Постановление от 26 февраля 2025 г. по делу № А72-16548/2023

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-10594/2024

Дело № А72-16548/2023
г. Казань
27 февраля 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 февраля 2025 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Савкиной М.А.,

судей Мельниковой Н.Ю., Кашапова А.Р.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Хаммадиевой Г.Х.,

при участии в судебном заседании, проведенном с использованием систем веб-конференции (онлайн-заседание), представителя:

от Министерства сельского хозяйства Российской Федерации – ФИО1, по доверенности от 19.12.2024,

в отсутствие представителей иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания,

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью «Газпром межрегионгаз Ульяновск» и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2024

по делу № А72-16548/2023

по исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Газпром межрегионгаз Ульяновск» к Министерству финансов Российской Федерации к Министерству финансов Ульяновской области к Муниципальному учреждению Управлению финансов муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области к Министерству сельского хозяйства Российской Федерации о взыскании с  надлежащего ответчика в пользу ООО «Газпром межрегионгаз Ульяновск» убытки, возникшие в связи с предоставлением в период с 01.03.2020 по 30.04.2023 ФИО2, ФИО3, ФИО4 льгот в виде освобождения от оплаты потреблённого газа на отопление в размере 100% в сумме 96 113,71 руб. (без учёта НДС), об отнесении расходов по государственной пошлине на надлежащего ответчика, о выдаче исполнительного документа и направлении его в адрес ООО «Газпром межрегионгаз Ульяновск», после вступления судебного акта в законную силу,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: ФИО2, ФИО3, ФИО4, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Ульяновский государственный аграрный университет имени П.А. Столыпина», ФИО5,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Газпром межрегионгаз Ульяновск» (далее – ООО «Газпром межрегионгаз Ульяновск», истец) обратилось в Арбитражный суд Ульяновской области к Министерству финансов Российской Федерации, к Министерству финансов Ульяновской области, к Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, к Муниципальному учреждению Управлению финансов муниципального образования «Чердаклинский район» Ульяновской области (далее – ответчики), с исковым заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), о взыскании с надлежащего ответчика в пользу ООО «Газпром межрегион газ Ульяновск» убытки, возникшие в связи с предоставлением в период с 01.03.2020 по 30.04.2023 ФИО2, ФИО6, ФИО4 льгот в виде освобождения от оплаты потребленного газа на отопление в размере 100% в сумме 81 546,17 руб. (без учёта НДС).

Также к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: ФИО2, ФИО3, ФИО4, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Ульяновский государственный аграрный университет имени П.А. Столыпина», ФИО5.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 15.07.2024 по делу № А72-16548/2023, исковые требования удовлетворены.

С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу ООО «Газпром межрегионгаз Ульяновск» взысканы убытки, возникшие в связи с предоставлением в период с 01.03.2020 по 30.04.2023 ФИО2, ФИО3, ФИО4 льгот в виде освобождения от оплаты потреблённого газа на отопление в размере 100% в сумме 81 546 руб. 17 коп., расходы по оплате государственной пошлины в размере 3 262 руб.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2024, с учетом определения об исправлении опечатки от 25.09.2024 решение Арбитражного суда Ульяновской области от 15.07.2024 изменено, исковые требования удовлетворены частично.

С Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в пользу ООО «Газпром межрегионгаз Ульяновск» взысканы убытки в размере 30 000 руб., расходы по оплате государственной пошлины в размере 1 200 руб.

В остальной части исковые требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2024, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и ООО «Газпром межрегионгаз Ульяновск» обратились в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационными жалобами.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации в кассационной жалобе просит постановление суда апелляционной  инстанции отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для рассматриваемого спора, в частности, кассатор считает ошибочным вывод суда апелляционной инстанции о том, что надлежащим ответчиком по заявленному спору является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Предметом спора являлись убытки, а не взыскание субсидий из федерального бюджета. Материалы дела не содержат документов о выделении Министерству сельского хозяйства Российской Федерации как главному распорядителю средств федерального бюджета бюджетных ассигнований на компенсацию юридическим лицам убытков, возникших в результате предоставления льгот по оплате коммунальных услуг.

ООО «Газпром межрегионгаз Ульяновск» в кассационной жалобе просит постановление суда апелляционной  инстанции отменить и дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, указывая, что вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Ульяновска от 14.12.2005 льгота в размере 100% на отопление жилого помещения предоставлялась библиотечным работникам, которые в силу Федерального Закона от 29.12.1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле», Федерального Закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ не относятся к педагогам. Статьей 153 Федерального закона № 122-ФЗ предусмотрено, что изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному изменению ранее достигнутого уровня их предоставления, поэтому обязанность по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение.

Кроме того, обстоятельства по настоящему делу неоднократно являлись предметом рассмотрения судами первой, апелляционной и кассационной инстанций по делам №А72- 12999/2013, №А72-16820/2014, №А72-3468/2016, №А72-7039/2017, №А72-3591/2019, №А72-20289/2019, №9605/2020, А72- 7600/2021 и А72-1538/2023 с участием тех же лиц.

В отзыве на кассационную жалобу, Управление Федерального казначейства по Ульяновской области, просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

В соответствии со статьей 158 АПК РФ, судебное заседание откладывалось на 20.02.2025 на 10 часов 40 минут.

В соответствии со статьей 153.2 АПК РФ, судебное заседание проведено с использованием систем веб-конференции (онлайн-заседание), при участии представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, поддержавшего свои доводы в полном объеме.

Представитель ООО «Газпром межрегионгаз Ульяновск», который также был допущен к судебному заседанию посредством веб-конференции, в назначенное время к судебному заседанию не подключился, секретарем судебного заседания были предприняты попытки связаться с представителем посредством мобильной связи, однако представитель на связь не вышел, в связи с чем, в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ, судебное заседание проведено в отсутствие представителя ООО «Газпром межрегионгаз Ульяновск», а также иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания.

Арбитражный суд Поволжского округа, обсудив доводы кассационных жалоб, отзыва, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, установленным по делу обстоятельствам, имеющимся в материалах дела доказательствам, приходит к выводу о наличии оснований для отмены постановления Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2024, с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции исходя из следующего.

При разрешении настоящего спора судами первой и апелляционной инстанций установлено, что  вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Ульяновска от 14.12.2005 по делу №2-2943/2005 на ООО «Ульяновскрегионгаз» была возложена обязанность предоставить льготу в размере 100% по оплате за отопление работникам научной библиотеки ФГОУ ВПО «УГСХА» в том числе ФИО2, ФИО5 и ФИО4

В данном решении Ленинского районного суда г. Ульяновска указано, что в силу п.п. «б» п. 13 Постановления ЦК КПСС и СМ СССР от 10.11.1977 №981 «О мерах по дальнейшему улучшению культурного обслуживания сельского населения», ФИО2, ФИО5, ФИО4 имеют право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением; судом определено, что на отопление жилого помещения предоставляется 100% льгота.

Также решением Ленинского районного суда г. Ульяновска, суд обязал ООО «Ульяновскрегионгаз» с 25.10.2005 предоставлять льготу в размере  100% по оплате за отопление названным гражданам.

Обосновывая заявленные требования, ООО «Газпром межрегионгаз Ульяновск» пояснило, что в процессе предоставления льготы указанным гражданам истец понес убытки за период с 01.03.2020 по 30.04.2023, которые просил взыскать с надлежащего ответчика в судебном порядке. Размер убытков составляет 81 546,17 руб. (рассчитан без учета НДС).

Удовлетворяя заявленные требования в полном объеме, руководствуясь статьями 16, 125, 1069, 1071 Гражданского Кодекса РФ, статьями 84, 85 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, статьей 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктами 2, 7 статьи  26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пунктом 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», суд первой инстанции пришел к выводу, что данные убытки в размере предоставленных культпросветработникам льгот подлежат возмещению ресурсоснабжающей организации за счет казны Российской Федерации.

При этом суд первой инстанции исходил из того, что изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному изменению ранее достигнутого уровня их предоставления; в отсутствие законов Ульяновской области о правилах государственной поддержки проживающих и работающих в сельской местности культпросветработников действуют нормы федерального законодательства; поскольку вопрос о распределении соответствующих расходов между бюджетами всех уровней не был урегулирован, финансовое обеспечение расходов, связанных с осуществлением мероприятий по обеспечению проживающих и  работающих в сельской местности культпросветработников бесплатными квартирами с отоплением и освещением должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

Суд первой инстанции отклонил  доводы Министерства финансов РФ о том, что в связи с принятием судебных актов Ленинским районным судом суда г. Ульяновска обязанность отвечать от имени Российской федерации по искам к Российской Федерации возникла у Министерства сельского хозяйства Российской Федерации как лица осуществляющего полномочия учредителя ФГОУ ВПО «УГСХА» и являющегося в отношении него главным распорядителем бюджетных средств, поскольку согласно представленным Университетом документам льгота предоставлена библиотечным работникам, которые в силу абз. 1,2 и 3 статьи 1 и пункта 3 части 2 статьи 4 Федерального Закона от 29.12.1994 №78-ФЗ «О библиотечном деле» и пункта 21 статьи 2 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не относятся к педагогическим работникам. Нормы постановления Правительства РФ от 26.10.2013 № 963 к сложившимся правоотношениям применены быть не могут, поскольку регулируют правоотношения связанные с компенсацией льгот исключительно педагогическим работникам, состоящим в штате по основному месту работы в федеральных государственных образовательных организациях, проживающим и работающим по трудовому договору в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа).

Суд апелляционной инстанции пришел к иному выводу.

Суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции о том, что сам по себе факт отсутствия в спорном периоде нормативного акта, определяющего порядок компенсации расходов по оплате коммунальных услуг, предоставляемых библиотечным работникам, проживающим в сельской местности, может служить основанием для финансирования указанных расходов за счет средств федерального бюджета.

Суд апелляционной инстанции указал, что решение Ленинского районного суда г. Ульяновска от 14.12.2005 по делу №2-2943/2005, согласно которому на ООО «Ульяновскрегионгаз» была возложена обязанность предоставлять льготу в размере 100% при оплате за отопление работникам научной библиотеки ФГОУ ВПО «УГСХА» и на основании которых истец обосновывал свои требования, было принято в соответствии с действующим на тот момент законодательством, которое к настоящему времени существенно изменилось.

Суд апелляционной инстанции указал, что в настоящее время нормативные акты, являющиеся основанием для установления соответствующей льготы, признаны утратившими силу. Положения статьи 153 Федерального закона № 122-ФЗ не гарантируют сохранение любых ранее предоставленных законодателем социальных льгот в неизменном виде. Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.02.2020 №80 «О признании недействующими на территории Российской Федерации актов СССР и их отдельных положений» признано утратившим силу с 21.02.2020, положенное в основу решения Ленинского районного суда г. Ульяновска от 14.12.2005 по делу №2-2943/2005, постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10.11.1977 № 981 «О мерах по дальнейшему улучшению культурного обслуживания сельского населения» (Постановление № 981), предусматривающее право специалистов учреждений культуры, проживающих и работающих в сельской местности, на бесплатные квартиры с отоплением и освещением. Жилищным кодексом Российской Федерации право бесплатного пользования жилым помещением с отоплением и освещением не предусмотрено.

Суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции о том, что работники научной библиотеки ФГОУ ВПО «УГСХА» не относятся к педагогическим работникам, поскольку оставляя без изменения решение Ленинского районного суда г. Ульяновска от 14.12.2005 по делу №2-2943/2005 судебная коллегия по гражданским делам Ульяновского областного суда в определении от 07.02.2006 указала, что поскольку работники научной библиотеки ФГОУ ВПО «УГСА» принимают непосредственное участие в реализации общеобразовательных программ академии,  поэтому на них распространяются положения, содержащиеся в законе РФ «Об образовании» и Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» как на педагогических работников.

Принимая во внимание, что финансирование Университета из федерального бюджета осуществляется Учредителем - Минсельхозом России, являющимся главным распорядителем средств федерального бюджета, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что у Минсельхоза России возникла обязанность по осуществлению планирования и финансирования соответствующих расходов федерального бюджета, а также обязанность отвечать от имени Российской Федерации по искам к Российской Федераций, по которым в соответствии с федеральным законом интересы соответствующего публично-правового образования представляет орган, осуществляющий в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации полномочия главного распорядителя средств федерального бюджета.

Учитывая, что работники библиотеки относятся к педагогическим сотрудникам и им, в силу Федерального закона № 273-ФЗ, Постановления Правительства РФ № 963 предоставляются льготы на оплату коммунальных услуг в размере 1200 рублей,  суд апелляционной инстанции сделал вывод о надлежащим ответчике по рассматриваемому спору -  Министерство сельского хозяйства Российской Федерации как главного распорядителя средств федерального бюджета, взыскав с последнего в пользу истца убытки в размере 30 000 рублей.

Изучив приведенные в обоснование кассационных жалоб доводы, применительно у установленным по делу обстоятельствам, суд округа считает заслуживающим их внимание, в связи с чем приходит к выводу об отмене постановления суда апелляционной инстанции, а дело направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции на основании следующего.

Предметом рассматриваемого спора является взыскание ООО «Газпром межрегионгаз Ульяновск» убытков, понесенных им за период с 01.03.2020 по 30.04.2023 в результате предоставления льготы гражданам, имеющим право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением на основании вступившего в законную силу решения Ленинского районного суда г. Ульяновска от 14.12.2005 по делу №2-2943/2005, согласно которого на ООО «Ульяновскрегионгаз» была возложена обязанность предоставлять льготу в размере 100% по оплате за отопление работникам научной библиотеки ФГОУ ВПО «УГСХА».

При разрешении вопроса отнесения работников научной библиотеки ФГОУ ВПО «УГСХА» к библиотечным работникам или педагогам, суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции, который проанализировал учредительные документы Университета и сделал вывод о предоставлении льгот именно библиотечным работникам в силу статьи 1 и пункта 3 части 2 статьи 4 Федерального Закона от 29.12.1994 №78-ФЗ «О библиотечном деле» (редакция от 14.04.2023).

Основываясь на выводах, указанных судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда в определении от 07.02.2006, где работники научной библиотеки ФГОУ ВПО «УГСА» на основании  Федеральных Законов «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» были отнесены к категории педагогических работников, суд апелляционной инстанции не опроверг выводы суда первой инстанции и оставил без исследования  учредительные документы Университета.

Между тем, статьей 4 Федерального Закона от 29.12.1994 №78-ФЗ «О библиотечном деле» (редакция от 14.04.2023) предусмотрены основные виды библиотек.

В соответствии с порядком учреждения и формами собственности выделяются следующие основные виды библиотек: в том числе библиотеки Российской академии наук, других академий, научно-исследовательских институтов, образовательных организаций (пункта 3 части 2 статьи 4) (в ред. Федерального закона от 02.07.2013 N 185-ФЗ).

Следовательно, при определении статуса работников научной библиотеки ФГОУ ВПО «УГСХА» судом апелляционной инстанции подлежали исследованию вопросы порядка учреждения и формы собственности научной библиотеки при ФГОУ ВПО «УГСХА».

Кроме того, при рассмотрении настоящего спора судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

Жилищно-коммунальные льготы как часть сохраняющей актуальность политики стимулирования притока и закрепления квалифицированных кадров в сельской местности были введены Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 г. «О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках», согласно которому квалифицированным работникам (к числу которых были отнесены, в частности, педагогические и библиотечные работники), проживающим в сельских местностях и рабочих поселках, предоставлялись бесплатные квартиры с отоплением и освещением либо иная пригодная для проживания бесплатная жилая площадь с отоплением и освещением (пункт 10).

При этом, работники библиотек образовательных учреждений относились к категории библиотечных работников и, соответственно, имели статус, отличный от статуса педагогических работников, о чем свидетельствует содержание таких нормативных правовых актов, как Постановление Совнаркома РСФСР от 23 марта 1932 г. № 295 «О работе массовых библиотек», Постановление ЦИК СССР от 27 марта 1934 г. «О библиотечном деле в СССР» (раздел «Организация библиотечного дела и руководство им»), Приказ по Наркомпросу РСФСР от 27 апреля 1934 г.             № 339 «О практических мероприятиях по выполнению Постановления ЦИК СССР о библиотечном деле», Постановление Совнаркома РСФСР от 25 января 1934 г. «Об установлении дифференцированной заработной платы для библиотечных работников библиотечной сети, состоящей в ведении отделов народного образования и отделов культмассовой работы Советов и содержащейся на местном бюджете по РСФСР».

В дальнейшем право библиотечных работников, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, на бесплатное предоставление жилой площади с отоплением и освещением нашло закрепление в Постановлении Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 2 июля 1974 г. № 384 «О предоставлении льгот штатным клубным и библиотечным работникам культурно-просветительных учреждений, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках», статье 59 Жилищного кодекса РСФСР 1983 года, а также в Постановлении Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 26 января 1988 г. № 31                                     «О предоставлении льгот штатным работникам культурно-просветительных учреждений, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках». Само же библиотечное дело было отнесено к сфере культуры (статья 2 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. «О библиотечном деле»).

При этом, пункт 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. «О библиотечном деле» (в редакции от 29 декабря 1994 г.) предусматривал, что федеральные органы государственной власти обеспечивают определение принципов федеральной политики в области подготовки и переподготовки библиотечных кадров, занятости, оплаты труда, а также установление социальных гарантий и льгот для работников библиотек.

Таким образом, указанными нормативными правовыми актами работники библиотек образовательных учреждений, расположенных в сельской местности, входящие в единую категорию библиотечных работников, отнесены к работникам культуры.

Пункт 10 постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 г. «О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках», статья 15 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. «О библиотечном деле» (в редакции от 29 декабря 1994 г.) Федеральными законами от 6 мая 2003 г. № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» признаны утратившими силу либо в них внесены изменения, что повлекло исключение обязанности государственных органов федеральной власти по установлению социальных гарантий и льгот для работников библиотек.

В соответствии с пунктом 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г.; при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Таким образом, принятие вышеназванных нормативных правовых актов повлекло исключение обязанности государственных органов федеральной власти по установлению социальных гарантий и льгот для работников библиотек образовательных учреждений, расположенных в сельской местности.

Также, по смыслу приведенных нормативных правовых актов в их взаимосвязи с ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации федеральный законодатель, регулируя отношения, относящиеся к предметам совместного ведения, включая отношения в области социальной защиты, вправе устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равно как и определять компетенцию последних в соответствующей сфере (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 1-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 года № 13-О).

Это предполагает и возможность передачи субъектам Российской Федерации части полномочий, в том числе в сфере социальной защиты, которые ранее реализовывались органами государственной власти Российской Федерации.

В свою очередь, реализация субъектами Российской Федерации указанных полномочий подразумевает самостоятельное осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие законов субъектов Российской Федерации.

Исходя из этого, федеральный законодатель, закрепляя конкретные меры, направленные на социальную защиту тех или иных категорий граждан и, определяя степень, и формы участия субъектов Российской Федерации в реализации этих мер, вправе не только установить, что обеспечение соответствующих лиц, мерами социальной защиты осуществляется субъектами Российской Федерации, но и отнести расходные обязательства по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Законодатель же субъекта Российской Федерации, реализуя предоставленные ему полномочия в сфере социальной защиты, обладает широкой дискрецией и вправе самостоятельно определять виды и условия предоставления за счет собственных средств мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Однако, при введении и изменении соответствующего правового регулирования он обязан соблюдать принципы справедливости и равенства, гарантирующие защиту от любых форм дискриминации, что означает, помимо прочего, запрет таких различий в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).

Различия же в условиях реализации отдельными категориями граждан того или иного права во всяком случае не должны быть произвольными и допустимы лишь при условии, что они обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им.

Согласно части 1 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не относится решение вопросов по установлению социальных гарантий и льгот для работников библиотек образовательных учреждений, расположенных в сельской местности.

Между тем, суд апелляционной инстанции оставил без исследования вопрос издания Ульяновской области, как органа государственной власти субъекта Российской Федерации, соответствующих Законов о предоставлении социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате коммунальных услуг во исполнение Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, в том числе, государственной поддержки проживающих и работающих в сельской местности работникам научных библиотек образовательных учреждений и регулирующего отношения по предоставлению органами государственной власти области социальной поддержки гражданам отдельных категорий.

Соответственно, правовые последствия не издания Ульяновской области Законов о предоставлении социальной поддержки указанным гражданам по оплате коммунальных услуг, остались без должной правовой оценки.

Кроме того, решение данного вопроса влияет на установление обстоятельств отнесения расходов по обеспечению названных льгот на бюджет соответствующего уровня.

В свою очередь, изменение после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не могло повлечь их уменьшение, а условия предоставления не могли быть ухудшены.

Об этом неоднократно указывал Конституционный суд Российской Федерации.

Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 01.03.2007 № 129-О-П, от 04.12.2003 № 415-О, от 15.02.2005 № 17-О, от 01.12.2005 № 521-О, постановлении от 16.12.1997 № 20-П, от 24.05.2001 № 8-П, от 19.06.2002 № 11-П, от 23.04.2004 № 9-П, изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, в связи с чем, Российская Федерация, как правовое социальное государство, не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат, либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

 Обязанность предоставлять льготу в размере 100% при оплате за отопление работникам научной библиотеки ФГОУ ВПО «УГСХА» была установлена решением Ленинского районного суда г. Ульяновска от 14.12.2005 по делу №2-2943/2005.

В силу части 2 статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, вступившие в законную силу судебные постановления, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и обращения судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Следовательно, объемы финансирования соответствующих льгот и условия их предоставления, при изменении механизма компенсации, не могут быть уменьшены в худшую сторону.

При таких обстоятельствах дела постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции для устранения указанных недостатков.

При новом рассмотрении арбитражному суду апелляционной инстанции надлежит учесть указанное в настоящем постановлении в соответствии с частью 2.1 статьи 289 АПК РФ, оценить совокупность представленных в дело доказательств, дать оценку доводам и возражениям лиц, участвующих в деле, установить все необходимые фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, и по итогам рассмотрения дела принять должным образом аргументированный судебный акт в соответствии с надлежащими нормами материального и процессуального права, распределить судебные расходы.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа,

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.09.2024 по делу № А72-16548/2023 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий судья                                   М.А. Савкина


Судьи                                                                          Н.Ю. Мельникова


                                                                                     А.Р. Кашапов