Решение от 13 декабря 2017 г. по делу № А07-26027/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

450057, Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Октябрьской революции, 63а, тел. (347) 272-13-89,

факс (347) 272-27-40, сервис для подачи документов в электронном виде: http://my.arbitr.ru

сайт http://ufa.arbitr.ru/


Именем Российской Федерации



РЕШЕНИЕ

Дело № А07-26027/2017
г. Уфа
20 ноября 2017 года
Резолютивная часть решения объявлена 13 декабря 2017 года

Полный текст решения изготовлен 20 ноября 2017 года


Арбитражный суд Республики Башкортостан в составе судьи Зиганшиной Ю. С., при ведении протокола помощником судьи Исламовым В.Ф., рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению

Акционерного общества "Башкирская содовая компания" (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Росприроднадзора по Республике Башкортостан (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании предписания №212/АВ-1 от 31.05.2017г. недействительным

третье лицо: Администрация городского округа г. Стерлитамак Республики Башкортостан

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1 по доверенности от 09.01.2017г.

от ответчика: ФИО2 по доверенности от 16.09.2017г.

от третьего лица: не явились, извещены надлежащим образом по правилам статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации без участия третьего лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания.

АО "Башкирская содовая компания" (далее заявитель, общество, АО «БСК») обратилось в арбитражный суд Республики Башкортостан к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан (далее Росприроднадзор, управление) с требованиями о признании недействительными выданного по результатам проведенной надзорным органом выездной плановой проверки предписания от 31.05.2017г. №212/АВ-1.

Заявитель требования поддержал.

Ответчик требования не признал по доводам, изложенным в отзыве на заявление.

Срок, предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ для обращения в суд, суд считает соблюденным.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства, суд установил следующее.

Из материалов дела следует, что в отношении АО «БСК» Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан на основании приказов № 360-П от 21.03.2017 г., № 473-П от 28.04.2017., № 739-П в период с 03.04.2017 г. по 31.05.2017 была проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения природоохранного законодательства Российской Федерации, в ходе которой было установлено, что в границах земельного участка цеха КПДЖ производства «Сода» АО «БСК» по адресу: РБ, <...> располагается старая свалка г. Стерлитамак.

Земельный участок общей площадью 5533742 кв.м с видом разрешенного использования - для обслуживания зданий и сооружений цеха КПЖД из категорий земель населенных пунктов с кадастровым номером 02:56:020201:0013 находится в аренде у АО «БСК» на основании договора № 275 от 30.12.2004 г., заключенного на основании постановлен администрации городского округа город Стерлитамак РБ № 2379 от 27-09.2004 г. Срок действия договора установлен с 27.09.2004 г. по 31.12.2020 г.

05.05.2017г. Управлением Росприроднадзора по Республике Башкортостан проведен осмотр территории старой свалки г.Стерлитамак в присутствии представителя АО «БСК» по доверенности №01.03.01-08/1330 от 31.03.2017г. - начальника бюро ОЭКиП ФИО3.

Осмотром установлено следующее:

Территория свалки не огорожена, с восточной стороны граничит со шламонакопителем «Белое море», с южной стороны с территориями биологических очистных сооружений (БОС), с западной стороны свалки расположена автодорога Косяковка-Стерлитамак, с северной стороны свалки расположены шламонакопители Поз. 64/1, 64/2 БОС. Въезд на территорию свалки осуществляется со стороны автодороги, въезд оборудован двустворчатыми металлическими воротами, закрывающимися на замок. Между автодорогой и территорией свалки имеется железобетонное ограждение.

На территории свалки размещены твердые коммунальные отходы, обрезки ткани, пластиковые отходы, автомобильные покрышки отработанные, отходы содового производства белого цвета. Следов свежеразмещенных отходов не обнаружено, местами произрастает растительность.

Работы по рекультивации на территории свалки не производится.

Географические координаты месторасположения свалки 53о40’40”с.ш. 56о0’16”в.д.

По результатам проведенной плановой выездной был составлен акт проверки от 31.05.2017 № 212 и выдано предписание 212/АВ-1 от 31.05.2017, согласно которому на Общество возложена обязанность в срок до 01.04.2018 разработать и согласовать в установленном порядке проект рекультивации земель, загрязненных отходами производства и потребления, расположенных в границах территорий цеха КПДЖ производства «Сода» АО «БСК» по адресу: РБ <...>. В соответствии с разработанным проектом провести рекультивацию нарушенных земель, загрязненных отходами производства и потребления, в порядке и сроки, установленные проектом рекультивации.

Не согласившись с вынесенным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав изложенные обстоятельства дела, оценив доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд приходит к следующему.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативно-правовому акту возлагается на лицо, принявшее указанный акт.

Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

В соответствии с абз. 1 ст.1 Федерального закона №89-ФЗ, отходы производства и потребления - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», помимо понятия «размещение отходов», содержит понятие «использование отходов».

В соответствии со статьей 1 указанного закона использование отходов - это применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Эти два вида обращения с отходами законодательно разграничены, имеют различные цели, условия и порядок регулирования, как на уровне федерального закона, так и на уровне подзаконных нормативных актов.

Использование отходов для рекультивации (восстановления) земель обусловлено их физическим свойством – объёмом, способным заполнить полость без значительного изъятия земель другого участка (без образования новых полостей). Конечной целью использования отходов при рекультивации в соответствии с «Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» (утверждены совместным приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству 22 декабря 1995г. за №525/67, согласованным с Минсельхозом России, Госкомстатом России, зарегистрированным в Минюсте России 29.07.1996г. за № 1136), является восстановление земель в сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целях.

При этом в отличие от использования, захоронение отходов предполагает обустройство специального хранилища, отграниченного от окружающей среды.

Статьей 12 Закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» установлены особые требования к объектам размещения отходов:

- их создание допускается на основании разрешений, выданных специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти;

- определение места строительства таких объектов осуществляется на основе специальных исследований и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы;

- объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.

Исходя из приведенных норм, деятельность по захоронению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах при оформлении специальной документации.

Из вышеизложенного следует, что захоронение отходов и использование отходов для рекультивации являются самостоятельными видами деятельности, цели и правовое регулирование которых различаются.

Исходя из разъяснений Минприроды РФ от 13.04.2011 №12-44/5717, следует, что использование для рекультивации карьерных выемок и искусственно созданных полостей отходов производства и потребления возможно при условии, что они не содержат вредные вещества и при этом будет обеспечено отсутствие негативного воздействия на окружающую среду.

Как установлено судом, ранее в границах арендуемого заявителем земельного участка по решению Исполнительного комитета Городского Совета г.Стерлитамак №352-в от 23.09.1975 была организована общегородская свалка ТБО площадью 5,33 га, которая эксплуатировалась городом с 1975 по 1985 годы.

Поскольку свалка располагалась в непосредственной близости от цеха КПДЖ и шламонакопителей, то в 1995 году Стерлитамакское территориальное управление охраны окружающей среды письмом №02-11/488 разрешило ПО «Сода» провести отсыпку свалки с применением отходов содового производства с последующим озеленением и благоустройством. В октябре 1999 года на совещании зам.главы Администрации г.Стерлитамака данное решение было утверждено.

В феврале 2002 года между ОАО «Сода» и ФГУП НИИБЖД заключен договор на разработку проекта рекультивации (далее - Проект).

Приказом Управления Росприроднадзора по РБ № 194п от 15.12.2004 утверждено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по Проекту, согласно которому уровень воздействия на окружающую среду был признан допустимым, Проект рекомендован к реализации.

По Проекту ОАО «Сода» разрешено использование твердых отходов содового производства и других инертных отходов на техническом этапе рекультивации свалки. Общий срок реализации Проекта составил 9 лет (до 31.12.2013) и был рассчитан исходя из прогноза образования инертных отходов.

В декабре 2004 года между Администрацией г.Стерлитамака и ОАО «Сода» заключен договор аренды земельного участка № 275 из категории земель «Поселения» для обслуживания зданий и сооружений цеха КПДЖ площадью 5 533 742 кв.м., в состав которого вошла старая городская свалка площадью 5,33 га.

Рекультивация свалки в установленные Проектом сроки не была завершена вследствие снижения объемов образования отходов производства, разрешенных к использованию Проектом.

С 01.01.2014 года инертные отходы на территорию свалки для ее рекультивации не завозились в связи с окончанием срока действия Проекта, а также разрешительных документов, позволяющих применение отходов для рекультивации свалки. Управлением в удовлетворении заявления АО «БСК» об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, предусматривающим использование отходов для рекультивации свалки, было отказано.

В связи с окончанием срока действия Проекта между заявителем и ГУП НИИ БЖД РБ заключен договор от 17.12.2015 на разработку проектной документации «Рекультивация старой свалки <...>».

Разработанный проект рекультивации 10.04.2017 направлен в Управление для проведения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с положениями статьи 18 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Таким образом, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы (Управлением Росприроднадзора по РБ) было подтверждено, что рекультивация старой свалки г. Стерлитамак АО «БСК» соответствует экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. Воздействие проектируемого объекта на окружающую среду является допустимым. Проект «Рекультивация старой свалки г. Стерлитамак АО «БСК» возможно реализовать при условии вывода земельного участка за границы населенного пункта и изменения категории земель населенного пункта в земли промышленности (том 2 л.д. л.д.129-146).

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что исполнение предписания зависит от волеизъявления третьих лиц.

Пунктом 5 ст.12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» установлен запрет на захоронение отходов в границах населенных пунктов.

Поскольку свалка находится на земельном участке, расположенном в границах населенного пункта, исполнение требования о ее рекультивации без изменения границ населенного пункта не представляется возможным.

Исходя из положений подп.4 п.1 ст.8, подп.1 п.1 ст.84 Земельного кодекса РФ, ч.1 ст.8 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», п.20 ч.1 ст.14, ч.1 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч.ч.1,2 и 17 ст.12 Закона Республики Башкортостан от 11.07.2006 №341-з «О регулировании градостроительной деятельности в Республике Башкортостан», ст.ст. 17, 18 Устава городского округа Стерлитамак Республики Башкортостан принятие генерального плана как документа территориального планирования, внесение в него изменений относится к полномочиям Совета городского округа город Стерлитамак. Обязательным приложением к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Администрацией городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан, привлеченной в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в представленном отзыве на заявление указано, что АО «БСК» на момент проведения Управлением Росприроднадзора по Республике Башкортостан проверки и составления предписания от 31.05.2017 года имело разработанный проект рекультивации, выполняло действия по его согласованию. Так, 22.12.2016 года проводились общественные слушания объекта государственной экологической экспертизы - проекта «Рекультивация старой свалки г. Стерлитамак АО «БСК».

Кроме того, АО «БСК» обращалось в июле 2017 года, в августе 2017 года в Администрацию городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан с заявлениями об исключении из границ населенного пункта и переводе в земли промышленности арендуемых им земельных участков, в том числе и земельного участка площадью 5 533 742 кв. м. из которых 53 300кв.м.(площадь указана АО «БСК») занято свалкой ТБО.

В настоящее время Администрацией городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан обсуждается возможность разработки дорожной карты для решения сложившийся ситуации.

По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Необходимость соответствия предписания перечисленным требованиям обусловлена предусмотренной административным законодательством ответственностью за неисполнение предписания

По смыслу названных норм следует, что предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно. Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы. Таким образом, согласно нормам статей 16 и 17 Федерального закона №294-ФЗ, выдача предписаний органом государственного контроля (надзора) юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений является мерой, принимаемой в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки, и возможна лишь по результатам проведенной проверки.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (ст. 19.5 КоАП РФ).

Поскольку на момент проведения проверки Обществом был разработан проект рекультивации и 10.04.2017 направлен в Управление для проведения государственной экологической экспертизы (впоследствии приказом Управления Росприроднадзора по РБ от 07.09.2017г. №1693-П заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации «Рекультивация старой свалки г. Стерлитамак АО «БСК» было утверждено (том 2 л.д.129-146)), указанными сведениями Управление в момент проведения проверки и вынесения оспариваемого предписания располагало, а также учитывая, что выполнение оспариваемого предписания зависит исключительно от волеизъявления третьего лица, в связи с чем у исполнить предписание АО «БСК» не представляется возможным, суд приходит к выводу о том, что вынесенное надзорным органом предписание нарушает права и законные интересы Общества в сфере экономической деятельности.

При указанных обстоятельствах заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно ст. 110 АПК РФ, с учетом положений ч. 1 ст. 333.37 НК РФ, уплаченная Акционерного общества "Башкирская содовая компания" госпошлина подлежит взысканию с ответчика.

Согласно п. 7 ч. 1 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 11.05.2010г. № 139 «О внесении изменений в информационные письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.05.2005г. № 91 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" и от 13.03.2007г. № 117 "Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации " согласно ст. 110 АПК РФ между сторонами судебного разбирательства возникают отношения по распределению судебных расходов, которые регулируются главой 9 АПК РФ.

Законодательством не предусмотрены возврат заявителю уплаченной государственной пошлины из бюджета в случае, если судебный акт принят в его пользу, а также освобождение государственных органов, органов местного самоуправления от возмещения судебных расходов. В связи с этим, если судебный акт принят не в пользу государственного органа (органа местного самоуправления), расходы заявителя по уплате государственной пошлины подлежат возмещению этим органом в составе судебных расходов (ч. 1 ст. 110 АПК РФ).

Руководствуясь ст.ст. 110, 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным предписание Управления Росприроднадзора по Республике Башкортостан (ИНН <***>, ОГРН <***>) от 30.05.2017г. №212/АВ-1.

Взыскать с Управления Росприроднадзора по Республике Башкортостан (ИНН <***>, ОГРН <***>) в пользу Акционерного общества "Башкирская содовая компания" (ИНН <***>, ОГРН <***>) 3000 руб. судебных расходов по уплате госпошлины.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме) через Арбитражный суд Республики Башкортостан.

Если иное не предусмотрено Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Уральского округа при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на Интернет-сайтах Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда www.18aas.arbitr.ru или Арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.



Судья Ю.С. Зиганшина