чувашской Республики,

Управление жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта и связи администрации города Чебоксары Чувашской Республики,

общество с ограниченной ответственностью «Авто-экспресс–4», г. Великий Новгород,

при участии:

от заявителя – директора ФИО1, ФИО2 по доверенности от 28.03.2019,

от УФАС по Чувашии – ФИО3 по доверенности от 29.11.2018 № 01-46/8683,

от администрации города Чебоксары – ФИО4 по доверенности от 28.12.2018 № 29/01-8058,

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Транзитная медиа группа» (далее – заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике – Чувашии (далее – Управление, антимонопольный орган) о признании незаконным бездействия, выразившегося в невыдаче администрации города Чебоксары Чувашской Республики (далее – администрация) предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства и обязании в течение десяти дней с даты вступления решения суда в законную силу устранить допущенные нарушения путём выдачи предписания администрации г. Чебоксары Чувашской Республики о внесении изменений в муниципальный контракт на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальному маршруту города Чебоксары №15 по регулируемым тарифам, исключающих ограничения по рекламе на маршрутных транспортных средствах.

Заявитель указал, что включение администрацией в проект контракта условий, содержащих запрет для перевозчика на установку коммерческой рекламы на внутренних и внешних поверхностях транспортных средств, нарушает нормы и требования Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Закон о рекламе), положения антимонопольного законодательства, связанные с ограничением конкуренции. Заявитель указывает, что в Законе о рекламе установлены только определённые случаи запрещения рекламы на транспортных средствах, во всех остальных случаях реклама разрешена, в том числе снаружи и внутри транспортных средств. При этом Управление не дало никакой оценки факту запрета рекламы, размещаемой на наружных поверхностях транспортных средств, ограничившись указанием на отсутствие регулирования внутренней рекламы. Заявитель считает, что создание ограничений, которые не предусмотрены действующим законодательством, создаёт препятствия третьим лицам в осуществлении своей деятельности, в том числе при реализации своих прав как участников рынка рекламы, ограничивая их участие в нём.

В судебном заседании представители общества заявленные требования поддержали по основаниям, изложенным в заявлении. Указали, что в рассматриваемом случае имеет не гражданско-правовой спор, имеет место нарушение закона со стороны администрации. При заключении муниципальных контрактов выражения воли сторон не было, так как перевозчики вынуждены были соглашаться с запретом на рекламу.

Представитель Управления в судебном заседании заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве. Пояснил, что администрацией производилась закупка не на право размещения рекламы, а на осуществление пассажирских перевозок в городе Чебоксары. Так как на момент вынесения оспариваемого решения были заключены муниципальные контракты на право осуществления перевозок по некоторым маршрутам, у антимонопольного органа не было права на вмешательство в гражданские правоотношения путём выдачи предписания. При этом ни один из перевозчиков, участвовавших в конкурсах, не подал жалобы на пункт контракта, с которым не согласен заявитель.

Представитель администрации указал на ошибочность выводов заявителя. Пояснил, что реклама в транспортных средствах – это качественная характеристика оказания услуг, к которой заказчик вправе предъявлять требования. Администрация посчитала, что должно быть единообразие в облике пассажирских транспортных средств. Доказательство того, что перевозчик дал обществу согласие на размещение рекламы, нет. На сегодняшний день муниципальный контракт от 26.12.2018 № Ф.2018.598768 на осуществление регулярных пассажирских перевозок по муниципальному маршруту № 15 расторгнут в одностороннем порядке.

Управление жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта и связи администрации города Чебоксары, общество с ограниченной ответственностью «Авто-экспресс–4», будучи уведомленными о времени и месте судебного разбирательства, представителей в судебное заседание не направили. На основании части 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассмотрел дело без участия представителей названных лиц.

Выслушав участников процесса, изучив материалы дела, суд установил следующее.

Согласно данным сайта zakupki.gov.ru муниципалитетом города Чебоксары в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» объявлен аукцион в электронной форме с наименованием закупки «Выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальному маршруту города Чебоксары № 15 по регулируемым тарифам» (закупка 0815300003218000610, идентификационный код закупки 183213009747721300100100210014931244).

Заказчиком выступило Управление жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта и связи администрации города Чебоксары Чувашской Республики.

Документация об аукционе содержит проект муниципального контракта. Согласно пункту 4.1.22 контракта перевозчик обязуется в течение всего срока выполнения работ не устанавливать коммерческую рекламу на внутренних и внешних поверхностях транспортных средств, используемых на маршруте.

Победителем аукциона признано ООО «Авто-экспресс–4», с которым заключен муниципальный контракт от 26.12.2018 № Ф.2018.598768 (л.д. 120-130).

Пунктом 4.1.22 муниципального контракта предусмотрена обязанность перевозчика не устанавливать коммерческую рекламу на внутренних и внешних поверхностях транспортных средств, используемых на маршруте.

20.09.2018 общество обратилось Управление с жалобой на действия государственного заказчика по закупке (аукциону) № 0815300003218000610 (л.д.50-51).

Заявитель указал, что запрет на размещение рекламы снаружи и внутри автобусов противоречит положениям статьи 20 Закона о рекламе, то есть заказчик устанавливает к товарам и к участникам закупок требования, не соответствующие закону. Тем самым нарушаются положения Закона № 44-ФЗ и Закона о защите конкуренции.

Решением Управления от 27.09.2018 по делу № 248-К-2018 жалоба общества, рассмотренная в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ, признана необоснованной. Управление указало, что в соответствии с частью 1 статьи 105 Закона № 44-ФЗ жалобу на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, её членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки может подать любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки. Общество не являлось потенциальным участником закупки, как не имеющее лицензии на право осуществления пассажирских перевозок. То есть общество не имеет право на подачу жалобы в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ.

В то же время, Управление указало, что общество ссылается и на нарушение Закона о защите конкуренции. Поскольку в рамках рассмотрения жалобы в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ, нельзя установить факт нарушения антимонопольного законодательства, пунктом 2 решения от 27.09.2018 материалы по рассматриваемой жалобе переданы в отдел контроля органов власти Чувашского УФАС в целях проведения проверки на предмет установления положений Закона о защите конкуренции.

Письмами Управления от 10.10.2018, от 22.10.2018 № 05-04/7646, от 05.12.20018 № 05-04/8850 обществу указано на отсутствие оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Антимонопольный орган сообщил, что он ограничен в полномочиях по защите прав хозяйствующих субъектов и не может разрешать гражданско-правовые споры. Обществу разъяснено, что оно может обратиться в арбитражный суд за защитой своих прав.

Полагая, что Управлением допущено незаконное бездействие, выразившееся в невыдаче администрации предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства, ООО «ТМК» обратилось в арбитражный суд.

Суд пришёл к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявления.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция – соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции – сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Закупка в форме электронного аукциона производилась на основании Закона № 44-ФЗ.

Таким образом, Управление ЖКХ, энергетики, транспорта и связи обладает правами и обязанностями заказчика, предусмотренными названным Законом.

Согласно статье 13 Закона № 44-ФЗ муниципальными заказчиками осуществляются закупки для выполнения функций и полномочий муниципальных органов.

В соответствии со статьёй 1 Закона Чувашской Республики от 24.11.2004 № 37 «Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа» город Чебоксары с входящими в его состав следующими населенными пунктами: поселки городского типа Новые Лапсары, Сосновка, поселок Северный, деревня Чандрово наделён статусом городского округа.

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа (пункт 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Органы местного самоуправления, будучи обязанными организовать транспортное обслуживание населения, вправе, как заказчики, предъявлять определённые требования к объекту закупки.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующим правилом: в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

По своей сути, требование заказчика об отсутствии рекламы снаружи и внутри транспортных средств, осуществляющих перевозку пассажиров по муниципальным маршрутам, является качественной характеристикой объекта закупки.

Орган местного самоуправления отвечает перед жителями и гостями города Чебоксары – столицы Чувашской Республики – за благоприятные условия проживания и нахождения в городе, в том числе за внешний облик транспортных средств, обслуживающих городские маршруты.

В июне 2018 года на официальном сайте города Чебоксары проведено голосование о цвете городских автобусов. 51 процент проголосовавших высказались за автобусы белого цвета.

Статья 20 Закона о рекламе регламентирует размещение рекламы на транспортных средствах и с их использованием.

Частью 3 статьи 20 Закона о рекламе введён прямой запрет на размещение рекламы на транспортных средствах специальных и оперативных служб с предусмотренной требованиями технического регламента определенной цветографической окраской; оборудованных устройствами для подачи специальных световых и звуковых сигналов; федеральной почтовой связи, на боковых поверхностях которых расположены по диагонали белые полосы на синем фоне; предназначенных для перевозки опасных грузов.

Реклама, размещенная на транспортных средствах, не должна создавать угрозу безопасности движения, в том числе ограничивать обзор управляющим транспортными средствами лицам и другим участникам движения, и должна соответствовать иным требованиям технических регламентов (часть 5 статьи 20 Закона о рекламе).

Согласно части 1 статьи 20 Закона о рекламе размещение рекламы на транспортном средстве осуществляется на основании договора, заключаемого рекламодателем с собственником транспортного средства или уполномоченным им лицом либо с лицом, обладающим иным вещным правом на транспортное средство.

Действительно, Закон о рекламе предусматривает прямой запрет на размещение рекламы на транспортных средствах только в определённых случаях.

Однако само по себе отсутствие в Законе запрета на размещение рекламы на транспортных средствах (за исключением перечисленных в частях 3 и 5 статьи 20) не влечёт обязанность муниципального заказчика предоставить транспортные средства, предназначенные для перевозки пассажиров на городских маршрутах, для размещения рекламы.

В рассматриваемом случае орган местного самоуправления принял, как заказчик, решение об отсутствии рекламы снаружи и внутри автобусов, обслуживающих муниципальные маршруты. Такое решение является правом заказчика и не ограничивает конкуренцию, так как распространяется на всех участников закупки.

Следует отметить, что ни один из перевозчиков, участвовавших в аукционах, не обратился в Управление с жалобой на нарушение его прав пунктом 4.1.22 проекта муниципального контракта.

В соответствии с частью 6 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случаях, если спорные отношения прямо не урегулированы федеральным законом и другими нормативными правовыми актами или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, арбитражные суды применяют нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм рассматривают дела исходя из общих начал и смысла федеральных законов и иных нормативных правовых актов (аналогия права).

Суд пришёл к выводу, что к рассматриваемым отношениям применима аналогия закона, а именно, положения статьи 19 Закона о рекламе.

Так, согласно части 9 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее также - разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

В соответствии с пунктом 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе орган местного самоуправления вправе принять решение об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции в случае нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа. Органы местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов.

Автобусы, осуществляющие перевозку пассажиров и багажа по утверждённым в городе маршрутам, участвуют в формировании внешнего облика города. Соответственно, органы местного самоуправления вправе установить, что реклама на автобусах будет негативно влиять на внешний облик.

Кроме того, в настоящее время удовлетворение требований заявителя невозможно по следующей причине.

Общество требует обязать антимонопольный орган выдать администрации предписание о внесении изменений в муниципальный контракт на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальному маршруту города Чебоксары № 15 по регулируемым тарифам.

Однако 18.03.2019 ООО «Авто-Экспресс-4» в одностороннем порядке отказалось от исполнения муниципального контракта от 26.12.2018 №Ф.2018.598768.

В свою очередь, Управление ЖКХ, энергетики, транспорта и связи администрации города Чебоксары также отказалось от исполнения муниципального контракта (решение об одностороннем отказе от 02.04.2019 № 29/04-1611).

Соответственно, обе стороны муниципального контракта не собираются исполнять свои взаимные обязательства. Фактически, муниципальный контракт перестал действовать. При таких условиях внесение изменений в данный контракт не представляется возможным.

Таким образом, оснований для удовлетворения заявления не имеется.

Расходы по уплате государственной пошлины относятся на заявителя в соответствии со статьёй 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 110, 167 – 170, 176, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

в удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд, г. Владимир, в течение месяца с момента его принятия.

Решение арбитражного суда первой инстанции может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Волго-Вятского округа, г. Нижний Новгород, при условии, что оно было предметом рассмотрения Первого арбитражного апелляционного суда или Первый арбитражный апелляционный суд отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Кассационная жалоба может быть подана в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемых решения, постановления арбитражного суда.

Жалобы подаются через Арбитражный суд Чувашской Республики – Чувашии.

СудьяО.И. Бойко