Решение от 13 ноября 2018 г. по делу № А56-116461/2018

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 50/52

http://www.spb.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А56-116461/2018
13 ноября 2018 года
г.Санкт-Петербург



Резолютивная часть решения объявлена 08 ноября 2018 года. Полный текст решения изготовлен 13 ноября 2018 года.


Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

в составе:

судьи Ресовская Т.М.,


при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:

заявитель Администрация муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области

заинтересованное лицо Управление Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

третье лицо ОБЩЕСТВО С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ "СОСНОВОБОРСКАЯ РИТУАЛЬНАЯ КОМПАНИЯ"; ИП ФИО2


об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 15.08.2018 № Р/04/73 и предписания от 15.08.2018 № П/04/10


при участии

от заявителя ФИО3 довер. от 06.09.2018

от заинтересованного лица ФИО4 довер. от 27.07.2018

от третьих лиц - ИП ФИО2 (паспорт), ФИО5 (приказ, паспорт)



установил:

Администрация муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (далее-Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 15.08.2018 № Р/04/73 и предписания от 15.08.2018 № П/04/10.

В судебном заседании представитель Администрации требования поддержал.

Представитель третьего лица – ООО «Сосновоборская ритуальная компания» считает заявленные требования законными и подлежащими удовлетворению.

Представитель УФАС по Ленинградской области просил отказать в удовлетворении заявления.

Индивидуальный предприниматель ФИО2 (третье лицо) поддержал позицию антимонопольного органа.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы представителей, суд установил следующие обстоятельства.

Ленинградским УФАС России в адрес Администрации МО Сосновоборский городской округ Ленинградской области было выдано предупреждение от 04.07.2017 № ПД/04/09 по результатам рассмотрения заявления индивидуального предпринимателя ФИО2, поступившего в Управление Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области и указывающего на признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частями 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), выразившиеся в издании Постановления от 01.12.2016 № 2680 «Об утверждении Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области», Постановления от 13.12.2016 № 2770 «Об утверждении Порядка проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию, эксплуатации общественных кладбищ, ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» и проведении Конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию, эксплуатации общественных кладбищ, ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области.

В соответствии с предупреждением Ленинградское УФАС России на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» предупреждает Администрацию муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области о необходимости прекращения указанных действии путем:

1.Отмены Постановления от 01.12.2016 № 2680 «Об утверждении Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области».

2.Отмены Постановления от 13.12.2016 № 2770 «Об утверждении Порядка проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию, эксплуатации общественных кладбищ, ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области».

3.Расторжения Договора от 01.02.2017г. на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ.

Предупреждение необходимо рассмотреть и исполнить в течение 2 (двух) месяцев со дня его получения. Предупреждение получено Администрацией 10.07.2017.

По истечении срока исполнения предупреждения в адрес УФАС информация об исполнении предупреждения не поступила.

В соответствии с пунктом 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В связи с вышеизложенным, Ленинградским УФАС России было принято решение о возбуждении антимонопольного дела № 3-04-А/17 в отношении Администрации МО Сосновоборский городской округ ЛО по признакам нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Предупреждение № ПД/04/09 было оспорено Администрацией МО Сосновоборский городской округ ЛО в судебном порядке (дело № А56-67672/2017).

Определением Ленинградского УФАС России от 05.10.2017 № 0/04/20 дело о нарушении антимонопольного законодательства № 3-04-А/17 приостановлено до вступления в силу решения по судебному делу № А56-67672/2017.

Судебными инстанциями первой и второй инстанций по делу № А56-67672/2017 предупреждение антимонопольного органа признано законным и обоснованным. Решение суда вступило в законную силу 13.06.2018.

Решением Ленинградского УФАС России от 15.08.2018 № Р/04/73 в действиях Администрации признано нарушение части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в неисполнении предупреждения от 04.07.2017 № ПД/04/09 и возложения обязанностей выполнять такие виды работ, как установка оград, установка элемента надгробного сооружения, установка гранитных комплектов и другие на ООО «Сосновоборская ритуальная компания» путем издания постановления от 01.12.2016 № 2680 «Об утверждении Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области», постановления от 13.12.2016 № 2770 «Об утверждении Порядка проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию, эксплуатации общественных кладбищ, ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области».

Администрации выдано предписание от 15.08.2018 № П/04/10, в соответствии с которым Администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области необходимо прекратить указанные действия путем:

1.Отмены Постановления от 01.12.2016 № 2680 «Об утверждении Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области».

2.Отмены Постановления от 13.12.2016 № 2770 «Об утверждении Порядка проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию, эксплуатации общественных кладбищ, ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области».

3.Осуществления действий, направленных на расторжение договора от 01.02.2017г. на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ, заключенного с ООО «Сосновоборская ритуальная компания».

Не согласившись с решением и предписанием, заявитель оспорил их в судебном порядке.

Согласно Постановлению от 01.12.2016 № 2680 «Об утверждении Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» (далее - Постановление № 2680) лицо, оказывающее ритуальные и иные услуги, связанные с погребением -это юридическое или физическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы и формы собственности, в том числе индивидуальный предприниматель, занимающиеся деятельностью по оказанию одного или нескольких видов ритуальных услуг и заключившие с администрацией Сосновоборского городского округа договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ по результатам конкурса.

В соответствии с пунктом 11.1. Постановления № 2680 выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципальных общественных кладбищ на территории Сосновоборского городского округа осуществляются лицом, оказывающим ритуальные услуги, связанные с погребением, на основании договора, заключаемого с администрацией Сосновоборского городского округа по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом администрацией Сосновоборского городского округа.

Согласно пункту 11.2. Постановления № 2680 лица, заключившие с администрацией Сосновоборского городского округа по результатам конкурса договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории общественных кладбищ осуществляют:

- погребение умерших (погибших), перезахоронение, эксгумацию и оказание услуг по погребению по тарифу, рекомендуемому администрацией Сосновоборского городского округа и согласованному с советом депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области;

- оказание отдельных видов или всего комплекса ритуальных услуг, предоставляемых населению на возмездной основе по тарифу, рекомендуемому администрацией Сосновоборского городского округа и согласованному с советом депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области;

- обеспечение надлежащего похоронного обслуживания населения, включающего весь комплекс услуг, связанных с погребением умерших (погибших).

В силу части 1 статьи 29 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон о погребении) к полномочиям органа местного самоуправления отнесено создание специализированной службы по вопросам похоронного дела, на которую могут быть возложены только обязанности по погребению умерших.

Таким образом, Законом о погребении предусматривается возможность для органов местного самоуправления создать специализированную службу. Вместе с тем, Закон прямо возлагает на такую службу только обязанность по погребению умерших.

В статье 3 Закона о погребении погребение определяется как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Из приведенной нормы следует, что Закон о погребении возлагает такие виды работ, как оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, только на орган местного самоуправления или на специализированную организацию, созданную органом местного самоуправления в соответствии с законодательством.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

Установив в Постановлении № 2680 в качестве лица, оказывающего ритуальные услуги, связанные с погребением, юридическое или физическое лицо, независимо от его организационно-правовой формы, в том числе индивидуального предпринимателя, Администрация муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области фактически возложила функции органа местного самоуправления на хозяйствующий субъект.

С учетом вышеизложенного в действиях Администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области по принятию Постановления от 01.12.2016 № 2680 «Об утверждении Порядка оказания ритуальных услуг, содержания и эксплуатации общественных кладбищ муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» имеется нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Перечень вопросов местного значения городского округа закреплен в статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении).

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Данные вопросы местного значения являются разными по своей сути и характеру, исключающими их взаимозаменяемость, и предполагают различный подход органа местного самоуправления к их решению.

Под организацией ритуальных услуг понимается процесс налаживания оказания ритуальных услуг. Ритуальные услуги в основной массе обеспечиваются потребностями конкретных физических лиц, а не потребностями органа местного самоуправления. Иными словами, потребителями ритуальных услуг являются непосредственно граждане, которые обращаются за предоставлением услуги в целях погребения умерших родственников.

Под содержанием мест захоронений понимается комплекс мероприятий по уходу за территорией кладбища, направленных на безопасную эксплуатацию мест захоронений, включающей уборку, очистку территории и расположенных на ней объектов. Данное обстоятельство также следует из части 1 статьи 17 Закона о погребении, в которой указано, что деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления. Поскольку места погребения в зависимости от принадлежности могут быть только государственными либо муниципальными, как указано в части 2 статьи 15 Закона о погребении, то содержание места захоронения является непосредственно нуждой органа местного самоуправления.

Таким образом, если для решения вопроса местного значения по организации ритуальных услуг органу местного самоуправления достаточно создать условия для их функционирования, то вопрос содержания мест захоронения должен решаться органом местного самоуправления самостоятельно с учетом предоставленных ему полномочий.

Также для решения вопросов местного значения Законом о местном самоуправлении органу местного самоуправления делегированы властные полномочия, предусмотренное законодательством право органа местного самоуправления совершать какие-либо действия в той или иной области.

Пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона о местном самоуправлении предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочием по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Таким образом, чтобы решить вопрос местного значения по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, орган местного самоуправления вправе применить два предусмотренных законом способа: создать муниципальное предприятие или учреждение, либо осуществить закупки соответствующих работ, услуг в целях обеспечения муниципальных нужд в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». При этом каждый из предусмотренных способов решения вопросов местного значения соответствует конкретному характеру решаемых вопросов.

Организация ритуальных услуг как вопрос местного значения не может быть реализована органом местного самоуправления посредством осуществления закупок в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», поскольку сами ритуальные услуги не являются нуждами местного самоуправления.

Выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ составляют муниципальную нужду и являются одними из функций муниципальных органов, что соответствует части 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», и учитывая характер перечисленных работ, они могут быть решены только путем осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд за счет соответствующего бюджета муниципального образования.

Антимонопольным органом было установлено, что Администрацией правомерно в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заключены Муниципальный контракт от 27.12.2016 № 0145300000116000277-0050531-01 на оказание услуг по уборке общественных кладбищ, мемориалов и уходу за могилами умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего на период с 01.01.2017г. по 31.12.2017г. и Муниципальный контракт от 29.12.2016 № 0145300000116000283-0050531-02 на оказание услуг по транспортировке тел умерших, не связанных с оказанием ритуальных услуг, для муниципальных нужд Сосновоборского городского округа на период с 01.01.2017г. по 31.12.2017г.

Таким образом, решение и предписание, вынесенные антимонопольным органом, правомерны в отношении необходимости отмены Постановления от 01.12.2016 № 2680.

Издание Постановления от 13.12.2016 № 2770 «Об утверждении Порядка проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию, эксплуатации общественных кладбищ, ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» и проведение в соответствии с указанным постановлением конкурса необоснованно повлекли за собой заключение органом местного самоуправления с ООО «Сосновоборская ритуальная компания» Договора от 01.02.2017г. на оказание ритуальных услуг населению (в том числе таких услуг, как рытье могил, захоронение гроба, захоронение урны с прахом (Приложение № 2 к договору), которые должны осуществляться органом местного самоуправления или специализированной организацией, созданной органом местного самоуправления.

Такие виды работ, как установка оград, установка элемента надгробного сооружения, установка гранитных комплектов и другие виды работ, поименованные в Приложение № 2 к Договору от 01.02.2017г., относятся к конкурентным видам услуг и могут осуществляться хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на данном товарном рынке.

Возложение обязанности выполнять данные работы на какую-либо отдельную организацию приводит (может привести) к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Следовательно, указание в решении и предписании о незаконности постановления от 13.12.2016 № 2770 и необходимости его отмены – обоснованно и правомерно.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект - это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Достаточным основанием для вывода о нарушении частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Заявитель ссылается на то, что из положений статей 9 и 10 Закона о погребении следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, не являющимися специализированными службами по вопросам похоронного дела.

Указанный довод опровергается содержанием пункта 2 статьи 25 Закона о погребении, согласно которому погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

На основании вышеизложенного УФАС по Ленинградской области правомерно возбудил в отношении Администрации дело о нарушении антимонопольного законодательства и вынес оспариваемое решение.

Как установлено в части 1 статьи 50 Закона о защите конкуренции, по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

Следовательно, предписание об устранении нарушений выдано на основании требований Закона.

В предписании указано на необходимость осуществления действий, направленных на расторжение договора от 01.02.2017 на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ.

Управление правомерно указало в предписании на необходимость расторжения договора, поскольку он заключен по результатам конкурса, проведенного в соответствии с постановлением от 13.12.2016 № 2770, подлежащим отмене в связи с нарушением Закона о конкуренции.

При таких обстоятельствах оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа являются законными и обоснованными, а требования заявителя удовлетворению не подлежат.


Руководствуясь ст.ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,


Арбитражный суд решил:


Требования Администрации муниципального образования Сосновоборского городского округа Ленинградской области оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.


Судья Ресовская Т.М.