Решение от 9 июня 2020 г. по делу № А12-46390/2019

Арбитражный суд Волгоградской области

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

г. Волгоград Дело № А12-46390/2019

«09» июня 2020 года

Резолютивная часть решения объявлена 02 июня 2020 года.

Полный текст решения изготовлен 09 июня 2020 года.

Судья Арбитражного суда Волгоградской области Бритвин Д.М., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гавриловой И.Л., рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению Комитета земельных ресурсов и градостроительства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области (ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 06.04.2007, ИНН: <***>), Администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (ИНН <***>) о признании незаконным предупреждения, с участием в деле в качестве заинтересованных лиц: общества с ограниченной ответственностью «Старая башня», Управления МВД по г.Волжскому Волгоградской области, при участии в заседании:

от Комитета земельных ресурсов и градостроительства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области –ФИО1 – по доверенности от 27.12.19г., №14/48-д,

от Администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области – ФИО2 – по доверенности от 09.04.2020 г№65-Д

от ответчика: ФИО3 – по доверенности от 09.01.20г., №01-03-33-5

от ООО «Старая башня» - ФИО4 – по доверенности от 06.02.2020, б/н,

от Управления МВД по г.Волжскому Волгоградской области – извещены, не явились;

установил:

Комитет земельных ресурсов и градостроительства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области (далее- комитет, заявитель 1) и, администрация городского округа - город Волжский Волгоградской области (далее – администрация, заявитель 2) в рамках дела А12-46390/2019 и А12-46655/2019 обратились в Арбитражный суд Волгоградской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее – антимонопольный орган, ответчик, Управление, УФАС по Волгоградской области) с заявлениями о признании недействительным предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 02.12.2019 № 03-11/9036.

Определением от 28.01.2020 года дела №№А12-46390/2019 и А12-46655/2019 объединены в одно производство, присвоен общий номер А12-46390/2019.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены - общество с ограниченной ответственностью «Старая башня» (далее - ООО «Старая башня»), УМВД по г. Волжскому).

Заявители и ООО «Старая башня» настаивали на удовлетворении требований.

Представитель УФАС по Волгоградской области возражает против удовлетворения заявленных требований. Представлены отзывы.

УМВД по г. Волжскому явку представителя в судебное заседание не обеспечило, представило отзыв, в котором просит оставить требования заявителей без удовлетворения.

Изучив представленные документы, оценив доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области из Управления МВД России по городу Волжскому 30.08.2019 года поступили материалы проверки по вопросу заключения комитетом земельных ресурсов Администрации и ООО «Старая Башня» без проведения торгов договоров аренды земельных участков под размещение опор наружного освещения.

Исходя из указанных документов, 09.11.2017 между Комитетом и ООО «Старая башня» заключен договор аренды земельного участка (peг. № 13539аз), согласно которому ООО «Старая башня» принимает и использует на условиях аренды земельный участок с кадастровым номером № 34:35:030119:13040, площадью 9,0 кв.м, по адресу: Волгоградская область, г. Волжский, район СНТ «Дружба», и границах, указанных в кадастровом паспорте данного земельного участка от 26.10.2017 №3434/300/17- 911686 (далее - Договор аренды № 13539аз).

05.04.2018 администрацией выдано ООО «Старая башня» разрешение на строительство № 34-RU34302000-2609-2018, в котором указано наименование объекта капитального строительства (этапа) в соответствии с проектной документацией - «опора наружного освещения». Однако в этом же разрешении, в разделе 4 в кратких проектных характеристиках для строительства объекта капитального строительства указано - опора наружного освещения двойного назначения.

По мнению антимонопольного органа, администрацией в нарушение условий договора аренды № 13539аз, предусматривающего строительство на земельном участке опоры наружного освещения, выдано разрешение на строительство опоры наружного освещения двойного назначения.

Согласно договору аренды № 13539аз, выписке из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости от 26.10.2017 видом разрешенного использования земельного участка с кад. № 34:35:030119:13040 является размещение объектов капитального строительства, в частности, опоры наружного освещения.

При указанных обстоятельствах, по мнению Управления, для заключения Договора аренды № 13539аз администрации надлежало провести аукцион на право заключения договора аренды земельного участка.

Как указывает антимонопольный орган, несоблюдение администрацией и комитетом установленных действующим законодательством особенностей передачи права аренды на земельный участок является предоставлением преимущества ООО «Старая башня», которое обеспечило данному хозяйствующему субъекту более выгодные условия деятельности, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По мнению Управления, действиями администрации и комитета по заключению без проведения аукциона договора аренды № 13539аз и по выдаче ООО «Старая башня» разрешения на строительство № 34-RU34302000-2609-2018 от 05.04.2018 ограничилось право других хозяйствующих субъектов на приобретение права аренды земельного участка, и тем самым устранена конкуренция между ООО «Старая башня» и иными потенциальными участниками на рынке строительства опор наружного освещения, что является нарушением запретов, предусмотренных п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Аналогичная ситуация установлена антимонопольным органом также и в отношении договоров аренды от 27.07.2018 рег. № 13694аз, от 10.05.2018 peг. № 13634аз, от 09.11.2017 peг. № 13540аз, от 09.11.2017 peг. № 13542аз, от 09.11.2017 peг. № 13541аз, от 28.12.2017 peг. № 13581аз, от 05.03.2018 peг. № 13603аз, от 05.03.2018 peг. № 13604аз, от 10.05.2018 peг. № 13633аз, от 10.05.2018 peг. № 13632аз, от 09.06.2018 peг. № 13669, от 10.05.2018 рег. № 13631аз, от 04.07.2018 peг. № 13678аз (далее-спорные договора, спорные договора аренды земельных участков), а также разрешений на строительство от 05.04.2018 № 34-RU34302000-2609-2018, от 17.09.2018 № 34- RU34302000-2594-2018, от 01.10.2018 № 34-RU34302000-2601-2018, от 25.10.2018 № 34-RU34302000-2610-2018, от 08.11.2018 № 34-RU34302000-2620-2018, от 12.11.2018 № 34-RU34302000-2622-2018, от 15.11.2018 № 34-RU34302000-2624-2018, от 27.11.2018 № 34-RU34302000-2627-2018, от 23.03.2018 № 34-RU34302000-2503- 2018, от 23.03.2018 № 34-RU34302000-2504-2018, от 28.03.2018 № 34-RU34302000- 2505-2018, от 05.04.2018 № 34-RU34302000-2509-2018, от 27.04.2018 № 34- RU34302000-2522-2018, от 19.06.2018 № 34-RU34302000-2546-2018, от 17.09.2018 № 34-RU34302000-2595-2018 (далее - спорные разрешения, спорные разрешения на строительство).

Выявление указанных признаков и послужило основанием для выдачи антимонопольным органом 02.12.2019 года предупреждения № 03-11/9036 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее-предупреждение), согласно которого заявитель 1 и заявитель 2 предупреждаются о необходимости прекращения указанных вышей действий путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, посредством расторжения и прекращения по соглашению сторон (п.5.1 договоров аренды) либо в судебном порядке (п.5.2 договоров аренды) спорных договоров; аннулирования спорных разрешений на строительство.

Комитет и администрация, полагая, что предупреждение является незаконным, нарушающим их права и законные интересы в предпринимательской деятельности, обратились с настоящим заявлением в суд.

В обоснование своих позиций, заявители указывают, на то, что ими при заключении спорных договоров и выдачи спорных разрешений нарушений действующего законодательства не допущено .

Кроме того, заявители указывают, что оспариваемое предупреждение не соответствует требованиям закона, поскольку не содержит указания на то, какие конкретно действия (бездействия) должны быть прекращены.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, влечет в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отказ в удовлетворении заявленных требований.

В целях осуществления функций, определенных пунктами 1 и 2 статьи 22 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в Законе о защите конкуренции (пункт 3.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции).

Предупреждение является ненормативным правовым актом в силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта, содержит властное предписание, возлагающее обязанность и влияющее тем самым на права хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности.

В силу частей 4 и 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение антимонопольного органа должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении.

Предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде, что соответствует правовой позиции, изложенной в Обзоре по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года.

В рассматриваемом случае антимонопольный орган выдал оспариваемое предупреждение, мотивировав его допущенными заявителями нарушениями пункта 7 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившимися в заключении без проведения торгов с ООО «Старая башня» спорных договоров аренды земельных участков, а также выдаче ООО «Старая башня» спорных разрешений на строительство, на основании которых на земельных участках по указанным договорам аренды размещены объекты капитального строительства (опоры двойного назначения), что противоречит пункту 1 статьи 39.6 и пункту 7 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со ст. 12 и ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) местное самоуправление обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения.

Как следует из п. п. 3 ч. 1 ст. 15 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.

Таким образом, действующим законодательством РФ на органы местного самоуправления возложены организационно-правовые, организационно-технические и распорядительные функции в сфере распоряжения имуществом.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлен главой V.l. ЗК РФ.

По общему правилу, установленному п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ.

В случае, если в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка предусматривается строительство зданий, сооружений, предоставление такого земельного участка осуществляется путем проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, за исключением случаев проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка в соответствии со ст. 39.18 ЗК РФ (п. 7 ст. 39.11 ЗК РФ).

Исходя из спорных договоров аренды земельных участков, видом разрешенного использования земельных участков является коммунальное обслуживание (размещение объектов капитального строительства в целях обеспечения физических и юридических лиц коммунальными услугами, в частности: поставки воды, тепла, электричества, газа, предоставления услуг связи, отвода канализационных стоков, очистки и уборки объектов недвижимости (котельных, водозаборов, очистных сооружений, насосных станций, водопроводов, линий электропередач, трансформаторных подстанций, газопроводов, линий связи, телефонных станций, канализаций, стоянок, гаражей и мастерских для обслуживания уборочной и аварийной техники, а также зданий или помещений, предназначенных для приема физических и юридических лица в связи с предоставлением им коммунальных услуг) (под размещение опоры, наружного освещения), с учетом охранных зон инженерных сетей.

Как верно указывает ответчик, самими договорами аренды предусмотрено размещение на земельных участках объектов капитального строительства, в связи с чем предоставляя земельные участки под размещение объектов капитального строительства, комитету надлежало провести торги.

Исходя из пункта 4 «иные показатели» спорных разрешений, как правильно указывает антимонопольный орган, администрацией ООО «Старая башня» выдано разрешение на строительство опор наружного освещения двойного назначения.

В судебном заседании установлено, что указанные опоры наружного освещения предназначены также для размещения оборудования связи, что подтверждается, в том числе проектной документацией и не оспаривается сторонами.

Так, исходя из проектной документации: «Опора наружного освещения по адресу: Волгоградская область, г. Волжский, в районе СНД Дружба», раздел 8, том 9, на опоре размещено следующее оборудование: 3 секторных антенны TQB-12718DE-65F на отм. 26,0 м.; 3 секторных антенны TQB-12718DE-65F на отм. 24,0 м.; 3 блока RRS на отм. 26,0 м; 3 блока RRS на отм. 24,0 м.

Случаи предоставления земельных участков без проведения торгов предусмотрены п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно подп. 4 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участки для выполнения международных обязательств Российской Федерации, а также юридическим лицам для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, объектов федерального, регионального или местного значения.

Условиями размещения объектов федерального, регионального или местного значения являются: соответствие приоритетам и целям, определенным в прогнозах и программах социально-экономического развития Российской Федерации, а также приоритетам и целям, поставленным соответствующими государственными и муниципальными программами; размещение таких объектов предусмотрено соответствующими документами территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Согласно карте функциональных зон Городского положения от 15.10.2009 № 480-ВГД «Правила землепользования и застройки городского округа - город Волжский Волгоградской области» (далее - ПЗЗ) земельные участки, предоставленные ООО «Старая башня» расположены на территориях общего пользования.

Размещение опоры наружного освещения на территории общего пользования возможно как соответствующее следующим пунктам ПЗЗ:

1.4.6. Размещение в границах земельных участков инженерно-технических объектов, сооружений и коммуникаций (электроводогазообеспечения, канализования, телефонизации и т.д.), обеспечивающих реализацию разрешенного использования объектов капитального строительства, расположенных на этих участках, является всегда разрешенным при условии соблюдения технических регламентов.

1.6.3. В границах территории общего пользования и на земельных участках в их границах допускается размещение и строительство зданий, сооружений и элементов, применяемых для обустройства улично-дорожной сети в порядке, установленном соответствующими нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского округа - город Волжский Волгоградской области, издаваемыми в соответствии с федеральными законами и настоящими Правилами.

1.6.3.2. На территориях общего пользования и на земельных участках в границах улично-дорожной сети допускается строительство, реконструкция объектов такой сети и инженерных коммуникаций с получением разрешения на строительство в порядке, определенном ст. 51 Градостроительного кодекса РФ: опор наружного освещения и контактной сети пассажирского электротранспорта, трамвайных путей, разворотных и отстойных площадок конечных станций общественного (маршрутного) транспорта.

Вместе с тем, вопреки доводам комитета, исходя из буквального толкования указанных норм, пункт 2 ст. 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации не предусматривает возможности предоставления земельных участков без проведения торгов для размещения на них указанных опор наружного освещения двойного назначения.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не установлении его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), судебной проверке подлежит лишь факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям для вынесения предупреждения (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 04 марта 2019 года N 305-КГ18-22372).

В соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

В тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Как верно указал антимонопольный орган, предоставляя в аренду без проведения торгов (без публичной процедуры) земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, и тем самым представляющие собой муниципальный ресурс, который в силу своей правовой природы может быть предоставлен по общему правилу только на публичных началах, является предоставлением конкретному хозяйствующему субъекту - ООО «Старая башня» преимущества, которое обеспечило данному хозяйствующему субъекту более выгодные условия предпринимательской деятельности, что не может не сказаться на конкуренции. Поскольку в случае объявления и проведения торгов могли быть выявлены иные потенциальные претенденты и следовательно выявлена наилучшая цена за аренду земельных участков.

Суд соглашается с выводами Управления о нарушении заявителями п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Несостоятелен довод заявителей о том, что предупреждение неисполнимо в связи с отсутствием в нем сведений о том, какие действия (бездействия) должны быть прекращены, поскольку в предупреждении указаны меры необходимые для прекращения нарушения требований действующего законодательства.

Кроме того, судом учитывается, что предупреждение рассчитано на добровольное исполнение. Обязательным является лишь его рассмотрение лицом, получившим предупреждение (часть 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Закон не связывает неисполнение предупреждения, вынесенного в порядке статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, с наступлением негативных последствий, вызванных его неисполнением, не устанавливает какой-либо ответственности за неисполнение такого предупреждения.

Предупреждение, напротив, направлено на создание благоприятных условий для субъекта, поведение которого может скорректировать неблагоприятные для него последствия, а именно исключить возможность возбуждения в отношении него дела о нарушении антимонопольного законодательства и привлечения к административной ответственности.

При таких обстоятельствах, неисполнение предупреждения не влечет никаких негативных последствий для субъекта, поскольку факт начала стандартной процедуры производства по делу сам по себе в качестве негативного последствия рассматриваться не может.

Обжалованию подлежит ненормативный правовой акт, принятый по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства либо дела об административном правонарушении, а не промежуточные решения, принятые в ходе производства по соответствующему делу.

Какие-либо выводы о наличии либо отсутствии факта нарушения антимонопольного законодательства являются преждевременными, так как антимонопольным органом при выдаче предупреждения в порядке статьи 39.1 Закона о защите конкуренции факт нарушения антимонопольного законодательства не устанавливался.

Поскольку при рассмотрении дела нарушений требований законодательства, а также нарушений прав и законных интересов заявителей не установлено, суд считает необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Требования Комитета земельных ресурсов и градостроительства администрации городского округа - город Волжский Волгоградской, Администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области №03-11/9036 от 02.12.2019, оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца дней со дня его принятия через Арбитражный суд Волгоградской области.

Судья Д.М. Бритвин