Решение от 2 августа 2022 г. по делу № А08-11898/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Народный бульвар, д.135, г. Белгород, 308000

Тел./ факс (4722) 35-60-16, 32-85-38

сайт: http://belgorod.arbitr.ru


Именем Российской Федерации



Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А08-11898/2021
г. Белгород
02 августа 2022 года
Резолютивная часть решения объявлена 26 июля 2022 года

Полный текст решения изготовлен 02 августа 2022 года

Арбитражный суд Белгородской области

в составе судьи Мироненко К. В.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарём судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению ООО "НОВАПОРТ Трейдинг" (ИНН <***>, ОГРН <***>)

заинтересованные лица: Белгородская транспортная прокуратура (ИНН <***>, ОГРН <***>), Московская межрегиональная транспортная прокуратура

о признании незаконным представления Белгородской транспортной прокуратуры

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО2, представитель по доверенности от 10.01.2022 г., паспорт, диплом, справка;

от заинтересованных лиц: от Белгородской транспортной прокуратуры - ФИО3, представитель по доверенности от 20.04.2022 г., удостоверение;

от Московской межрегиональной транспортной прокуратуры - ФИО3, представитель по доверенности от 09.02.2022 г., удостоверение;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «НОВАПОРТ Трейдинг» (далее - ООО «НОВАПОРТ Трейдинг», общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании представления №07-03-2021 Белгородского транспортного прокурора в адрес ООО «НОВАПОРТ Трейдинг» «Об устранении нарушений требований законодательства о транспортной безопасности» недействительным, внесенным с нарушением норм действующего законодательства и нарушающим права и законные интересы ООО «НОВАПОРТ Трейдинг».

В судебном заседании представитель общества требования поддержала, по мнению представителя заявителя, оспариваемое представление вынесено с нарушением законодательства, без проведения проверки и извещения общества о решении о проведении проверки, о сроках, пределах и предмете проверки, указала на не неисполнимость представления прокурора, нарушение прав и законных интересов общества, поскольку на общество незаконно возложены обязанности, которые в силу закона должны быть исполнены другим юридическим лицом.

Представитель заинтересованных лиц в судебном заседании требования общества не признала, полагает оспариваемое представление законным и обоснованным, пояснила, что в рамках проверки выявлены нарушения, как в действиях проверяемого лица, так и в действиях привлеченной им организации - ООО «НОВАПОРТ Трейдинг», при этом о нарушениях со стороны общества прокуратуре стало известно непосредственно в ходе проверки без взаимодействия с нарушителем, также ссылаясь на уведомление Росавиции от 10.06.2021, указала на некачественную подготовку обществом документов, необходимость внесения оспариваемого представления обусловлена тем, что заявитель как специализированная организация уполномочен проводить дополнительную оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, по мнению представителя, оспариваемое представление не обладает принудительной силой, преследует цель понудить устранить нарушения, прежде всего в добровольном порядке, указала на отсутствие доказательств нарушения прав и законных интересов общества.

Исходя из материалов дела и пояснений участвующих в деле лиц, 11.11.2020 между ООО «НОВАПОРТ Трейдинг» (исполнитель) и ООО «МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ БЕЛГОРОД» (заказчик) заключен договор на оказание услуг по проведению дополнительной оценки уязвимости и внесении изменений в план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры №154/5-1916, по условиям которого исполнитель по настоящему договору обязался оказать услуги по проведению дополнительной оценки уязвимости и разработке проекта внесения изменений (дополнений) в план обеспечения транспортной безопасности и в приложения (порядки) к нему, объекта транспортной инфраструктуры международного аэропорта Белгород, субъекта транспортной инфраструктуры ООО «МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ БЕЛГОРОД» (п. 1.1 договора).

Результатом оказанных услуг по настоящему договору является получение заказчиком комплекса документации, включающего в себя: утвержденные уполномоченным государственным органом результаты дополнительной оценки уязвимости ОТИ ВТ, проект плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ ВТ с внесенными изменениями и дополнениями, приложения (порядки) к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ ВТ (п.1.3 договора).

Белгородской транспортной прокуратурой на основании решения о проведении проверки ООО «МЕЖДУНАРОДНЫЙ АЭРОПОРТ БЕЛГОРОД» от 19.08.2021 №46 проведена проверка соблюдения законодательства в сфере обеспечения транспортной безопасности инфраструктуры - аэропорт г.Белгород.

В ходе проверки прокуратурой установлено, в том числе, что дополнительная оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры Аэропорт Белгород (далее - ДОУ) проведена специализированной организацией аккредитованной в установленном порядке специализированной организацией (свидетельство об аккредитации 54-2-3-003-19, от 01.08.2019) ООО «НОВАПОРТ Трейдинг».

ООО «НОВАПОРТ Трейдинг» 04.03.2021 направило в Росавиацию результаты дополнительной оценки уязвимости аэропорт Белгород, однако 21.04.2021 направленные результаты дополнительной оценки возвращены из Росавиации без рассмотрения, в связи с тем, что в реестре Росавиации собственником аэропорта Белгород значится ОАО «Белгородавиа», прекратившее свою деятельность 29.06.2018, а не указанный в результатах дополнительной оценки уязвимости ООО «Международный аэропорт Белгород».

После внесения изменений в реестр категорированных объектов сведений о смене собственника аэропорта Белгород и повторного направления результатов дополнительной оценки уязвимости 26.04.2021 в Росавиацию ООО «НОВАПОРТ Трейдинг» было отказано в утверждении результатов дополнительной оценки уязвимости ввиду нарушения положений пп. 3.1.1 пункта 3 Порядка, на основании заключения Росавиации от 10.06.2021, которое получено специализированной организацией 23.06.2021. ООО «НОВАПОРТ Трейдинг» повторно направило результаты проведенной оценки уязвимости в Росавиацию 03.08.2021. На момент вынесения представления дополнительная оценка уязвимости не утверждена.

Установив, что обществом обязанность по проведению дополнительной оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры аэропорт Белгород не исполнена надлежащим образом, c нарушением положений пп.3.1.1 пункта 3, п.5 Порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденных приказом Минтранса России от 12 апреля 2010 года № 87, Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта", утвержденных постановления Правительства Российской Федерации от 05.10.2020 №1605 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, транспортной прокуратурой в отношении общества вынесено представление от 27.08.2021 №07-03-2021.

Представлением транспортной прокуратуры от 27.08.2021 №07-03-2021 предписано обществу рассмотреть настоящее представление с участием Белгородского транспортного прокурора и принять исчерпывающие меры по устранению выявленных нарушений закона, причин и условий им способствующий, о времени и месте рассмотрения настоящего представления уведомить Белгородскую транспортную прокуратуру, рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц, о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в Белгородскую транспортную прокуратуру в установленном законом месячный срок.

Полагая оспариваемое представление незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Требования к обеспечению транспортной безопасности содержатся в Федеральном законе от 09.02.2007 № 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон №16-ФЗ).

Согласно статье 1 Закона №16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства (пункт 4); к объектам транспортной инфраструктуры относятся аэродромы, аэропорты (подпункт "ж" пункта 5); субъекты транспортной инфраструктуры - юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9); транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (пункт 10).

Обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами (часть 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ).

Одной из основных задач обеспечения транспортной безопасности является оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (пункт 3 части 2 статьи 2 Закона №16-ФЗ).

Статья 5 Закона о транспортной безопасности проведение оценки уязвимости объектов транспортной безопасности возложила на специализированные организации в области обеспечения транспортной безопасности, организации и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

В силу части 1 статьи 5 Закона N 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, судов ледокольного флота, используемых для проводки по морским путям, судов, в отношении которых применяются правила торгового мореплавания и требования в области охраны судов и портовых средств, установленные международными договорами Российской Федерации, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона №16-ФЗ требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 настоящего Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры, для объектов транспортной инфраструктуры, не подлежащих категорированию, устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Пунктом 2 Порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса России от 12.04.2010 №87 (далее - Порядок №87) предусмотрено, что оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства проводится в целях определения степени защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Пунктом 6 Порядка №87 установлено, что результаты проведенной оценки уязвимости оформляются соответствующими организациями в виде текстового документа с графическими план - схемами в трех экземплярах (первый и второй экземпляр на бумажном носителе, третий - на магнитном) и направляется в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

При изменении конструктивных, технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, и (или) потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в трехмесячный срок проводится дополнительная оценка уязвимости в части, касающейся произошедших изменений (пункт 9 Порядка)..

Таким образом, дополнительная оценка уязвимости проводится в трехмесячный срок со дня вступления изменений в требования по обеспечению транспортной безопасности.

Решение об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости либо об отказе в их утверждении принимается компетентным органом в срок, не превышающий 30 дней (пункт 8 Порядка).

В соответствии с п. 5.14.2 постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 г. №396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта" Росавиация утверждает результаты оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в установленной сфере деятельности, проведенной специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности.

Согласно п. 2 Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по утверждению результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденного Приказом Минтранса России от 06.05.2013 N 171 (далее - административный регламент) государственная услуга по утверждению результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта осуществляется в отношении специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности (далее - заявитель), представивших на утверждение в Росавиацию результаты оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта.

Основанием для проведения дополнительной оценки уязвимости явились новые Требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта, утверждённые Постановлением Правительства РФ от 05.10.2020№ 1605, вступившие в силу 20.10.2020.

Договор на проведение дополнительной оценки уязвимости между ООО «Международный аэропорт Белгород» и ООО «НОВАПОРТ Трейдинг» заключен 11.11.2020. На момент вынесения представления дополнительная оценка уязвимости не утверждена.

Кроме того, согласно оспариваемого представления Росавиацией (заключение от 09.06.2021 №1850) было отказано ООО «НОВАПОРТ Трейдинг» в утверждении результатов дополнительной оценки уязвимости ввиду нарушения положений пп. 3.1.1 пункта 3 Порядка, в части неверного определения границ зоны транспортной безопасности, частей (секторов) зоны транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры и их схематического обозначения.

При этом, согласно письма Росавиации от 14.12.2021 исх-45364.06 с целью устранения замечаний специализированной организацией снесены изменения в результаты ДОУ, которые повторно направлены на утверждение в Росавиацию (документы поступили в Росавиацию 11.08.2021). При повторном рассмотрении результатов ДОУ Росавиацией принято решение об их утверждении (заключение от 08.09.2021 №1963).

Ccылка общества на определение Управления транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 23.06.2021г. №121000093067 несостоятельна, поскольку указанное определение не имеет преюдициального значения.

Следовательно, прокуратурой обосновано выдано оспариваемое представление.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1, Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

В силу положений пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре надзор за исполнением законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Решение о проведении проверки принимает прокурор или его заместитель на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки (пункты 2, 3 статьи 21 Закона о прокуратуре).

По смыслу статьи 21 Закона о прокуратуре, решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Исходя из целей, задач и предмета прокурорского надзора, реализация указанной функции прокуратуры обеспечивается, в том числе нормами статьи 22, 24 названного Закона, которые позволяют прокурору устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о фактах нарушения законов, и при наличии достаточных данных, указывающих на нарушение закона органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона, вносить соответствующее представление.

Таким образом, исходя из вышеприведенных норм и положений обстоятельства, свидетельствующие о факте нарушения законов, могут устанавливаться прокуратурой без проведения проверки.

Учитывая, что указанные в оспариваемом представлении сведения о нарушении заявителем требований действующего законодательства получены прокурором из иных источников, без взаимодействия с заявителем, не требовалось проведение проверки в отношении общества, вынесение решения о проведении проверки, равно как и доведение этого решения до сведения общества.

Пунктом 3 статьи 22 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24 Закона о прокуратуре).

Таким образом, оспариваемое представление выдано прокуратурой в пределах полномочий, предоставленных ей действующим законодательством, и не противоречит Закону о прокуратуре.

Довод общества о неисполнимости оспариваемого представления несостоятелен по следующим основаниям.

Конституционный Суд РФ в Определении от 24.02.2005 №84-О указал, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона N 2202-1 органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке.

Добровольный порядок означает, что лицо, в адрес которого вынесено представление прокурора, самостоятельно определяет мероприятия по устранению выявленных нарушений законодательства, поскольку определение таких мероприятия прокурором в представлении означало бы вмешательство прокурора в хозяйственную деятельность лица, кому адресовано представление.

Кроме того, положениями ст. 192 Трудового кодекса РФ предусмотрено право работодателя применить дисциплинарные взыскания к работнику за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

Порядок привлечения работников к дисциплинарной ответственности определен положениями ст. 193 ТК РФ.

Содержащаяся в п.3 оспариваемого представления формулировка "рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения закона" не является императивным требованием, обязывающим общество привлечь работников к дисциплинарной ответственности. Данный пункт оспариваемого представления обязывает общество в порядке, установленном ст. 193 ТК РФ, проверить, имеются ли основания для привлечения каких-либо его работников к дисциплинарной ответственности, и по результатам такой проверки либо применить дисциплинарные взыскания к виновным, либо не применять их (постановления Арбитражного суда Центрального округа от 09.12.2021 по делу №А08-535/2021, от 27.01.2022 по делу №А08-6619/2020).

Верховным Судом Российской Федерации в определении от 20.05.2020 № 81-КА20-1 указано, что подобное предписание прокурора не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности.

Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 24.02.2005 № 84-О, в соответствии с которой само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

При этом, в силу пункта 3 статьи 7 Закона о прокуратуре прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Следовательно, изложенное в оспариваемом представлении требование о его рассмотрении с участием представителя прокуратуры соответствует положениям Закона о прокуратуре.

При таких обстоятельствах, cуд полагает основания для удовлетворения требования общества о признании представления №07-03-2021 Белгородского транспортного прокурора в адрес ООО «НОВАПОРТ Трейдинг» «Об устранении нарушений требований законодательства о транспортной безопасности» недействительным, внесенным с нарушением норм действующего законодательства и нарушающим права и законные интересы ООО «НОВАПОРТ Трейдинг» отсутствуют.

Согласно ст.110 АПК РФ судебные расходы по оплате государственной пошлины относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований ООО "НОВАПОРТ Трейдинг" (ИНН <***>, ОГРН <***>) отказать полностью.

Решение может быть обжаловано в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок через Арбитражный суд Белгородской области.


Судья Мироненко К. В.