Решение от 30 августа 2017 г. по делу № А31-1088/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ

156961, г. Кострома, ул. Долматова, д. 2

http://kostroma.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е



Дело № А31-1088/2017
г. Кострома
30 августа 2017 года
Резолютивная часть решения объявлена 24 августа 2017 года.

Полный текст решения изготовлен 30 августа 2017 года.

Арбитражный суд Костромской области в составе судьи Стрельниковой Ольги Александровны при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии в заседании представителей:

от заявителя: ФИО2, доверенность от 09.01.2017 г. № 55исх.-2/17;

от ответчика: ФИО3, доверенность от 25.10.2016 г. № 20/04;

от третьих лиц: ФИО4, доверенность от 03.07.2017 г. – представитель Департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области; ФИО5, генеральный директор Межрегиональной Ассоциации Перевозчиков;

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Муниципального образования городского округа город Кострома в лице Администрации города Костромы, г. Кострома (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области, г. Кострома (ОГРН <***>, ИНН <***>), о признании недействительным решения и предписания от 29.12.2016 года по делу № 04-14/1313, третьи лица: Департамент транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, индивидуальный предприниматель ФИО6, Межрегиональная Ассоциация Перевозчиков,

установил:

Муниципальное образование городской округ город Кострома в лице Администрации города Костромы обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области от 29.12.2016 года по делу № 04-14/1313.

Для участия в деле в качестве третьих лиц привлечены Департамент транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, индивидуальный предприниматель ФИО6, а также Межрегиональная Ассоциация перевозчиков.

Суд, исследовав материалы дела и доводы сторон, считает установленными следующие обстоятельства.

Решением Думы города Костромы от 30.10.2014 № 190 утвержден Порядок организации транспортного обслуживания населения на территории города Костромы (далее - Порядок № 190), регулирующий отношения, связанные с установлением, изменением, временным закрытием, отменой маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы (далее - муниципальные маршруты), организацией остановочных пунктов на указанных маршрутах; с организацией регулярных перевозок по регулируемым тарифам и нерегулируемым тарифам, в том числе с допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок; с обеспечением соблюдения требований, установленных настоящим Порядком.

В пункте 2 части 3 статьи 5 Порядка N 190 установлено, что муниципальные маршруты формируются исходя из численности населения и структуры районов (территорий) города Костромы, расчета кратчайших расстояний между всеми объектами, анализа пассажиропотоков между основными объектами, пешеходных путей движения к остановочным пунктам, изучения реальной скорости движения, ограничений по организации дорожного движения.

В соответствии со статьей 6 Порядка N 190 для каждого муниципального маршрута в порядке, установленном Администрацией города Костромы, разрабатываются и утверждаются технико-эксплуатационные условия транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте, определяющие минимальное и максимальное количество транспортных средств каждого класса, их класс, категорию, вместимость, количество рейсов на маршруте, временной интервал между ними и другие параметры, влияющие на безопасность, комфортность и доступность транспортного обслуживания населения, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Во исполнение требований приведенных положений Порядка N 190 постановлением Администрации г. Костромы от 23.12.2015 N 3872 утвержден Порядок разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы (далее - Порядок разработки и утверждения ТЭУ).

В Костромское УФАС России поступили обращения частных пассажирских перевозчиков в отношении действий Администрации, связанных с реализацией Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) по установлению муниципальными нормативными правовыми актами порядка отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок.

По фактам, изложенным в жалобах, Управлением проведена проверка.

Усмотрев в действиях Администрации по установлению постановлением от 23.12.2015 N 3872 Порядка разработки и утверждения ТЭУ положений об установлении и изменении технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте в городе Костроме в отсутствие соответствующего обоснования, без учета требований положений Закона N 220-ФЗ, в том числе пункта 1 статьи 12 данного закона, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, которые привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдал Администрации предупреждение от 09.08.2016 N 2010/04 о необходимости принятия действий, направленных на прекращение указанного нарушения антимонопольного законодательства, путем приведения положений постановления администрации города Костромы от 23.12.2015 N 3872 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы" в соответствие с указанными нормами, приведение иных муниципальных нормативных правовых актов города Костромы в соответствие с положениями Закона N 220-ФЗ (в том числе пункта 1 статьи 12), в срок до 30.08.2016.

Ввиду невыполнения Администрацией предупреждения от 09.08.2016 г. Управлением был издан приказ от 19.09.2016 г. № 55 «О возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения антимонопольного законодательства части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Комиссия пришла к следующим выводам.

По мнению Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (стр. 13 решения) указание на определение конкретной категории (в том числе массы) транспортных средств при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом) органом местного самоуправления в муниципальных правовых актах противоречит нормам Закона № 220.

Кроме того, из решения Комиссии следует, что до момента вступления в законную силу постановления Администрации города Костромы от 17.02.2016 №351, постановления Администрации города Костромы от 05.07.2016 №1790 распоряжения Управления городского пассажирского транспорта Администрации от 08.07.2016 №20/1 деятельность на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам на территории города Костромы осуществлял 41 хозяйствующий субъект (01.01.2015-30.09.2016). После вступления в силу названных выше муниципальных правовых актов количество хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке сократилось до 13.

Из решения следует, что как указали частные перевозчики в своем обращении, именно ввиду изменений в ТЭУ транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы, они не могли участвовать в аукционах на право заключения муниципального контракта на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам города Костромы.

Из решения следует, что с учетом приведенных норм действующего законодательства, статистических данных и информации, изложенной в обращении частных перевозчиков, о нарушении рассматриваемыми действиями Администрацией своих прав в сфере предпринимательской деятельности, Комиссия пришла к выводу о наличии в указанных действиях Администрации предусмотренных пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаков ограничения конкуренции.

По результатам рассмотрения дела по признакам нарушения Администрацией города Костромы части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» антимонопольным органом было вынесено следующее решение:

1. Признать в действиях (бездействии) Администрации города Костромы нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. №135-Ф3 «О защите конкуренции», выразившееся в действиях (бездействии) Администрации города Костромы по установлению постановлением Администрации города Костромы от 23.12.2015 №3872 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы» положений по определению, установлению, порядку изменения в составе технико-эксплуатационных условий категории транспортных средств, других параметров транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте в городе Костроме, без учета требований положений Федерального закона от 13.07.2015 Ж220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в том числе статьи 12 данного закона, которое привело или могло привести к недопущению, ограничению, ограничению конкуренции.

2. В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» во исполнение решения по делу №04-14/1313 выдать Администрации города Костромы предписание по устранению выявленного нарушения антимонопольного законодательства путем принятия мер, направленных на приведение положений постановления Администрации города Костромы от 23.12.2015 №3872 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа мобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы» и иных муниципальных нормативных правовых актов города Костромы в соответствии с требованиями Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ (в том числе пункта 1 статьи 12), Федерального закона от 26.07.2006 г. А 35-ФЗ «О защите конкуренции» и указанным решением Костромского УФ АС России по делу №04-14/1313 со сроком исполнения до 01.03.2017 г.

Кроме того, было вынесено предписание от 29.12.2016 г., согласно которому Администрация должна устранить выявленное нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г.

Заявитель не согласился с решением и предписанием антимонопольного органа и обратился в арбитражный суд.

Заявитель полагает, что возможность принятия Порядка разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы предусмотрена Законом № 220-ФЗ.

Разделение транспортных средств на категории, предусмотренные действующим законодательством, а также включение понятия «Категория» в Постановление № 3872 не противоречит приведенным выше нормативным правовым актам и не нарушает права и законные интересы предпринимателей в сфере антимонопольного законодательства.

Кроме того, заявитель пояснил, что предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области от 09.08.2016 N 2010/04 решением Арбитражного суда Костромской области от 06.03.2017 г. по делу А31-9188/2016 г. признано недействительным. Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 20.07.2017 г. решение по делу А31-9188/2016 г. оставлено в силе.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Костромской области с заявленными требованиями не согласилось, считает решение и предписание обоснованными и законными, что подтвердило в судебном заседании и подробных письменных отзывах.

Представители Департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, а также Межрегиональной Ассоциации перевозчиков представили письменные пояснения.

Суд, оценив материалы дела и доводы представителей сторон, приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Данный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется, прежде всего, на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Признаками ограничения конкуренции являются любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Согласно статье 39.1 Закона N 135-ФЗ (в редакции, действующей с 05.01.2016) в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 данной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 названного Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2).

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 N 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Порядок рассмотрения заявлений о нарушении антимонопольного законодательства урегулирован главой 9 Закона N 135-ФЗ.

Случаи, в которых антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела, поименованы в части 9 статьи 44 Закона N 135-ФЗ, в частности, такое решение выносится, если отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства, если отсутствие нарушения антимонопольного законодательства в действиях лица, в отношении которого поданы заявление, материалы, установлено вступившим в законную силу решением суда или арбитражного суда (пункты 2, 6 части 9 статьи 44 Закона N 135-ФЗ).

Таким образом, решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства принимается антимонопольным органом лишь в случае подтверждения собранными материалами обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства. Отсутствие таких признаков является основанием для отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Норма пункта 6 части 9 статьи 44 ФЗ "О защите конкуренции" предполагает отсутствие законных оснований для оценки административным органом действий хозяйствующего субъекта на предмет их соответствия антимонопольному законодательству, если такая оценка уже была дана арбитражным судом.

Как следует из решения Управления Федеральной антимонопольной службы от 29.12.2016 г. № 04-14 дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства по части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» было возбуждено ввиду невыполнения Администрацией предупреждения от 09.08.2016 г.

Материалами дела установлено, что предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области от 09.08.2016 N 2010/04 решением Арбитражного суда Костромской области от 06.03.2017 г. по делу А31-9188/2016 признано недействительным.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 20.07.2017 г. решение по делу А31-9188/2016 г. от 06.03.2017 г. оставлено без изменения.

При указанных обстоятельствах при признании недействительным предупреждения отсутствуют основания для вынесения решения и предписания о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку признаки нарушения антимонопольного законодательства не установлены.

Обстоятельства, положенные в основу оспариваемых предписания и решения от 29.12.2016 г., были предметом исследования по делу А31-9188/2016 и получили надлежащую правовую оценку со ссылкой на положения Закона о защите конкуренции.

Суд при рассмотрении дела об обжаловании предупреждения Костромского УФАС России от 09.08.2016 N 2010/04 оценил Порядок разработки и утверждения ТЭУ, утвержденный постановлением Администрации г. Костромы от 23.12.2015 N 3872 (далее - Порядок N 3872), который был подготовлен на основе и во исполнение муниципального нормативного правового акта - Порядка N 190, утвержденного решением Думы г. Костромы от 30.10.2014 N 190.

Во исполнение указанного нормативного правового акта в соответствии с установленными им требованиями Администрацией и был определен порядок разработки и утверждения технико-экономических условий транспортного обслуживания населения на муниципальных маршрутах города Костромы.

Указанное Решение Думы г. Костромы на момент вынесения оспариваемого предупреждения Костромского УФАС России являлось действующим, не было отменено или признано в судебном порядке недействующим, в связи с чем подлежало исполнению.

Кроме того, в решении суда указано, что Порядок N 3872 определяет лишь общие правила и процедуру разработки и утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа в границах города Костромы, общие требования к установлению и изменению указанных технико-эксплуатационных условий, факторы, которые подлежат учету при определении технико-эксплуатационных условий.

При этом Порядок N 3872 не устанавливает технико-эксплуатационные условия транспортного обслуживания на конкретных маршрутах. Сами же по себе нормы, установленные Порядком N 3872, без учета анализа практики их применения к конкретным маршрутам, то есть без утверждения ТЭУ конкретных маршрутов движения общественного транспорта, не могут быть признаны нарушающими антимонопольное законодательство, приводящими или могущими привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке перевозок пассажиров автомобильным транспортном. В оспариваемом предупреждении Костромского УФАС России в нарушение положений части 1, пункта 2 части 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ не указано, какие именно признаки нарушения антимонопольного законодательства, в частности, части 1 статьи 15 названного закона имели место при утверждении Администрацией Порядка N 3872, в чем именно они выразились, аналогично отсутствует данная ссылка в обжалуемых решении и предписании от 29.12.2016 г. № 04-14/1313.

Как в предупреждении антимонопольного органа, также и в решении и в предписании от 29.12.2016 г. № 04-14/1313 в нарушение пункта 3 части 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в заключительной части отсутствует четкий перечень конкретных действий, которые следует совершить Администрации г. Костромы в целях прекращения нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о несоответствии оспариваемых решения и предписания Костромского УФАС России от 29.12.2016 г. № 04-14/1313 положениям Закона N 135-ФЗ и на основании части 2 статьи 201 АПК РФ признает его недействительным.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Требования Муниципального образования городского округа город Кострома в лице Администрации города Костромы, г. Кострома (ОГРН <***>, ИНН <***>) - удовлетворить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области от 29.12.2016 года по делу № 04-14/1313 и предписание от 29.12.2016 года по делу № 04-14/1313.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение одного месяца со дня его принятия или в арбитражный суд кассационный инстанции, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, через Арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

СудьяО.А. Стрельникова